II GSK 224/22

II GSK 224/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 502/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-01
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 180
art. 11 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1768
art. 70 ust. 2 , art. 167 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 169a ust. 1
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Komisji Nadzoru Finansowego, R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 502/21 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 listopada 2020 r. nr DIF-DIFSK1.456.3.2020.TB w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 502/21), w sprawie ze skargi R. D. (dalej przywoływany jako: "Skarżący" "Strona") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej przywoływana jako: "KNF", "Komisja"), z dnia 30 listopada 2020 r. nr DIF-DIFSK1.456.3.2020.TB w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 zasądził od Komisji zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął następujący stan sprawy.
1. Decyzją z dnia 9 lipca 2019 r. nr DIF-WRM.456.1.2019 Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła - zaskarżoną przez M (...) sp.
z o.o. z siedzibą w W. (dalej też: "D.", "Spółka" lub "MDM") decyzję tego samego Organu z dnia 18 grudnia 2018 r. w części III petitum, tj.
w zakresie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 430.000 zł, oraz nałożyła w to miejsce karę pieniężną w wysokości 169.000 zł, a w pozostałej części, tj. ograniczenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej w zakresie oferowania instrumentów finansowych i nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności - utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 180 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa
o nadzorze"), oraz art. 167 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1768, ze zm., dalej: "ustawa o obrocie") obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 685, dalej przywoływana jako: "ustawa zmieniająca z 2018 r.").
Komisja wskazała, że D.naruszył art. 72 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 września 2012 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, oraz banków powierniczych (Dz. U. poz. 1078; dalej: "rozporządzenie
w sprawie trybu"), w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.) w brzmieniu na dzień 28 czerwca 2016 r. oraz zasady uczciwego obrotu poprzez udział w organizacji procesu obligacji emitowanych przez G. S.A. (dalej: "G.") w sposób polegający na współpracy z podmiotem trzecim nieposiadającym uprawnień do świadczenia usług oferowania instrumentów finansowych, w ramach którego nieuprawniony podmiot trzeci dokonywał czynności pośrednictwa w proponowaniu objęcia obligacji emitowanych przez G., a ponadto Spółka wspólnie
z podmiotem nieuprawnionym dokonywała czynności pośrednictwa w zbywaniu tych obligacji.
2. Postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na R. .D, członka Zarządu M (...) sp. z o.o. w W., kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2018 r., w związku z naruszeniem przez D.art. 72 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu, obowiązującego do dnia 23 czerwca 2018 r., poprzez udział w organizacji procesu oferowania obligacji emitowanych przez G., w sposób polegający na współpracy z podmiotem trzecim nieposiadającym uprawnień do świadczenia usług oferowania instrumentów finansowych, w ramach której MDM, dokonywał czynności pośrednictwa w zbywaniu obligacji emitowanych przez G., natomiast nieuprawniony podmiot trzeci dokonywał czynności pośrednictwa w proponowaniu objęcia tych obligacji, przez co D.akceptował udział w procesie oferowania obligacji G. podmiotu nieuprawnionego do wykonywania czynności oferowania instrumentów finansowych.
3. W dniu 29 września 2020 r. Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzję
w przedmiocie nałożenia na R. D. kary pieniężnej w wysokości 300.000 zł.
4. Skarżący i M (...) sp. z o.o. złożyli do Komisji wnioski
o ponowne rozpatrzenie sprawy.
5. Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. nr DIF-DIFSK1.456.3.2020.TB, KNF, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej przywoływana jako: "k.p.a."), w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze, art. 169a ust. 1 ustawy
o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r., po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy własną decyzję z dnia 29 września 2020 r., nr DIF-DIFZNP.456.3,2020 (dalej też jako: "Decyzja I") o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej w wysokości 300.000 złotych.
6. W wyniku złożenia przez Skarżącego skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywoływanym wyżej wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję.
Pierwszorzędne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WSA przypisał kwestii przedawnienia, poddając w wątpliwość czy nie doszło
w sprawie do przedawnienia prawa do orzekania - na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r. - o nałożeniu kary pieniężnej na Skarżącego. W sprawie wątpliwości Sądu I instancji ww. zakresie rodzi brak wypowiedzi Organu odnoszącej się do art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r. Zdaniem Sądu I instancji - mając na uwadze obowiązek badania przez organ
z urzędu kwestii przedawnienia, w tym jego ewentualnego zawieszenia (zanim zostanie przeprowadzone merytoryczne postępowanie dowodowe) - uzasadnione jest stanowisko, że Komisja nie wykazała w zaskarżonej decyzji przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i naruszyła ten przepis
w sposób mający wprost wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji przypomniał, że przedawnienia prawa do wydania decyzji ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy na materialnoprawne i procesowe skutki upływu terminu przedawnienia. Zatem, konstrukcja uzasadnienia, w którym organ nie zbadał z urzędu kwestii przedawnienia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. i tym samym zaskarżona decyzja istotnie narusza także ten przepis.
W opinii Sądu I instancji w kontekście art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie
w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r., kluczowe jest ustalenie momentu, w którym Komisja uzyskała wiadomość o naruszeniu przez D. przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej (czyn). Zdaniem Sądu, dopiero pełna wiedza o stronie przedmiotowej i podmiotowej czynu, uprawnia Komisję do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa przez d. (...). Inne podejście zmuszałoby organ do wszczynania postępowań wobec członków zarządu - z ostrożności procesowej - z obawy przed upływem terminu przedawnienia w warunkach jedynie podejrzenia popełnienia naruszenia przepisów. Takie działanie, w ocenie WSA, przeczyłoby zasadzie budowania zaufania do organów państwa. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji - początek biegu terminu, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r. należy liczyć od ukształtowania pełnego stanu faktycznego podlegającego już subsumpcji pod odpowiedni przepis prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że uzyskanie przez Organ odpowiednich wiadomości - jako moment rozpoczęcia biegu terminu z art. 169a ust. 1c - może wymagać nie tylko informacji o naruszeniu, lecz także czasu niezbędnego do oceny skutków tego zachowania. Tak więc przy wykładni ww. przepisu nie sposób pominąć, że w związku ze stale rosnącym stopniem skomplikowania życia gospodarczego oraz ilości czynników, które decydują o kwalifikacji prawnej działań uczestników obrotu
i możliwości postawienia im zarzutu niewłaściwego postępowania, ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odpowiedzialność domu maklerskiego wymaga nie tylko ustalenia faktów, ale także ich subsumcji prawnej.
W opinii Sądu I instancji dopiero taka dokładna analiza stanu faktycznego
w oparciu o właściwy przepis prawa, pozwoli na ustalenie in concreto początku biegu przedawnienia, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie. WSA zaznaczył przy tym, że art. 169a ust. 1c ww. ustawy nie przesądza wyraźnie kwestii, czy upływ przewidzianego w nim terminu do wydania decyzji, o której mowa w jego ust. 1 należy wiązać z decyzją ostateczną (Decyzja II) czy nieostateczną (Decyzja I). Zdaniem Sądu I instancji, przedawnienie prawa do wydania decyzji na podstawie art. 169a ust. 1 dotyczy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Termin z art. 169a ust. 1c to termin prawa materialnego, w którym może nastąpić ukształtowanie określonych praw i obowiązków. Skutki te należy wiązać już z decyzją pierwszoinstancyjną. Dotyczą one bowiem ustalenia, stworzenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata. Są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, aczkolwiek sytuacja w tym zakresie może ulec zmianie w toku postępowania odwoławczego. Nie ma bowiem przeszkód, jak wskazał WSA, aby organ odwoławczy już po upływie tego terminu uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli uchylana decyzja została wydana przed jego terminem, a organ odwoławczy - orzekając co do istoty sprawy - nie zwiększy wysokości kary nałożonej zaskarżoną decyzją.
Sąd I instancji wskazał, że w ponownym postępowaniu Organ - po pierwsze - wyjaśni dlaczego dopiero dowody wynikające z pisma z dnia 9 lipca 2018 r. stanowiły podstawę do stwierdzenia naruszenia przez MDM, po drugie - prawidłowo powoła się na art. 31za ust 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 567, dalej przywoływana jako: "ustawa covid") i uzasadni jego zastosowanie
w sprawie. Dla przeprowadzenia tak zakrojonego postępowania, w ocenie WSA, uchylenie Decyzji I nie jest konieczne. Wadliwość postępowania, która z uwagi na jej wpływ na ocenę zasadności orzeczenia o odpowiedzialności Skarżącego, stanowi zasadniczą podstawę uchylenia Decyzji II, może być usunięta w postępowaniu odwoławczym (ponownym), którego zakres obejmuje ponowne rozpatrzenie sprawy w każdym jej aspekcie.
7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący wnosząc
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także
o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:
art. 31za ust. 1 ustawy covid w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu (skutkującej błędnym przyjęciem, że przepis obowiązuje w niniejszej sprawie), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie
w sprawie art. 31za ust. 1 ustawy covid i zobowiązanie Organu rozpatrującego sprawę ponownie po uchyleniu Decyzji II przez WSA do powołania się na ten przepis i uzasadnienia jego zastosowania, w sytuacji gdy przepis ten nie powinien być stosowany w sprawie, z uwagi na jego niezgodność z art. 2 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka;
a z ostrożności, w przypadku nie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny Skarżącego co do powyższego zarzutu także:
art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że:
- początek biegu terminu, o którym mowa w art. 169a ust. 1c należy liczyć od ukształtowania pełnego stanu faktycznego podlegającego już subsumpcji pod odpowiedni przepis prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że początek biegu terminu, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ("uzyskanie wiadomości o czynie") należy liczyć od momentu pozyskania jakichkolwiek, dostatecznie wiarygodnych wiadomości, które pozwoliłyby Komisji nabrać uzasadnionego przekonania, że d.narusza przepisy regulujące prowadzenie działalności maklerskiej oraz uznanie, że
- przedawnienie prawa do wydania decyzji na podstawie art. 169a ust. 1 dotyczy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że dwuletni termin przedawnienia,
o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia
w życie ustawy zmieniającej z 2018 r. na przeprowadzenie postępowania sankcyjnego, jest terminem na przeprowadzenie przez organ postępowania
w dwóch instancjach (zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej).
art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym ustaleniu przez Sąd, że przepis obowiązuje w danej sprawie i przyjęciu, że Skarżący może ponosić odpowiedzialność na podstawie przepisu, mimo braku istnienia przesłanek odpowiedzialności w nim wskazanych, tj. naruszenia przez MDM przepisów prawa regulujących prowadzenie działalności maklerskiej i w konsekwencji braku możliwości przypisania Skarżącemu popełnienia deliktu administracyjnego;
II. na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
(bez punktu; przyp. NSA) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez: (i) nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. uchylenia decyzji II w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bez wyczerpującego uzasadnienia, które dokładnie przepisy prawa materialnego zostały zdaniem Sądu naruszone, (ii) nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku żadnej wykładni art. 31za ust. 1 ustawy covid ani jakichkolwiek przyczyn, z powodu których Sąd uznaje za zasadne zastosowanie w sprawie art. 31za ust. 1 ustawy covid (nakazanie organowi, który będzie rozpatrywał sprawę ponownie po uchyleniu decyzji II stosowania art. 31za ust. 1 ustawy covid), oraz (iii) nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co wskazuje na nienależycie przeprowadzoną kontrolę pod kątem zgodności wydanych decyzji z prawem; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem niepełna kontrola działalności Komisji, której wynik został odzwierciedlony w brakach uzasadnienia, prowadziła do wydania orzeczenia wprawdzie uchylającego Decyzję II, ale bez uchylenia Decyzji I i jednocześnie obarczonego wadliwościami, które to wadliwości będą miały swe dalsze konsekwencje dla Skarżącego w związku ze związaniem Komisji i sądów oceną prawną oraz wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, stosownie do art. 153 p.p.s.a.;
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez (i) zawężenie granic rozpoznania sprawy do kwestii braku wypowiedzi Organu odnoszącej się do art. 169 a ust. 1c ustawy
o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r.
i nierozpoznanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, co w konsekwencji prowadziło do stwierdzenia tylko ww. wadliwości i uznania przez Sąd, że stwierdzona wadliwość (co do braku wypowiedzi Organu co do kwestii przedawnienia) może być usunięta w postępowaniu odwoławczym i nie jest konieczne uchylenie Decyzji I instancji (na podstawie art. 135 p.p.s.a.), podczas gdy rozpoznanie przez Sąd pozostałych zarzutów prowadziłoby do wniosku, że dla usunięcia wadliwości postępowania administracyjnego nie jest wystarczające uchylenie jedynie Decyzji II, lecz także uchylenie Decyzji I (w czym przejawia się istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy); a w konsekwencji także (ii) nieskontrolowanie ustaleń faktycznych Komisji dokonanych w sprawie i błędne ustalenie możliwości przypisania Skarżącemu przez Komisję odpowiedzialności na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r., mimo braku istnienia przesłanek zastosowania ww. przepisu, tj. naruszenia przez MDM przepisów prawa regulujących prowadzenie działalności maklerskiej i w konsekwencji braku możliwości przypisania Skarżącemu popełnienia deliktu administracyjnego, co także spowodowało uchylenie jedynie decyzji II zamiast uchylenia decyzji obu instancji (w czym przejawia się istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy);
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 89 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i niedostrzeżenie przez Sąd, że wydanie Decyzji II i Decyzji I nastąpiło
z naruszeniem przepisów powołanych w zarzucie przepisów k.p.a. z powodu braku wnikliwego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Komisję w odniesieniu do wszystkich etapów procesu oferowania obligacji G., w szczególności co do zakresu czynności podejmowanych przez MDM i I.S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "I.") wobec potencjalnych inwestorów zainteresowanych obligacjami G., co prowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, arbitralności
i dowolności w dokonanych ustaleniach i ich ocenie, w tym wyciągnięcia wniosków niewynikających z materiału dowodowego, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prowadziło do błędnego przypisania D.naruszenia przepisów prawa i zasad uczciwego obrotu, a w konsekwencji niesłusznego przypisania odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa Skarżącemu;
art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez Organ i niedostrzeżenie, że wydanie Decyzji II
i Decyzji I nastąpiło z naruszeniem art. 81a § 1 k.p.a. ponieważ Komisja tego przepisu nie zastosowała a powinna; prawidłowe zastosowanie normy zawartej w powołanym przepisie doprowadziłoby bowiem do rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść Skarżącego i tym samym niemożności przypisania MDM naruszeń przepisów prawa, a w konsekwencji niemożności przypisania odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa Skarżącemu, a zatem uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
art. 7a k.p.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez Organ i niedostrzeżenie, że wydanie Decyzji II i Decyzji I nastąpiło z naruszeniem art. 7a k.p.a. bowiem Komisja obowiązana była stosować zasadę wyrażoną w tym przepisie, tj. zasadę, zgodnie z którą gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; powyższe uchybienie skutkowało przyjęciem przez Komisję, że pojęcia "pośrednictwa
w proponowaniu" i "pośrednictwa w zbywaniu", o których mowa w art. 72 ustawy
o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy zmieniającej z 2018 r. obejmują czynności dokonywane przez pracowników MDM oraz pracowników I., podczas gdy czynności, o których mowa w art. 72 przywołanej ustawy dokonywane były wyłącznie przez pracowników MDM; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prowadziło do błędnego przypisania D.naruszenia przepisów prawa i zasad uczciwego obrotu, a w konsekwencji niesłusznego przypisania odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa Skarżącemu;
art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i niedostrzeżenie, że wydanie Decyzji II i Decyzji I nastąpiło z naruszeniem powołanych w niniejszym zarzucie przepisów k.p.a., czego konsekwencją było oparcie rozstrzygnięcia na informacjach oraz dokumentach uzyskanych od MDM na żądanie Komisji w trybie art. 88 ustawy
o obrocie jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia czy wobec MDM zachodzą przesłanki określone art. 167 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o obrocie, co wskazuje na przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Komisję w znacznej części poza właściwym postępowaniem administracyjnym, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów, implikowałoby konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku tego postępowania; powyższe uchybienia przełożyły się bezpośrednio na uchybienia w niniejszym postępowaniu,
w którym Komisja praktycznie w ogóle nie prowadziła postępowania dowodowego opierając się w całości na aktach postępowania toczącego się przeciwko MDM; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prowadziło do błędnego przypisania D.naruszenia przepisów prawa i zasad uczciwego obrotu, a w konsekwencji niesłusznego przypisania odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa Skarżącemu.
Wpływ powyższych uchybień w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 ust. c p.p.s.a. w zw.
z powołanymi przepisami k.p.a. na wynik sprawy przejawia się przede wszystkim jednak w tym, że prowadziły one do orzeczenia o uchyleniu jedynie Decyzji II bez orzeczenia o konieczności uchylenia decyzji I instancji pomimo poważnych naruszeń jakich dopuścił się organ administracji rozpatrujący sprawę w obu instancjach.
Ponadto wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją Decyzji I w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również Komisja Nadzoru Finansowego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi Skarżącego na decyzję KNF z dnia 30 listopada 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 169a ust. 1 w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, poprzez wadliwe dokonanie oceny zaskarżonej decyzji wydanej przez Organ II instancji (Decyzja II) i jej uchylenie z powodu uznania, iż zaskarżona decyzja Komisji Nadzoru Finansowego naruszyła wzmiankowane przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem oczywistym jest, iż WSA wadliwie wyłożył i zastosował wzmiankowane przepisy prawa, co doprowadziło ten Sąd do bezpodstawnego stwierdzenia o dopuszczeniu się przez Komisję naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym błędnie stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia tych przepisów prawa nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej, co niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów, jak również oceny ich ewentualnego naruszenia, nie doszedłby do błędnego przekonania o konieczności eliminacji
z obrotu prawnego decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwe uznanie, że Decyzja II została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów k.p.a. w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia, podczas gdy, nawet jeśli uznać, iż doszło do naruszenia ww. przepisów przez Komisję Nadzoru Finansowego, nie było to naruszenie istotne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ wydana decyzja odpowiada prawu i rozstrzygnięcie w niej zawarte po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w drugiej instancji nie ulegnie zmianie. Przez co należy uznać, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uprawnia Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Tym samym stwierdzone przez WSA naruszenia tych przepisów prawa nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej, co niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku wobec niewskazania, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia decyzji ma ewentualne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zgodnie ze stanowiskiem Sądu, co do sposobu liczenia okresu przedawnienia wynikającego z art. 169a ust. 1c ustawy
o obrocie pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu,
a rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania nie ulegnie zmianie.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:
art. 169a ust. 1 w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dla wykazania przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w oparciu o art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie konieczne jest odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do kwestii przedawnienia, wynikającego z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie oraz że brak odniesienia się do kwestii przedawnienia, oznacza jego niezbadanie z urzędu, podczas gdy w ocenie Komisji prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do stwierdzenia, że dla zaistnienia zgodności z prawem decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną zgodnie z art. 169a ust. 1 ustawy
o obrocie, wydanej w okolicznościach braku upływu przedawnienia nie jest konieczne wskazywanie w uzasadnieniu decyzji niezastosowania art. 169a ust. 1c ustawy
o obrocie, ponieważ brak jest wymagań wynikających z mocy prawa, aby
w przypadku braku upływu terminu przedawnienia wykazywanie tego faktu
w uzasadnieniu było elementem koniecznym dla oceny zgodności wydanej decyzji administracyjnej z wyżej wskazanymi przepisami prawa.
W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych rozwinięto argumenty zarzutów podniesionych w petitis skarg.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegają oddaleniu.
9. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną,
w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych
w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw.
10. Strony skarżące kasacyjnie zarzucają - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym - naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a.
Należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Wnoszący skargę kasacyjną mylnie utożsamiają poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez Sąd I instancji poglądów. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy) lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a.,
a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skarg kasacyjnych oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.
Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza
w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSAz dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4286/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy normatywne i poddaje się kontroli instancyjnej.
Tym samym zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.
11. Przechodząc do oceny kolejnych kwestii wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej Skarżącego a mianowicie pkt I 3) oraz pkt II 2) lit. a-d jej petitum należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r. (sygn. akt II GSK 992/20) oddalił skargę kasacyjną MDM od wyroku WSA
w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1847/19) w przedmiocie ograniczenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej i nałożenia kary pieniężnej. Stąd stanowisko Skarżącego kasacyjnie wskazujące na brak istnienia przesłanek odpowiedzialności z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, tj. naruszenia przez MDM przepisów prawa regulujących prowadzenie działalności maklerskiej oraz na deficyty przeprowadzonego przez Komisję postępowania wyjaśniającego
w odniesieniu do wszystkich etapów procesu oferowania obligacji G.,
w szczególności co do zakresu czynności podejmowanych przez MDM i I.S.A., co prowadziło do błędnego przypisania MDM naruszenia przepisów prawa
i zasad uczciwego obrotu, nie zasługują na uwzględnienie. Sprawa bowiem odpowiedzialności MDM z tytułu naruszenia przepisów prawa i zasad uczciwego obrotu została prawomocnie przesądzona.
12. Ponadto w sprawie nie znalazł też zastosowania przepis art. 7a k.p.a. Zdaniem NSA, nie doszło zatem do naruszenia art. 7a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) przez nieuwzględnienie na korzyść Skarżącego wątpliwości prawnych dotyczących terminu przedawnienia karalności, ponieważ w tej sprawie nie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, których nie można byłoby rozwiać z zastosowaniem reguł wykładni norm prawnych. Podkreślenia wymaga, że zasada przyjaznej interpretacji przepisów jest ograniczona do wykładni prawa, czyli ustalenia jego właściwej treści, nie dotyczy natomiast procesu ustalania stanu faktycznego sprawy czy też subsumpcji. W powyższym zakresie obowiązują dotychczasowe reguły, w szczególności wynikająca z art. 7 zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. E. Klat-Górska, A. Mudrecki, Gdańsk 2018, s. 38–39, oraz wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2572/20).
13. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych, których wspólnym mianownikiem jest twierdzenie Autorów skarg kasacyjnych, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa w zakresie przedawnienia karalności wskazanych w punktach I 1) i I 2), II, II 1) petitum skargi kasacyjnej Skarżącego oraz w punktach I 1), II petitum skargi kasacyjnej Organu. Zauważyć należy, że pomimo ich rozbudowania, zarzuty sformułowane
w skargach kasacyjnych w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że
w istocie zmierzają do podważenia oceny kwestii przedawnienia, wyrażonej przez Sąd I instancji, będącej wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Powyższe dotyczy w szczególności zarzutów naruszenia art. 31za ust 1 ustawy covid, art. 169a ust. 1c i art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1 w zw. z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie – dotyczących kwestii upływu terminu przedawnienia karalności.
14. Na wstępie tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (ustawy zmieniającej), w przypadku gdy d.narusza przepisy regulujące prowadzenie działalności maklerskiej, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł na członków zarządu albo wspólników lub komplementariuszy w spółce osobowej, uwzględniając w stosownych przypadkach w szczególności:
1) wagę naruszenia i czas jego trwania;
2) stopień przyczynienia się członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie do powstania naruszenia;
3) sytuację finansową członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie;
4) skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie, o ile można te korzyści lub straty ustalić;
5) straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można ustalić;
6) gotowość członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie do współpracy z Komisją;
7) uprzednie naruszenia przepisów prawa regulujących funkcjonowanie rynku finansowego popełnione przez członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie;
8) potencjalne skutki systemowe naruszenia.
Zgodnie z art. 169a ust. 1c tej ustawy, kara, o której mowa w ust. 1-1b, nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez Komisję wiadomości o czynie określonym odpowiednio w ust. 1-1b upłynęło więcej niż 2 lata albo od popełnienia tego czynu upłynęło więcej niż 5 lat.
Zgodnie z art. 31za ust. 1 ustawy covid, w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postepowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw. W okresie od dnia 8 marca 2020 r. do dnia 18 kwietnia 2020 r. przepis ten zawierał także końcowe zastrzeżenie (po wyrazie "sprzeciw") o brzmieniu: "z zastrzeżeniem art. 15zzf" (było to zastrzeżenie błędne, gdyż przepis art. 15zzf nie miał żadnego związku z art. 31za). W okresie od dnia 18 kwietnia 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r. z art. zastrzeżenie końcowe miało brzmienie: "W zakresie nieuregulowanym stosuje się 15zzs".
Z ostatnią wskazaną datą zostało ono skreślone.
15. Jednym z podstawowych elementów regulacji zawartej w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie jest ustanowiony w przepisie termin (w znaczeniu przedziału czasu). Mimo znaczenia, jakie ustawa wiąże z jego upływem, nie został on opisany, dookreślony w sposób pełny. Określono jego wymiar, ustalono konsekwencje upływu, natomiast nie wskazano wprost jego charakteru prawnego, w szczególności nie wskazano czy jest terminem procesowym czy materialnym, nie nazwano go także wprost terminem przedawnienia.
W nauce prawa termin ten jest nazywany "terminem prawa materialnego, a jego upływ oznacza dla KNF brak możliwości nałożenia kary pieniężnej". A. Skoczylas wskazuje, odnosząc się do analogicznie skonstruowanego art. 96 ust. 7 ustawy
o ofercie, że w istocie rzeczy mamy tu do czynienia z niezwykle rzadką w tej dziedzinie prawa instytucją – przedawnieniem karalności za delikty administracyjne. (por. A. Skoczylas, komentarz do art. 96 [w:] T. Sójka (red.) Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. LEX/el).
Termin dwu i pięcio-letni, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, jest skierowany do organu i jest terminem materialnym, którego upływ powoduje, iż wygasa umocowanie organu nadzoru (KNF) do nałożenia kary pieniężnej, o której stanowi art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie. Przy czym, jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo, z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż prawo do przedawnienia nie jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym (por. wyrok TK z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11, Dz. U. z 2012 r., poz. 848, por. także wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 555/19, z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1764/23). Oznacza to, że jeśli w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje zmiana rozwiązań dotyczących kwestii przedawnienia, a ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, należy stosować nowe przepisy (to znaczy nowy termin przedawnienia). Również zdaniem M. Dyla, termin ten jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Jego upływ uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia, gdyż odpada materialnoprawny element możliwości kształtowania stosunku administracyjnoprawnego. Z tego względu decyzja administracyjna wydana po tym terminie będzie decyzją wydaną bez podstawy prawnej (por. M. Dyl, Termin prawa materialnego a podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., VI SA/Wa 1716/08, Glosa 2011, nr 4; M. Dyl, komentarz do art. 96 [w:] A. Chłopecki, M. Dyl, Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz spółkach publicznych. Komentarz. LEX/el. 2014).
16. Brak dookreślenia charakteru terminu nie oznacza, że jego ustalenie staje się niemożliwe. Co do zasady, dla istoty terminu podstawowe znaczenie mają skutki prawne związane z jego upływem. Z przepisu art. 169 a ust. 1 ustawy o obrocie wynika, że z upływem więcej niż 2 i odpowiednio 5 lat od określonej daty (od uzyskania przez Komisję wiadomości o czynie określonym odpowiednio w ust. 1-1b), "kara, o której mowa w ust. 1-1b nie może być nałożona". Rekonstrukcja właściwej normy wynikającej z tej regulacji wymaga jednoczesnego uwzględnienia formy prawnej nałożenia kary, czyli spostrzeżenia, że nałożenie kary, o której mowa w ust. 1 następuje w formie decyzji (administracyjnej). Ta forma załatwienia sprawy nałożenia kary przewidziana jest dla każdego ze wskazanych w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie przypadków, tj. w odniesieniu do regulacji ust. 1, 1a i 1b.
W rezultacie z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie wynika, że z upływem więcej niż 2 lat od określonej daty nie może zostać wydana decyzja administracyjna
o określonej treści, czyli decyzja, której osnową byłoby nałożenie na stronę postępowania obowiązku w postaci kary pieniężnej. Upływ tego terminu nie oznacza zatem niedopuszczalności wydania decyzji w przypadku postepowania uprzednio już wszczętego (wszczęte postępowanie wymaga zakończenia przez wydanie decyzji – art. 104 § 1 k.p.a.), natomiast zdarzenie to oddziałuje wprost na treść wydanej decyzji. Upływ tego terminu sprzeciwia się bowiem wydaniu decyzji merytorycznej, czyli decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy przez nałożenie obowiązku, czyli kary pieniężnej i obliguje organ do wydania decyzji niemerytorycznej, czyli decyzji
o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na zakaz wynikający z normy art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie ("kara... nie może być nałożona"). Podstawą prawną decyzji o umorzeniu postepowania w takim przypadku jest art. 105 § 1 k.p.a. pozostający
w związku z normami ustawy prawa materialnego, czyli wynikającymi z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie.
Termin, którego upływ sprzeciwia się wydaniu decyzji merytorycznej, a w toku prowadzonego postępowania wymaga wydania decyzji umarzającej postepowanie, wywołuje oznaczone skutki tak dla prowadzonego postępowania, jak i skutki materialnoprawne. I jedne i drugie mają jednocześnie charakter skutków bezpośrednich. W tym pierwszym zakresie wskazany termin ma walor terminu procesowego, za który uznaje się okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania, a którego uchybienie wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu, zaś bezskuteczność czynności procesowej prowadzić może do uniemożliwienia ukształtowania stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022 r., s. 440). Zakładając, ze postępowanie administracyjne jest określonym ciągiem czynności procesowych,
a ostatnią z nich jest decyzja administracyjna kończąca postępowanie – termin z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, z uwagi na skutki jego upływu, oddziałuje na wskazany ciąg w ten sposób, że wyznacza termin do wydania decyzji merytorycznej, natomiast po jego upływie nakłada obowiązek zamknięcia postępowania czyli zmusza KNF do wydania decyzji o umorzeniu postepowania w sprawie nałożenia kary.
Termin ten ma jednocześnie charakter terminu materialnego, rozumianego
w nauce prawa jako okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków w ramach administracyjnego stosunku materialnego, a z upływem którego stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022 r., s. 440).
Skoro z upływem terminu wskazanego w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie "kara (...) nie może być nałożona", to formuła ta oznacza, że z upływem tego terminu nie może zostać ukształtowany materialny stosunek administracyjnoprawny, którego treścią w sferze przedmiotowej byłby obowiązek zapłaty kary pieniężnej.
17. W ocenie Sądu I instancji - początek biegu terminu, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2018 r., należy liczyć od ukształtowania pełnego stanu faktycznego podlegającego już subsumpcji pod odpowiedni przepis prawa a uzyskanie przez organ odpowiednich wiadomości - jako moment rozpoczęcia biegu terminu z art. 169a ust. 1c – "może wymagać nie tylko informacji o naruszeniu, lecz także czasu niezbędnego do oceny skutków tego zachowania."
W ocenie Skarżącego natomiast prawidłowo dokonana wykładnia normy art. 169a ust. 1c powinna prowadzić do wniosku, że początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od momentu pozyskania jakichkolwiek, dostatecznie wiarygodnych wiadomości, które pozwoliły Komisji nabrać uzasadnionego przekonania, ze d.narusza przepisy regulujące prowadzenie działalności maklerskiej. Z poglądem Skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić.
Z treści art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie wynika, że mowa w nim o "czynie określonym", co wskazuje wbrew stanowisku Skarżącego, na ukształtowany stan faktyczny – nie chodzi zatem o jakiekolwiek informacje, dostatecznie wiarygodne, lecz o takie wiadomości o naruszaniu przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej, które kształtują stan faktyczny na tyle, że możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przez d.przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej. Przy wykładni ww. przepisu nie sposób pominąć, że w związku ze stale rosnącym stopniem skomplikowania życia gospodarczego oraz ilości czynników, które decydują o kwalifikacji prawnej działań uczestników obrotu i możliwości postawienia im zarzutu niewłaściwego postępowania, ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odpowiedzialność domu maklerskiego wymaga nie tylko ustalenia faktów, ale także ich subsumcji prawnej i w tym zakresie należy się zgodzić z Sądem I instancji.
Momentem tym może być np. sporządzenie protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1764/23), który daje podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przez d.przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej ale
w przypadku jego braku, moment w którym Organ uzna, że zebrany materiał dowodowy w sprawie daje podstawy do wszczęcia ww. postępowania, będzie także wypełniał hipotezę art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie.
18. Wskazany w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie termin spełnia wszelkie cechy terminu przedawnienia. Pojęcie przedawnienia nie zostało zdefiniowane
w przepisach prawa administracyjnego, natomiast w nauce prawa przyjmuje się, że przedawnienie jest "instytucją prawną, która z upływem wyznaczonego w przepisach prawa administracyjnego czasu oraz biernością uprawnionego do podjęcia określonego działania podmiotu, którym jest organ administracji publicznej albo podmiot prywatny, łączy stosunek w postaci wygaśnięcia prawa do nałożenia na jednostkę obowiązku bądź też jego wykonania albo prawa do uzyskania bądź realizacji przyznanego jednostce uprawnienia (por. W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2019 r., s. 156). Taki charakter terminu, o którym mowa w 169a ust. 1c ustawy o obrocie mają także podobne do niego formuły ustawowe, które traktuje się za wprowadzające terminy przedawnienia (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie publicznej czy art. 189g § 1 k.p.a., zgodnie z którym "administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia..."). W nauce formuła ta powszechnie uznawana jest za regulującą termin przedawnienia nałożenia kary. Także przepisy prawa wprost nazywają ten termin "terminem przedawnienia". Takim jego określeniem posługuje się m.in. art. 31za ust. 2 ustawy covid, w którym wprost mowa jest o "biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a."
W aspekcie przedmiotowym, art. 31 za ust. 1 bardzo szeroko określił postacie terminów, których bieg nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do określonego dnia w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Wskazał cztery ich rodzaje:
1) terminy do podjęcia przez KNF czynności, w tym czynności nadzorczych;
2) terminów załatwiania spraw przez KNF;
3) terminów przewidzianych do wydania przez KNF decyzji lub postanowienia kończącego postepowanie w sprawie;
4) terminów wniesienia przez KNF sprzeciwu.
Pojęcie "terminów przewidzianych do wydania przez KNF decyzji lub postanowienia kończącego postepowanie w sprawie" nie obejmuje – z uwagi na osobne wskazanie w przepisie "terminów załatwiania spraw", jako grupy terminów procesowych. Dokonane przez ustawodawcę rozgraniczenie oznacza, że terminy przewidziane do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie
w sprawie to inne okresy, w szczególności terminy prawa materialnego, reglamentujące w czasie wydanie wskazanych typów aktu administracyjnego. Są to w szczególności terminy końcowe, po upływie których niedopuszczalne staje się wydanie aktu o określonej treści, bądź po upływie których na organie spoczywa obowiązek wydania aktu o określonej treści. W tym pierwszym przypadku upływ terminu przewidzianego do wydania decyzji może się sprzeciwiać wydaniu decyzji merytorycznej (sprzeciwia się ukształtowaniu stosunku materialnoprawnego), natomiast konieczne może się stać w takiej sytuacji wydanie decyzji niemerytorycznej. Przy szerokiej formule ustawowej termin przewidziany do wydania decyzji może być także terminem początkowym, o charakterze materialnoprawnym, z nadejściem którego możliwe stanie się ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego w formie decyzji administracyjnej. W rezultacie, "termin przewidziany do wydania decyzji" to w szczególności termin materialnoprawny, w tym termin przedawnienia, po upływie którego kara nie może być nałożona.
Wyraźna treść przepisu art. 31za ustawy covid, wskazane w nim oddzielne grupy terminów, jego wewnętrzna struktura, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że prawidłowo się do niego odwołał WSA uznając, że przepis art. 31za ust. 1 ustawy covid znajduje zastosowanie do terminów przedawnienia, w tym do terminu, o którym mowa w art. 169a ust. 1c ustawy
o obrocie.
19. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie
w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2022 r. (sygn. akt II GSK 1909/21) z dnia 7 listopada 2024 r. (sygn. akt II GSK 1764/23) oraz z dnia 22 lipca 2025 r. (sygn. akt II GSK 371/22) odnośnie do wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, która jednoznacznie wskazuje, że intencją ustawodawcy było objęcie normą określoną
w tym przepisie zarówno aktów, jak i czynności KNF o charakterze merytorycznym wykonywanych w ramach prowadzonych postępowań wynikających z norm kompetencyjnych. W powoływanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny celnie wskazał, że konstrukcja prawna oraz cel wprowadzenia i stosowania art. 31za ust. 1 ustawy covid jest jednoznaczna, a przewidziane w tym przepisie wstrzymanie lub zawieszenie biegu czynności i terminów stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19, związane
z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań.
Jak słusznie wskazał NSA w przywołanym wyroku z dnia 7 listopada 2024 r. (sygn. akt II GSK 1764/23), art. 31za ust. 1 ustawy covid wyraźnie wynika, że terminy przedawnienia wynikające z ustaw szczególnych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przed KNF (terminy do wydania decyzji) uległy zawieszeniu z mocy prawa. Powoduje to, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, że kwestia zawieszenia biegu terminów nie zależała od woli KNF tylko wynikała z mocy prawa. W tym kontekście podkreślenia wymaga również stanowisko utrwalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 23 maja 2005 r., sygn. akt SK 44/04), a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; wyrok NSA z 28 listopada 2023 r. II GSK 1028/20), że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia, w tym także wydłużać terminy przedawnienia. To ustawodawca decyduje o tym, czy dochodzi do przedawnienia czy nie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., I GSK 555/19).
Reasumując, w świetle powyższych uwag jako bezzasadne należało ocenić zarzuty dotyczące przedawnienia możliwości ukarania Skarżącego kasacyjnie. Nie można też podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej Skarżącego wywodu, że doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji Praw Człowieka.
20. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, że przedawnienie prawa do wydania decyzji na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi należy odnosić do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Wynika to zarówno z charakteru i celu tego przepisu, jak i z natury samego aktu administracyjnego nakładającego karę pieniężną. Art. 169a ust. 1c wprowadza bowiem ograniczenie czasowe kompetencji organu nadzoru, ustanawiając dwu- i pięcioletni termin, po upływie którego organ traci możliwość nałożenia kary administracyjnej. Jak wskazywano już wyżej, jest to termin o charakterze materialnoprawnym, a zatem określa granice czasowe wykonywania władczych uprawnień przez organ publiczny. Jego przekroczenie powoduje wygaśnięcie kompetencji ex lege, a więc pozbawia organ możliwości ukształtowania stosunku materialnoprawnego w drodze decyzji nakładającej sankcję.
W tym kontekście zwrócenia uwagi wymaga także i to, że o ile początek biegu terminu, określonego omawianym przepisem, liczony jest od "uzyskania przez Komisję wiadomości o czynie określonym (...)", czyli od ukształtowania pełnego stanu faktycznego podlegającego już subsumpcji pod odpowiedni przepis prawa,
o tyle upływ tego terminu następuje z chwilą "nałożenia kary" - decyzją skierowaną do osób pełniących funkcję członka zarządu, wspólnika spółki publicznej. Zasadniczego znaczenia nabiera zatem rozumienie momentu "nałożenia kary".
W świetle systemowej wykładni pojęcia użytego w art. 169a ust. 1 ustawy
o obrocie należy w pierwszej kolejności wyeksponować niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, cechę zewnętrzności decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumenty zawarte
w wyroku NSA z 23 listopada 2023 r., (sygn. akt II GSK 1011/20), zgodnie z którym decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym wydawanym w konkretnej sprawie i skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata a z samej istoty decyzji jako aktu zewnętrznego wynika zatem to, że organ administracji, prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej, powinien zmierzać do jego zakończenia poprzez uzewnętrznienie rozstrzygnięcia
w sprawie, tj. skierowania go do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Z tego punktu widzenia o załatwieniu sprawy przez organ można zatem mówić dopiero wtedy, gdy w ramach obowiązującego prawa i na jego podstawie podjął on wszelkie działania zmierzające do uzewnętrznienia decyzji administracyjnej. Uzewnętrznienie decyzji jest więc czymś więcej niż samo jej wydanie. Innymi słowy, samo wydanie decyzji nie wyczerpuje powinności jej uzewnętrznienia. Dla zrealizowania tej powinności konieczne jest podjęcie przez organ dodatkowej aktywności. Należy zatem przyjąć, że w poczet działań zmierzających do uzewnętrznienia decyzji należy zaliczyć wydanie decyzji oraz jej skierowanie do doręczenia stronom postępowania (zob. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 377/22; w tym zakresie por. także wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1011/20).
Bezsprzecznie nie ma wątpliwości, iż z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym
w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, ale wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (por. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 201 oraz wyrok NSA z 18 maja 2023 r., III OSK 377/22, w tym zakresie por. także wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1011/20). Jednak w tym kontekście należy zauważyć podkreślaną w orzecznictwie gwarancyjną rolę doręczenia decyzji, a więc uzewnętrznienia woli organu wydającego decyzję administracyjną (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, ONSA z 2001 r., nr 5, poz. 56; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSA WSA z 2009 r., poz. 1; wyrok NSA z 18 maja 2023 r., III OSK 377/22). Bezspornie powyższe judykaty nie mają zastosowania w odniesieniu do spraw rozstrzyganych na gruncie art. 169a ust. 1 i 1c ustawy o obrocie. Należy natomiast podzielić prezentowane w nich uniwersalne motywy wskazujące na konieczność uzewnętrznienia działań organu wydającego decyzję, a w konsekwencji przyjąć, że trafne i zasługujące na pełną akceptację jest stanowisko zaprezentowane
w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1626/12), iż nałożenie kary decyzją następuje z chwilą wprowadzenia tej decyzji do obrotu, zatem z chwilą skutecznego jej doręczenia adresatowi.
Kara pieniężna w prawie administracyjnym nie istnieje bowiem samoistnie, lecz powstaje dopiero jako rezultat aktu władczego – decyzji, która konkretyzuje obowiązek i przypisuje go określonemu adresatowi. "Nałożenie" kary oznacza zatem tyle co "wydanie decyzji i wprowadzenie tej decyzji do obrotu", w której organ po raz pierwszy dokonuje indywidualizacji sankcji i określa wysokość należności.
W momencie wydania decyzji organ nadzoru korzysta z przyznanej mu kompetencji
i w sposób definitywny kształtuje sytuację materialnoprawną podmiotu. Nie ma przy tym znaczenia, że decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, ponieważ jej wydanie
i doręczenie uruchamia stosunek administracyjnoprawny o charakterze sankcyjnym. Od tej chwili istnieje już skonkretyzowany obowiązek, choć w dalszym ciągu może on być weryfikowany w toku postępowania odwoławczego.
Decyzja organu odwoławczego nie ma charakteru kreacyjnego w sensie materialnym. Nie prowadzi ona do "ponownego" nałożenia kary, lecz do oceny zasadności rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji działa w sferze procesowej – kontroluje prawidłowość zastosowania prawa
i ewentualnie koryguje wadliwe rozstrzygnięcie, ale nie wykonuje już kompetencji do władczego kształtowania obowiązku zapłaty. Wydanie decyzji przez organ pierwszej
i jej doręczenie instancji oznacza więc, że kara została nałożona w rozumieniu materialnoprawnym, a tym samym – że przedawnienie prawa do jej wymierzenia nie nastąpiło. Późniejsze działania organu odwoławczego, nawet jeśli podejmowane są po upływie terminu z art. 169a ust. 1c, nie stanowią nowego aktu represyjnego, lecz element kontroli instancyjnej, która nie wymaga ponownego "nałożenia" sankcji.
Takie rozumienie pojęcia "nałożenia kary" i momentu jego realizacji pozwala zachować równowagę między zasadą pewności prawa a zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odniesienie skutków przedawnienia do chwili wydania i doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej gwarantuje, że organ nadzoru działa w granicach ustawowego umocowania, a strona ma możliwość zakwestionowania rozstrzygnięcia bez ryzyka, że przewlekłość postępowania odwoławczego doprowadzi do utraty kompetencji przez organ. Odmienna interpretacja, wiążąca upływ terminu z wydaniem i doręczeniem decyzji ostatecznej, prowadziłaby do nieuzasadnionego uzależnienia biegu terminu materialnego od czynności procesowych, na które strona nie ma wpływu, i mogłaby prowadzić do sytuacji, w której decyzja odwoławcza – wydana i doręczona po upływie terminu – byłaby dotknięta wadą braku kompetencji organu, a w konsekwencji kwalifikowana jako nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd zaprezentowany w wyroku NSA
z 23 listopada 2023 r. (sygn. akt II GSK 1011/20), że nałożenie kary decyzją następuje z chwilą wprowadzenia tej decyzji do obrotu, zatem z chwilą skutecznego jej doręczenia adresatowi. W konsekwencji także przyjmuje, że przedawnienie prawa do wydania decyzji na podstawie art. 169a ust. 1 odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji, gdyż to właśnie ona realizuje kompetencję do nałożenia kary pieniężnej i kreuje obowiązek adresata w sferze prawa materialnego.
21. Rację ma Sąd I instancji dostrzegając braki tak w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Organu, jak i braki w zakresie ustaleń faktycznych. Dokonując analizy Decyzji I nie budzi wątpliwości, że Organ, orzekając w dniu 29 września 2020 r. działał w warunkach przedawnienia określonego art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, niezależnie od tego, czy uzyskanie przez Komisję wiadomości o czynie określonym
w ust. 1 nastąpiło w dniu 9 sierpnia 2018 r. – jak wskazuje Komisja, czy też wcześniej, co sugeruje Skarżący. Organ orzekając o nałożeniu kary pieniężnej po upływie okresu opisanego w przywołanej normie powinien primo: odnieść się do niej, secundo: uzasadnić powody dla których orzeka o nałożeniu kary po upływie okresu wskazanego w art. 169a ust. 1c, tertio: wskazując precyzyjnie moment uzyskania przez Komisję wiadomości o czynie określonym w ust. 1 powołać się jednocześnie na art. 31za ust. 1 ustawy covid, zawieszający bieg terminu przedawnienia określonego w art. art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, jeśli do zawieszenia biegu terminu przedawnienia rzeczywiście doszło.
W konsekwencji zatem za prawidłowe uznać należy zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 169a ust. 1c w zw. z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dopiero dokładna analiza stanu faktycznego w oparciu o właściwy przepis prawa pozwoli na ustalenie in concreto początku biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art., 169a ust. 1c ustawy o obrocie.
22. Z powyższych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.
23. Co do kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono o odstąpieniu w całości od zasądzenia od Skarżącego kasacyjnie i Skarżącego kasacyjnie organu ich zwrotu (punkt 2 wyroku), uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek,
o którym stanowi pierwszy powołany przepis.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą
z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl
-----------------------
4/57