II GSK 2238/25

II GSK 2238/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne
Radiofonia i telewizja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3933/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-05-13
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1722
art. 31 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji  (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w likwidacji w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3933/24 w sprawie ze skargi P. S.A. w likwidacji w K. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 września 2024 r. nr 260/2024 w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3933/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. S.A. w likwidacji w K. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 września 2024 r. nr 260/2024 w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 21 października 2024 r. P. S.A. w likwidacji w K. (dalej: skarżąca, strona), wniosła skargę na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT, organ) z dnia 30 września 2024 r. nr 260/2024 w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych w 2025 r. między jednostki publicznej radiofonii i telewizji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie zaznaczając, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie indywidualne, co więcej treść uchwały nie przesądza o prawach, ani o obowiązkach żadnego podmiotu.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona niedopuszczalna, w związku z czym odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a." oraz, stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 złotych.
Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest uchwała KRRiT w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych w 2025 r. między jednostki publicznej radiofonii i telewizji. Zdaniem Sądu, aby przyjąć, że ocena legalności skarżonej uchwały podlega kognicji sądu administracyjnego, należałoby jednoznacznie ustalić, że przedmiotowa uchwała należy do jednej z prawnych form działania, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. albo – mając na względzie art. 3 § 3 p.p.s.a. – że podstawa do jej zaskarżenia wynika wprost z konkretnego przepisu ustawy o radiofonii i telewizji, czy też innej obowiązującej ustawy szczególnej.
W punkcie wyjścia Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1722 z późn. zm.), dalej jako: "u.r.t.". W ocenie WSA w Warszawie podstawy takiej nie można również wywieść z żadnego innego, obowiązującego obecnie, aktu normatywnego.
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały nr 260/2024 były art. 9 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1689 z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.r.t. na podstawie ustaw i w celu ich wykonania KRRiT wydaje rozporządzenia i uchwały. Natomiast stosownie do treści art. 8 ustawy o opłatach abonamentowych wpływy, o których mowa w art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4, z wyłączeniem potrąceń przewidzianych w art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 8, są przeznaczane wyłącznie na realizację przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w wysokości nieprzekraczającej wydatków ponoszonych w związku z realizacją tej misji (ust. 1).
Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała nie posiada cech decyzji administracyjnej, ponieważ nie jest władczym, jednostronnym przejawem woli organu administracji publicznej, rozstrzygającym sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujący administracyjnoprawny stosunek materialny), skierowanym do oznaczonego indywidualnie adresata, którego podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie stanowi również innej czynności, ani też aktu z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie KRRiT nie wydała rozstrzygnięcia indywidualnego, nie przesądziła o prawach ani o obowiązkach żadnego podmiotu. Skarżona uchwała nie implikuje zatem żadnych praw i obowiązków dla stron postępowania. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że uchwała ta nie mieści się w żadnej z wymienionych kategorii aktów prawnych, co oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., nie obejmuje tego typu aktów.
W rekapitulacji Sąd I instancji stwierdził, że skoro na przedmiotową uchwałę KRRiT nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, złożona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.
Ze skargą kasacyjną od powyższego postanowienia wystąpiło P. S.A. w likwidacji w K., zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie skargi w całości poprzez:
- uchylenie stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. zaskarżonej uchwały w części tj. § 4 uchwały;
- uznanie na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia skarżącej z mocy prawa zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych do otrzymania bezwarunkowej wypłaty w wysokości 9.738.000,00 zł tytułem udziału we wpływach z opłat abonamentowych w 2025 r.;
- wydanie postanowienia sygnalizacyjnego z art. 155 p.p.s.a., informującego właściwy organ tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o istotnych naruszeniach prawa, których dopuścił się organ administracyjny w zaskarżonej uchwale, uzależniając realizację przez KRRiT obowiązku ustawowego w sprawie wypłat z art. 8 ust. 2 ustawy na rzecz skarżącej od bezpodstawnych warunków o nieokreślonej treści, sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa.
ewentualnie o:
2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
a w każdym przypadku o:
3) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych ("ustawa") i art. 31 ust. 1 pkt 1) ustawy o radiofonii i telewizji ("u.r.t") poprzez błędną wykładnię skutkującą:
• pominięciem, iż zaskarżona uchwała stanowi "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" pomimo wyraźnego oparcia zaskarżonej uchwały na art. 8 ust. 2 ustawy, będącą podstawą prawną dla określenia przez KRRiT sposobu podziału wpływów z opłat abonamentowych między jednostki publicznej radiofonii i telewizji na dany rok kalendarzowy, w tym przypadku 2025 r.;
• pominięciem, iż zaskarżona uchwała z racji przedmiotu jej regulacji, wpływa także na indywidualną sytuację prawną skarżącej jako jednostki publicznej radiofonii i telewizji, uczestniczącej w podziale wpływów z opłat abonamentowych, co wyraźnie wynika z treści zaskarżonej uchwały określającej prawo skarżącej do otrzymania wypłaty w wysokości 9.738.000,00 zł tytułem udziału we wpływach z opłat abonamentowych w 2025 r.;
– art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw zaskarżonego postanowienia, zarówno faktycznych jak i prawnych, w szczególności wobec sprzecznej wewnętrznie treści uzasadnienia;
– art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi, zasługującej na merytoryczne rozpatrzenie w braku jakichkolwiek przeszkód prawnych mających determinować jej rzekomą niedopuszczalność;
– art. 149 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia skargi pomimo występujących w sprawie niebudzących wątpliwości okoliczności przesądzających o niezgodnej z prawem bezczynności organu administracji;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
– art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez błędną wykładnię skutkującą wadliwym ustaleniem, że przepis ten jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały nie dotyczy uprawnień skarżącej do udziału w podziale wpływów z opłat abonamentowych, podczas gdy zaskarżona uchwała wyraźnie określa prawo skarżącej do otrzymania wypłaty w wysokości 9.738.000,00 zł tytułem udziału we wpływach z opłat abonamentowych w 2025 r.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę P. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 września 2024 r. w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonamentowych w 2025 roku między jednostki publicznej radiofonii i telewizji stwierdzając – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – że uchwała ta nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – którą można byłoby uznać za podlegającą kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji, że jej wniesienie było niedopuszczalne z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
Sposób podejścia Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii – która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru wymienionej uchwały, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nieistnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji – oraz zawarta w zaskarżonym postanowienia "propozycja" jej "rozstrzygnięcia" – nie mogą być uznane za prawidłowe.
Przede wszystkim, za uzasadniony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tej mierze wymaga przypomnienia – i zarazem podkreślenia wobec argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, o czym mowa dalej – że wadliwość uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna, albowiem funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).
Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia – co trzeba podkreślić wobec istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji oraz wobec funkcji sądów administracyjnych, jako sądów prawa (zob. szerzej L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.) – sąd administracyjny nie może poprzestać na odwołaniu się jedynie do tzw. przepisu wynikowego, w tym między innymi art. 58 § 1 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni sporych w sprawie przepisów prawa.
Ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawnego z powołaniem się na jego literalne brzmienie nie może być bowiem – co jest aż nadto oczywiste – uznane za wystarczające. Podobnie, jak i ogólnikowe odwoływanie się do poglądów doktryny, czy też orzecznictwa, jeżeli w relacji do przedmiotu rozpatrywanej sprawy nie towarzyszy temu wyjaśnienie ich przydatności dla przyjmowanego przez sąd administracyjny podejścia do rozumienia oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa mających stanowić wzorce kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Ograniczenie się więc w uzasadnieniu orzeczenia do przytoczenia przepisu prawnego, czy też poglądów doktryny lub judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności rozpatrywanego przypadku, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest (powinien być) – w relacji do stanu sprawy oraz jej przedmiotu – przyjmowany kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 oraz 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Sąd administracyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego we wzajemnej ich relacji, zaś jej brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Zwłaszcza, gdy podkreślić, że obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowego ustalenia ram prawnych, w których jest dokonywana kontroli legalności zaskarżonego działania administracji.
Innymi słowy, jeżeli w uzasadnieniu każdego orzeczenia – jak wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. – szczególnego rodzaju miejsce zajmuje (i powinno zajmować) wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej znaczenie tego właśnie elementu uzasadnienia orzeczenia sądowego potęguje obowiązek odniesienia się we wskazany powyżej sposób do adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, albowiem – jak podniesiono powyżej – ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego ustalenia prawnych ram tej kontroli, to jest zarówno w zakresie odnoszącym się do materialnych, jak i procesowych przepisów prawa, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie.
Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony.
Zwłaszcza, gdy wynikające z nich konsekwencje skonfrontować z treścią uzasadnienia kontrolowanego postanowienia Sądu I instancji, którego brak spójności oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – w tym również brak odniesienia się do zarzutów skargi – zasadnie zarzuca strona skarżąca.
Przywoływanie in extenso w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia przepisów art. 3 § 2 oraz art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. (s. 1 - 2), czy też art. 9 i art. 31 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 1 i art. 8 ustawy o opłatach abonamentowych (s. 4 - 5) – abstrahując już nawet od oceny odnośnie do braku potrzeby przywoływania wymienionej regulacji w takim zakresie i w takiej skali zwłaszcza, że w istocie rzeczy niczemu nie służyło, albowiem Sąd I instancji nie dokonał żadnej prawniczej egzegezy tych przepisów prawa – nie może być uznane za wystarczające, a co za tym idzie przekonujące dla wniosku odnośnie do zaktualizowania się przesłanek odrzucenia skargi strony na wymienionej uchwały (s. 5 - 6). W opozycji do tego rodzaju podejścia za uzasadnione należało uznać bowiem oczekiwanie odnośnie do potrzeby rzetelnej analizy pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. w relacji do zaskarżonego działania KRRiT oraz jego przedmiotu i prawnej podstawy jego podjęcia, któremu nie czyni jednak zadość stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia, a to wobec jego lakoniczności (s. 5 - 6).
Z tezą, że zaskarżona uchwała KRRiT podjęta w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonamentowych w 2025 r. między jednostki publicznej radiofonii i telewizji nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego nie koresponduje bowiem – co trzeba podkreślić – prawna podstawa wydanego zaskarżonego postanowienia.
Z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowiącego podstawę odrzucenia skargi na wymienioną uchwałę wynika, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Wobec treści tego przepisu prawa, w tym zwłaszcza logiki przyjętego na jego gruncie rozwiązania prawnego oraz konwencji językowej użytej dla potrzeb jego redakcji, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że "inne przyczyny", o których w nim mowa, to z całą pewnością przyczyny inne, niż wymienione w pkt od 1) do pkt 5a). Tym samym, za uprawnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wskazania w uzasadnieniu orzeczenia podejmowanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. tej "innej przyczyny" braku dopuszczalności skargi wnoszonej do sądu administracyjnego.
Z uzasadnienia kontrolowanego postanowienia nie wynika jednak – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że strona skarżąca nie bez uzasadnionych podstaw podnosi zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa – aby Sąd I instancji uczynił zadość temu oczekiwaniu.
Zaistnienia tej "innej przyczyny", w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a co za tym idzie zaistnienia określonej tym przepisem prawa przesłanki jego stosowania nie wyjaśnia "argument", że zaskarżona uchwała KRRiT "[...] nie stanowi czynności (lub aktu), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [...] należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie KRRiT nie wydała rozstrzygnięcia indywidualnego. [...] treść uchwały KRRiT nie przesądziła ani o prawach ani o obowiązkach żadnego podmiotu. [...] uchwała nie implikuje zatem żadnych praw i obowiązków dla stron postępowania. [...] uchwała [...] nie mieści się w żadnej z [...] kategorii aktów prawnych, co oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej [...] nie obejmuje tego typu aktów. Ustawa [...] nie przewiduje możliwości zaskarżania uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, które nie mają charakteru decyzji administracyjnych." (s. 5 - 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). W zestawieniu z pkt 1 § 1 art. 58 p.p.s.a. – z którego wynika, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – oraz w zestawieniu z art. 3 § 2 p.p.s.a. tego rodzaju "argument" prowadzi do wniosku, nie dość, że o jego lakoniczności, to również wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia kontrolowanego postanowienia – zwłaszcza w zestawieniu ze stanowiskiem odnoszącym się do zakresu normowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz jego funkcji (s. 3 kontrolowanego postanowienia). Wobec deficytów funkcji poznawczej "argument" ten nic nie wyjaśnia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że motywy, którymi kierował się Sąd I instancji odrzucając skargę na wymienioną uchwałę nie są, ani zrozumiałe, ani też jasne.
Prezentowane w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia podejście do rozumienia przywołanego przepisu prawa – z którego nie wynika, jakie argumenty miałyby przekonywać o tym, że wobec przyjmowanego rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżona uchwała miałaby być pozbawiona konstytutywnych cech charakteryzujących akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie prawa, a co za tym idzie, że miałaby nie podlegać kognicji sądu administracyjnego – nie wyjaśnia w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać stanowiska o braku zaktualizowania się przesłanek jego zastosowania, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek o zasadności zarzutu jego naruszenia.
Jakkolwiek Sąd I instancji odwoływał się w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia do przyjmowanego w doktrynie oraz orzecznictwie rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w tym kontekście do konstytutywnych cech aktów lub czynności, o których mowa w tym przepisie prawa (zob. s. 3 oraz s. 5), to jednak wobec lakoniczności tego wywodu oraz równoczesnego braku zestawienia wymienionych cech z zaskarżonym aktem – co z punktu widzenia istoty sporu prawnego w sprawie było konieczne, albowiem w relacji do rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o opłatach abonamentowych oraz ustawy o radiofonii i telewizji to one właśnie powinny były stanowić miarodajne kryteria oceny jego charakteru – powoduje, że tego rodzaju zabieg nie mógł być uznany za wystarczający dla wniosku, że zaskarżona uchwała KRRiT nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Wobec deficytów stanowiska Sądu I instancji we wskazanym zakresie – które siłą rzeczy nie pozostawały bez wpływu na sposób podejścia tego Sądu do kwalifikowania charakteru zaskarżonego działania KRRiT z punktu widzenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – wymaga przypomnienia, że z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 - 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25. Podkreśla się także – co nie mniej istotne – że jeżeli czynności faktyczne również mogą wywoływać skutki prawne, a obowiązujące prawo nie określa wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form ich realizowane, czy też zasad ich podejmowania, to za czynność faktyczną o cechach prawnej formy działania administracji należałoby uznać taką, której została nadana określona treść i znaczenie (prawne), co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wobec niedookreśloności aktów i czynności, o których art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepis ten tworzy "otwartą" formułę, co motywowane jest potrzebą poddania kontroli sądowej również działań administracji publicznej, które nie będąc aktami o charakterze władczym, są czynnościami faktycznymi podejmowanymi w sferze praw i wolności, które mogą wywoływać skutki faktyczne, a także skutki prawne, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio, i odnoszą się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego określającego uprawnienie lub obowiązek zindywidualizowanego podmiotu wynikający z przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2336 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).
Co więcej, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są – co trzeba podkreślić w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska Sądu I instancji – podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29).
Już więc w świetle przedstawionych uwag przywołany powyżej "argument" Sądu I instancji trzeba uznać za niezrozumiały. Zwłaszcza, gdy równocześnie podkreślić, że w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia Sąd I instancji przywołał przecież przepis art. 3 § 2 p.p.s.a., który odnosi się do zakresu właściwości sądów administracyjnych, i z którego wynika – co nie mniej istotne – że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne – niż decyzje administracyjnej lub postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na rozstrzygające sprawę co do istoty lub na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a).
Wobec przedstawionego rozumienia pojęcia "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa", w tym wobec tego, że akty oraz czynności te odpowiadają formule wykonawczej, za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie – któremu Sąd I instancji nie uczynił jednak zadość – odnośnie do potrzeby oceny charakteru zaskarżonej uchwały KRRiT z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających zwłaszcza z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych, który współstanowił podstawę jej podjęcia, i którego naruszenie – podobnie, jak i naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji – nie mniej zasadnie zarzuca strona skarżąca.
Zgodnie z art. 8 ustawy o opłatach abonamentowych, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ustala corocznie, po analizie planu programowo-finansowego, o którym mowa w art. 21c ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, oraz sprawozdania, o którym mowa w art. 31b ust. 1 tej, za poprzedni rok kalendarzowy i analizie określonych w nich kosztów, nie później niż do dnia 30 września, sposób podziału wpływów, o których mowa w ust. 1, między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym, w tym minimalny udział terenowych oddziałów spółki, o której mowa w art. 26 ust. 2 o radiofonii i telewizji (ust. 2), zaś Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3).
Wobec treści przywołanej regulacji prawnej – w tym wobec argumentu z systematyki wewnętrznej art. 8 ustawy o opłatach abonamentowych – trzeba stwierdzić, że określone nią kompetencje KRRiT – "ustalanie corocznie, nie później niż do dnia 30 września, sposobu podziału wpływów między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym" – oraz kompetencje jej Przewodniczącego – "przekazywanie zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji, na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2" – pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku, a co więcej, że kompetencje te są ściśle określone oraz dzielone między wymienione organy, których komplementarne działanie zapewnia przekazanie środków oznaczonym podmiotom, a mianowicie jednostkom publicznej radiofonii i telewizji.
Co w tym kontekście nie mniej istotne – zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który aż nadto jasno i stanowczo oraz bezwarunkowo stanowi, że przychodami spółek radiofonii regionalnej są, między innymi, przychody pochodzące z opłat abonamentowych – z przywołanej regulacji prawnej, ani też z przepisów prawa współstanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby w odniesieniu do przynależnych KRRiT kompetencji do "ustalania corocznie, nie później niż do dnia 30 września, sposobu podziału wpływów między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym" regulacja ta stanowiła (czy też mogła stanowić) prawną podstawę określenia jakichkolwiek warunków, od spełnienia których uzależniona miałaby zostać wypłata środków z wpływów abonamentowych na rzecz jednostek publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym (zob. § 4 zaskarżonej uchwały), a mianowicie warunku "[...] sprawozdawczości z wydatkowania [...] środków na wykonywana misję publiczną [...]", tym bardziej, że ze swej istoty oraz natury wpływy z opłat abonamentowych mogą być przeznaczane wyłącznie na realizację przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji misji, o której jest mowa w art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji (art. 8 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych), zaś treść oraz sposób wykonywania adresowanego do nadawców publicznych obowiązku sprawozdawczości reguluje art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji. Co więcej – a jest to nie mniej istotne – z przywołanej regulacji prawnej nie wynika również, aby stanowiła ona prawną podstawę upoważnienia Przewodniczącego Rady do określenia harmonogramu przekazywania w 2025 roku wpływów z opłat abonamentowych do spółek publicznej radiofonii i telewizji (§ 6), którego realizacja miałaby być zdeterminowana postanowieniami § 4, z którego wynika, że uchybienie obowiązkom sprawozdawczym skutkuje brakiem możliwości czynienia na rzecz danej spółki jakichkolwiek dalszych wypłat w roku 2025, a więc innym określonym nim warunkiem.
Jeżeli w korespondencji do powyższego podkreślić (por. w tej mierze również postanowienie NSA z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2731/24 oraz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2025 r., sygn., akt II GSK 447/25), że istota rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych – który współstanowił podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały – wyraża się w "ustalaniu sposób podziału wpływów" między jednostki publicznej radiofonii i telewizji – a więc w odniesieniu do konkretnie oznaczonych podmiotów, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z § 3 tej uchwały – oraz w "przekazywaniu" (dystrybucji) środków z tychże wpływów tymże oznaczonym podmiotom, a mianowicie jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, to wobec istoty spornej w sprawie kwestii, a tym samym wobec wykonawczej formuły aktów lub czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – a co za tym idzie wobec konwencji językowej stosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu treści wskazanych kompetencji – za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że zaskarżona uchwała odpowiada formule, o której stanowi przywołany przepis prawa. Wobec przywołanych powyżej konstytutywnych cech aktów lub czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że uchwała ta nie ma charakteru decyzji lub postanowienia podejmowanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, a co więcej, że z całą pewnością jest adresowana do podmiotu indywidualnego – oraz jest podejmowana w jego indywidualnej sprawie – o czym trzeba wnioskować na podstawie postanowień jej § 3 pkt 2) lit. d) w związku z § 4 (oraz § 6), zaś jej przedmiot – podział wpływów z opłat abonamentowych – oraz jej adresat – regionalny nadawca publiczny – przekonują o jej publicznoprawnym charakterze. Z całą pewnością również – zwłaszcza, gdy w tym kontekście odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych – dotyczy również (i to w wymiarze bezpośrednim) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a mianowicie uprawnień lub obowiązków regionalnego nadawcy publicznego, to jest należnego mu udziału we wpływach z opłat abonamentowych, który nie jest przecież warunkowany – bo nic takiego nie wynika z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych – ustanowionym w § 4 zaskarżonej uchwały wymogiem sprawozdawczości, którego naruszenie miałoby być sankcjonowane "[...] brakiem możliwości czynienia na rzecz danej spółki jakichkolwiek dalszych wypłat w roku 2025".
Z wszystkich przedstawionych powodów zaskarżone postanowienie należało uznać za niezgodne z prawem, co skutkowało jego uchyleniem, albowiem Sąd I instancji nie ocenił charakteru zaskarżonej uchwały z przedstawionych powyżej pozycji.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
W odpowiedzi natomiast na zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).