II GSK 2235/25

II GSK 2235/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
658
Sygn. powiązane
V SAB/Wa 31/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-19
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Izby Aptekarskiej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2024 r. sygn. akt V SAB/Wa 31/24 w sprawie ze skargi D. Izby Aptekarskiej we W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej kasacyjnie D. Izby Aptekarskiej we W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2024 r., V SAB/Wa 31/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Izby Aptekarskiej we W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania odwołania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej - WIF), decyzją z dnia 6 października 2023 r. znak WIF-WR-I.8520.6.5.2023 przeniósł na rzecz P. sp.j. w S. zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "P." położonej w G. przy [...], udzielone przez WIF w dniu 1 lutego 2013 r. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu 25 października 2023 r. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej – GIF) wpłynęło odwołanie D. Izby Aptekarskiej we W. (dalej – D. OIA) od ww. decyzji. W dniu 24 października 2023 r. wpłynęło odwołanie Związku A. w W. (dalej - Z.). Następnie, w dniu 13 listopada 2023 r. wpłynęło odwołanie od Z. Okręgowej Izby Aptekarskiej (Z. OIA).
Akta sprawy zostały przesłane przez WIF w dniach 30 października 2023 r. (data wpływu do GIF akt sprawy w formie elektronicznej) oraz 31 października
2023 r. (data wpływu do GIF akt sprawy w formie papierowej).
W dniu 27 lutego 2024 r. wpłynęło do GIF ponaglenie D. OIA, w którym wniesiono m.in. o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji, a także rozpoznanie szeregu wniosków dowodowych sformułowanych w odwołaniu i nowego wniosku dowodowego zawartego w ponagleniu.
Pismem znak: POWII.503.121.2023.KSI.I, GIF wystąpił do WIF o uzupełnienie akt administracyjnych postępowania I instancji poprzez nadesłanie szeregu dokumentów niezbędnych m.in. do zweryfikowania odwołań pod kątem formalnym, do ustalenia prawidłowego kręgu podmiotowego postępowania odwoławczego, jak również do rozpoznania wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji I instancji, złożonego przez D. OIA. Odpowiedź WIF wpłynęła do organu w dniach 7 i 13 maja 2024 r.
Postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r. GIF odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania objętej odwołaniem decyzji.
D. Okręgowa Izba Aptekarska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego, żądając stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania oraz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIF miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania GIF do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania, ustosunkowania się do wniesionych przez nią wniosków dowodowych oraz wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji (złożonego na podstawie art. 135 k.p.a.), wymierzenia organowi grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Skarżąca wskazała, że GIF w terminach ustawowych do rozpatrzenia odwołania nie podjął rozstrzygnięcia ani jakiejkolwiek czynności, pomimo upływu ponad 6 (sześciu) miesięcy od momentu wniesienia odwołania i wniesionego przez Izbę ponaglenia z dnia 26 lutego 2024 r., ani nie wyznaczył nowego terminu na załatwienie sprawy, w konsekwencji nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na wielość odwołań, skomplikowany charakter sprawy, obszerność akt administracyjnych nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3a k.p.a., ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a. Przewlekłość postępowania ma zaś miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Sąd wyjaśnił, że skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że w tut. Sądzie w okresie luty-marzec 2024 r. zostało rozpoznanych 7 skarg dotyczących analogicznego stanu prawnego (przeniesienie zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych) oraz faktycznego (apteki miały być prowadzone na podstawie umowy franczyzy zawartej ze Spółką G.). Decyzje organu II instancji zostały uchylone, gdyż Sąd stwierdził, że GIF nie wyjaśnił w sposób dostateczny powiązań między franczyzodawcą a franczyzobiorcą. Sąd m.in. uznał, że ocena czy wnioskujący o przeniesienia zezwolenia nie wchodzi w przesłanki, o jakich mowa w art. 4 pkt 4 i 14 u.o.k.k., wymaga zbadania nie tylko samych postanowień umowy franczyzy i umów dodatkowych, lecz całościowej relacji gospodarczej pomiędzy franczyzobiorcami a G. Sąd uznał, że GIF nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wymaganym dla wyczerpującej oceny, czy pomiędzy ww. spółkami zachodzi stan kontroli. GIF dokonał bowiem jedynie analizy postanowień przedstawionych umów, przy tym analiza każdej z umów była dokonywana w sposób abstrakcyjny i w zasadzie w oderwaniu od treści pozostałych umów. Wyroki te są nieprawomocne. Zostały wniesione skargi kasacyjne, w tym przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Sąd I instancji zauważył, że wbrew temu, co sugeruje strona w uzasadnieniu skargi Sąd nie przesądził w żadnej z tych spraw, że między podmiotem na rzecz którego zostało przeniesione zezwolenie a spółką G. zachodzi stan kontroli, nakazał pogłębione zbadanie tej kwestii i kompleksową ocenę wzajemnych powiązań, w tym uzupełnienie postępowania dowodowego.
Przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie sprowadza się tylko do prostej czynności materialno-technicznej organu. Wymaga ono przeprowadzenia kompleksowego, czasochłonnego postępowania administracyjnego, o dużym stopniu skomplikowania pod względem nie tylko ustaleń faktycznych, ale też i zagadnień prawnych. Postępowanie odwoławcze dotyczy rozpoznania trzech odwołań złożonych przez organizacje społeczne, uczestniczące w postępowaniu na prawach strony. Także w tych odwołaniach postawiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego, a także zbudowano obszerną argumentację oraz złożono liczne wnioski dowodowe.
Sąd I instancji zauważył, że GIF przed przekazaniem akt Sądowi postanowieniem z 23 maja 2024 r. rozpoznał wniosek skarżącej o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanemu decyzji organu I instancji.
Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia dla zakresu rozpoznawanej sprawy są szerokie wywody skarżącej dotyczące naruszenia w decyzji wydającej zezwolenie przepisów antykoncentracyjnych. To nie jest przedmiot rozpoznania w sprawie niniejszej. Jak wskazano wyżej również w 7 sprawach rozpoznanych w lutym 2024 r. tut. Sąd tego nie przesądził, a jedynie nakazał pogłębione zbadanie i analizę, co wręcz świadczy o braku przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Wskazać też należy, że umowa franczyzy nie oznacza bycia podmiotem zależnym od franczyzodawcy.
Analiza akt administracyjnych, a także fakty znane Sądowi z urzędu, z uwagi na uczestnictwo w rozpoznaniu spraw dotyczących podobnego zagadnienia faktycznego i prawnego doprowadziły Sąd do wniosku, że w sprawie niniejszej nie można postawić organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Zdarzają się bowiem takie sytuacje, że szybkość postępowania musi ustąpić przed koniecznością skrupulatnego i czasochłonnego zbadania skomplikowanych stosunków gospodarczych.
W skardze kasacyjnej D. Okręgowa Izba Aptekarska zaskarżyła ww. wyrok w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § pkt 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby i niezasadne stwierdzenie, że GIF nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji w której organ ten nie załatwił sprawy (nie rozpoznał odwołania Izby) w terminie wskazanym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, co stanowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., czym naruszono zasadę szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a., co powinno skutkować uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi Izby i stwierdzeniem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby i niezasadne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ (GIF) nie dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzonego postępowania w zakresie rozpoznania odwołania Izby, pomimo tego, że GIF w postępowaniu odwoławczym, które trwa od października 2023 r., czyli w ciągu kilku miesięcy jego trwania, nie dokonał ani jednej czynności merytorycznej, ani nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu, w tym nie odniósł się do żadnego z licznych wniosków dowodowych zaofiarowanych przez Izbę (nie uwzględnił ich na podstawie art. 78 § 1 k.p.a.), pomimo tego, że wnioski te były sformułowane, i w samym odwołaniu, i w piśmie procesowym (ponagleniu) z lutego 2024 r., podobnie jak nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu z urzędu (na podstawie art. 75 § 1 k.p.a.), podczas gdy złożoność stanu faktycznego sprawy wymaga tego, aby szybko, sprawnie, systematycznie i miarę możliwości niezwłocznie przeprowadzać kolejne czynności dowodowe (zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a.), aby w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na jego podstawie ustalić stan faktyczny w sposób zgodny z prawem (art. 7 k.p.a.), a to z tego względu, że norma prawna, która jest podstawą rozstrzygnięcia w sprawie w odniesieniu do przesłanki antykoncentracyjnej (art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutycznej w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy o UOKiK jest szeroka pod względem przedmiotowym i obejmuje rozmaite rodzaje związków pomiędzy przedsiębiorcami, co powinno skutkować uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi Izby i stwierdzeniem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzonego postępowania;
3. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeanalizowanie przez Sąd I instancji, czy czynności podejmowane przez organ (GIF) w toku trwania postępowania odwoławczego są efektywne i celowe z punktu widzenia rozpoznania odwołania, złożonego przez Izbę, w szczególności, czy zmierzają one do dokonania takich ustaleń faktycznych, które mają znaczenie z punktu widzenia normy prawnej, która jest podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, tj. przesłanki antykoncentracyjnej, o której mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art, 104a ust. 1 pkt 1 p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK, konsekwencją czego było oddalenie skargi podczas, gdy powinna być ona uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez WSA całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak jego oceny w całokształcie, tylko - w to miejsce - dokonanie analizy fragmentarycznej, tj. uwzględnienie jedynie tej części materiału dowodowego, która wskazuje, że w sprawie należy dokonać szeregu czynności dowodowych, a pominięcie tej jego części, która wskazuje, że GIF nie podejmuje jakichkolwiek czynności dowodowych;
5. art. 151 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. art. 37 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby i stwierdzenie, że GIF nie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, w której organ ten w toku prowadzonego przez kilka miesięcy postępowania odwoławczego: nie przeprowadził ani jednej czynności merytorycznej, nie wydał ani jednego postanowienia dowodowego ex officio, nie odniósł się do żadnego z wniosków dowodowych zgłoszonego przez Izbę lub innych uczestników postępowania (tak w sposób pozytywny, jak i negatywny), tzn. nie wydał jakiegokolwiek postanowienia dowodowego w tym przedmiocie, zignorował ponaglenie, które zostało wniesione przez Izbę w lutym 2024 r., zignorował wskazanie, co do dalszego postępowania, sformułowane przez WSA w Warszawie w wyrokach, które zapadły w lutym 2024 r. (wyroki tego Sądu z dnia: z dnia 9 lutego 2024 r.. sygn. V SA/Wa 1456/23; z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. V SA/Wa 861/23; z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. V SA/Wa 919/23; z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. V SA/Wa 915/23, V SA/Wa 917/23, V SA/Wa 918/23, V SA/Wa z dnia 5 czerwca
2024 r., V SA/Wa 1008/23), które zapadły na gruncie analogicznie skonstruowanego stanu faktycznego, tj. opartego na umowach, które zawarto z "G." - tj. umowie: franczyzy, ramowej pożyczki, o świadczenie usług wspierających, zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw, powierzenia danych osobowych do przetwarzania.
Formułując takie zarzuty w ramach skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Na zasadzie wniosku ewentualnego w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – o stwierdzenie, że GIF dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzonego postępowania, zobowiązanie GIF do rozpoznania odwołania Izby w określonym terminie, przy czym Izba postuluje, aby był to termin nie dłuższy niż trzy miesiące, uznanie, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania, których dopuścił się GIF, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz o zasądzenie postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem z dnia 1 grudnia 2025 r. GIF poinformował, że decyzją z dnia 4 lutego 2026 r., znak: POWII.503.121.2023.IS.13, Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu odwołań D. Izby Aptekarskiej we W., Związku A. z siedzibą w W. i Z. Okręgowej Izby Aptekarskiej w S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 6 października 2023 r., znak: WIF-WR-I.8520.6.5.2023, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawę skargi kasacyjnej stanowiły zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym skuteczny okazał się najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnienia wymaga, że przepis ten określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera jej wyjaśnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera jej wyjaśnienia.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd administracyjny ocenia zatem zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym.
W analizowanym uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji wskazał, iż "Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3a k.p.a., ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a." (s. 6 uzasadnienia wyroku WSA). Jednocześnie Sąd zaniechał oceny przy tak rozumianej bezczynności faktu braku zakończenia postępowania zainicjowanego wniesieniem odwołania. Tymczasem Sąd I instancji winien przede wszystkim ocenić działanie organu pod względem zgodności z ww. przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, że zdarzają się takie sytuacje, że szybkość postępowania musi ustąpić przed koniecznością skrupulatnego i czasochłonnego zbadania skomplikowanych stosunków gospodarczych. Prawidłowo również WSA w Warszawie uznał, że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie sprowadza się tylko do prostej czynności materialno-technicznej organu. Wymaga ono przeprowadzenia kompleksowego, czasochłonnego postępowania administracyjnego, o dużym stopniu skomplikowania pod względem nie tylko ustaleń faktycznych, ale też i zagadnień prawnych, zwłaszcza, iż w rozpatrywanej sprawie postępowanie odwoławcze dotyczy rozpoznania trzech odwołań złożonych przez organizacje społeczne, uczestniczące w postępowaniu na prawach strony.
Jednakże przypomnieć w tym miejscu należy, że bezczynność została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - zachodzi ona wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Pojęciem tym objęte zostały zatem przypadki przekroczenia terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a.
Pominięcie w motywach zaskarżonego wyroku kwestii podniesionych w skardze, a odnoszących się do przekonania skarżącej o trwającej po stronie organu bezczynności ze względu na brak rozpatrzenia jej odwołania w ustawowym czy przedłużonym terminie, przemawia za stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uzasadnienie Sądu I instancji nie spełnia wymogów ciążących na nim mocą art. 141 § 4 p.p.s.a.
W sytuacji w której organ odwoławczy nie załatwił sprawy (nie rozpoznał odwołania Izby) w ustawowym terminie ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie (art. 36 § 1 k.p.a.), konieczne była jednoznaczna ocena, czy organowi odwoławczemu przypisać należy stan bezczynności, a dopiero później - czy czynności podejmowane przez organ odwoławczy w toku trwania postępowania odwoławczego były efektywne i celowe z punktu widzenia rozpoznania odwołania skarżącej kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest na tyle istotne, iż w zasadzie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przesądziła zatem o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Jednocześnie wskazać należy, że załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność nie skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż ma to wpływ jedynie w odniesieniu do żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności. (zob. wyroki NSA: z 7 września 2021 r., II OSK 977/21; z 14 września 2023 r., I OSK 1450/22; z 18 października 2023 r., III OSK 5432/21; z 2 lutego 2024 r., II GSK 1779/23; z 28 czerwca 2024 r., III OSK 2365/22). W przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, aktualna pozostaje natomiast konieczność oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasadność wymierzenia grzywny.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie związany oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku i dokona ponownej analizy złożonej skargi na bezczynność z uwzględnieniem wskazówek w nim zawartych.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).