II GSK 223/22

II GSK 223/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1338/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-12
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7 i art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 728
art. 4 pkt 1, art. 5b u.t.d.; art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4 a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1338/21 w sprawie ze skargi D.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 lutego 2021 r. nr BP.501.1361.2020.0180.WA7.1103 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1338/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 lutego 2021 r. nr BP.501.1361.2020.0180.WA7.1103 w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 16 lipca 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ustawy z o transporcie drogowym nałożył na skarżącego karę w wysokości 12.000 zł (suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wyniosła 20.000 zł, jednak na podstawie art. 93a ust. 3 ww. ustawy ograniczona została do wysokości 12.000 zł) z uwagi na wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewodnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący złożył odwołanie.
Decyzją z 16 lutego 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżona decyzję organu I instancji w całości w mocy.
Organ powołując się na art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 oraz 2020 r. poz. 875, zwanej dalej: u.t.d.) oraz Ip. 2.11 i 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób. Organ II instancji potwierdził, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.. Ponadto, skarżący wykonywał przewóz okazjonalny samochodem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Dodatkowo, przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, D.R. złożył skargę, wnosząc o uchylenie w całości decyzji GITD oraz uchylenie decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 października 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja ani decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej [...], służącej do organizowania usług przewozu. Zdaniem Sądu, przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona w jego własnym imieniu, jako wykonawcy przewozu, za którą był odpowiedzialny. Pełnił zatem rolę przewoźnika drogowego osób. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Natomiast usługa taka, jak realizowana przy wykorzystaniu aplikacji [...], która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzeniu kierującego i pasażera, powinna być uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu.
WSA stwierdził, że bez znaczenia pozostaje to, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej.
Sąd wskazał również, że wobec wykonywania przez skarżącego czynności prawidłowo zakwalifikowanych jako krajowy transport drogowy podlegający regulacji u.t.d., skarżący miał obowiązek posiadania licencji – co wynika z art. 5b u.t.d.. Jej brak sankcjonowany jest powołanymi przez organy przepisami art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. Ip.1.1 zał. 3 do u.t.d.., karą w wysokości 12.000 zł.
Ponadto zgodnie z informacją zawartą w protokole kontroli i wynikającą z CEPiK oraz dokumentacją fotograficzną - przewóz osób kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Kontrolowany pojazd nie spełniał więc kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Nadto przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy lub w formie elektronicznej, ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu, a zapłata za przewóz nie została uregulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej ani też gotówką w lokalu przedsiębiorstwa. W związku z powyższym, wykonanie omawianego przewozu pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., tj. zagrożonego sankcją pieniężną z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z l.p. 2.11. zał. 3 do u.t.d.. – w wysokości 8 000 zł. Kary przewidziane za przewinienia w transporcie drogowym mają charakter bezwzględny, nie ma możliwości ich miarkowania.
Organy określając sumę tych kar, zdaniem WSA, prawidłowo zastosowały przy tym art. 92a ust. 3 u.t.d., zgodnie z którym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.R. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD z 16 lutego 2021 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według nom przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego w postaci:
1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b u.t.d. w zw. z 1p. 1.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);
2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczy o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;
3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy w zw. z 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;
4) niewłaściwego zastosowania 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 107312009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja ,,przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);
II. naruszenie przepisów postpowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji GITD z 16 lutego 2021 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;
b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzenia kontroli;
c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji i, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.
Jednocześnie skarżący podniósł, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Warszawie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, gdyby zaś okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygniecie wydane w sprawie mogło być odmienne;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;
b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Zdaniem NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez "brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi", w tym do zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II.5. petitum skargi kasacyjnej).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce, Sąd wyjaśnił bowiem znaczenie i sposób zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również odniósł się do zarzutów naruszenia przez skarżony organ przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Z tego powodu podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być uwzględniony, gdyż w ramach kontroli spełnienia warunków formalnej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, NSA nie może badać prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji, w tym w zakresie dokonanej przez Sąd oceny zachowania wymogów wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czego w niniejszej sprawie domaga się skarżący formułując ten zarzut.
Za niezasadny uznać też należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez skarżony organ, polegającego na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (punkt II.6. petitum skargi kasacyjnej).
Zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany, gdyż w tej podstawie kasacyjnej zarzucającej naruszenie prawa procesowego, w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazano również lit. a, która dotyczy naruszenia prawa materialnego, a nie naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut ten nie został też prawidłowo skonkretyzowany. Skarżący kwestionuje kompletność ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez kontrolowane organy, ale ogranicza się jedynie do pozbawionej uzasadnienia polemiki. Nie zostało bowiem doprecyzowane w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów k.p.a., to znaczy jakie jeszcze dowody powinny być zebrane i rozpatrzone.
Zdaniem NSA tak sformułowany zarzut procesowy nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz prawidłowości ustalenia jej podstawy faktycznej została dokonana przez Sąd pierwszej instancji w sposób zgodny z prawem. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie zostały poczynione na podstawie zebranych dowodów, w szczególności na podstawie jednoznacznych w swej treści i niepodważonych przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów (protokołu z kontroli) oraz przesłuchania świadka (pasażera). Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że stanowiły one wystarczającą podstawę dowodową do przyjęcia zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, na podstawie których przyjęto, że skarżący wykonując przewóz osobowy przy wykorzystaniu aplikacji mobilnej [...] (w zakresie pozyskania klientów oraz obsługi płatności), faktycznie wykonywał czynności z zakresu działalności gospodarczej w dziedzinie krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., a dla tego rodzaju kwalifikacji prawnej nie miały prawnego znaczenia okoliczności związane z trwałym, ciągłym lub zorganizowanym charakterem tej działalności lub uzyskaniem odpowiedniego wpisu ewidencyjnego lub rejestrowego, albo zasadami działania aplikacji mobilnej, która została wykorzystana do złożenia i przyjęcia oferty przewozu oraz odpłatności za dokonany przewóz (por. m.in. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; z 28 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1132/21).
Ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne były zatem wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza bowiem odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiotem wykonującym transport jest również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17).
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie zasadnie uznał Sąd, że kontrolowane organy zachowały konieczne wymogi legalności administracyjnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione uzasadnionych podstaw są również wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5b u.t.d.; art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a b u.t.d. w zw. z l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.; art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z l.p. 1.1 oraz 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. i w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. (punkty I.1.-I.4 petitum skargi kasacyjnej).
Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie pozytywnej oceny legalności ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, o czym była mowa powyżej, jak również nie zakwestionowano prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej jako wzorce kontroli, to za oczywiście bezzasadne należy uznać zarzuty błędnej subsumpcji lub wadliwej konkretyzacji wskazanych wyżej przepisów.
Nie jest zatem możliwy do uwzględnienia zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11 oraz art. 4 pkt 6a u.t.d. przez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie wykonywał krajowy transport drogowy bez wymaganej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oraz przewóz drogowy okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.), skoro - w świetle niezakwestionowanej wykładni powyższych przepisów na tle ustalonego i niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy - skarżący niewątpliwie wykonywał czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.), a wykonany przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Przewóz ten stanowił nielegalny przewóz okazjonalny, gdyż podjęty został z naruszeniem art. 18 ust. 4a u.t.d. przewidującego, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, do którego nie miało zastosowania wyłączenie z art. 18 ust. 4b u.t.d. Był to również przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 i art. 4 pkt 1 u.t.d., zakresowo należący do definicji krajowego transportu drogowego.
Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten został wadliwie skonstruowany, błędnie powiązano bowiem przepis art. 92a ust. 1 z art. 92a ust. 6 u.t.d., podczas gdy ten pierwszy przepis – w zakresie podstawy nałożenia kary pieniężnej na skarżącego – jest powiązany z przepisem art. 92a ust. 7 u.t.d. oraz załącznikiem nr 3 do u.t.d. W tym zakresie podniesiony zarzut podlega więc formalnemu oddaleniu.
Nie mógł zostać również poddany analizie merytorycznej zarzut naruszenia art. 18 ust. 4 a b u.t.d., ponieważ w tej ustawie nie ma takiej jednostki redakcyjnej (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej). Związek z art. 4 pkt 11 u.t.d. wykazują w przedmiotowej sprawie przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 4a u.t.d.
Pozbawiony zasadności jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 przez uznanie, że "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób) (punkt I.4 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym rozporządzeniu definicje pojęć: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21).
Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.