II GSK 223/07

II GSK 223/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała
Rafał Batorowicz /sprawozdawca/
Tadeusz Cysek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1291/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-19
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 pkt 2, art. 176, art. 183  § 1 zd. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Jan Bała Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1291/06 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1291/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uchylił zaskarżona decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
W. Ł. w dniu [...] maja 2005 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Powyższy wniosek obejmował działki ewidencyjne Nr 1882/2, 1983, 767, 875/1 i 1149.
W dniu [...] stycznia 2006 r. wnioskodawca W. Ł. wraz z małżonką przekazał aktem notarialnym K. Ł. tytułem umowy darowizny gospodarstwo rolne – działki o Nr 1983, 767, 875/1 i 1149. W konsekwencji K. Ł. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.
W dniu [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego dla wnioskodawcy.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, że warunkiem przejęcia praw do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez nabywcę jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa rolnego, a jednym z elementów rozstrzygających w zakresie procesu przekazywania gospodarstwa rolnego jest pojęcie gospodarstwa rolnego użyte w art. 4 § 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Nadto organ wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76) gospodarstwem rolnym są wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Natomiast przeniesienie gospodarstwa rolnego w trybie art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich dotyczy gospodarstwa rolnego rozumianego jako wszystkie działki rolne, a nie poszczególne działki składające się na to gospodarstwo rolne. Wobec powyższego przeniesienie niektórych działek nie jest wypełnieniem przesłanek ustawowych pozwalających na uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, których dotyczył pierwszy wniosek. Organ wskazał możliwość przejęcia dopłat bezpośrednich z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, ale tylko w przypadku, gdy dotyczy ono przejęcia całości wniosku złożonego przez cedenta. W niniejszej sprawie K. Ł. wykazał prawo posiadania tylko do części działek, które zostały ujęte we wniosku złożonym przez W. Ł., nie wykazując prawa posiadania do działki ewidencyjnej Nr 1882/2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga K. Ł. na powyższą decyzję zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał analizy treści art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) zgodnie z którym, w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek.
W ocenie Sądu I instancji z treści powyższego przepisu nie wynika, że warunkiem przejęcia praw do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez nabywcę jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa rolnego. Nie wynika to również ze wskazanego przez organ wzoru wniosku stanowiącego załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich oraz szczegółowych warunków przyznania płatności.
Sąd podał także, że organy nie wskazały w decyzjach przepisu, na którym oparły swoje twierdzenie, że warunkiem przejęcia praw do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez nabywcę jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa rolnego. Wada ta, w ocenie Sądu I instancji miała wpływ na nieprawidłowe zrealizowanie przez organ wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., zasady przekonywania oraz stanowiła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zarzucił także organom naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia kwestii spornej działki Nr 1882/2, którą W. Ł. wydzierżawił od swojej córki A. Ł. – P. Wskazał na niezałączenie do akt sprawy umowy dzierżawy przedmiotowej działki. Jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji przedstawił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzucając mu naruszenie:
1. art. 74 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE. L. 04. 141.18 z dnia 30 kwietnia 2004 r., ze zm.) przez jego niezastosowanie,
2. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności (Dz. U. Nr 52, poz. 523 ze zm.) przez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie,
3. art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał m. in., iż na gruncie przepisu art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004... w przypadku przekazywania gospodarstw rolnych wymagane jest przekazanie wszystkich uprawnionych działek rolnych jednemu producentowi rolnemu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2364/06). W niniejszej sprawie K. Ł. zarówno w postępowaniu odwoławczym jak i w skardze wniesionej do sądu administracyjnego przyznał, iż działka ewidencyjna Nr 1882/2 jest w posiadaniu W. Ł.
Wnoszący skargę kasacyjną po dokonaniu wykładni przepisów podanych w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, wywiódł, że podstawą do przejęcia uprawnienia do uzyskania płatności przez producenta rolnego w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, jest objęcie przez tegoż producenta całości gospodarstwa, tj. wszystkich działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku złożonym przez cedenta.
Nadto za nieuzasadnione strona skarżąca uznała zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec organów ARiMR dotyczące niewskazania w decyzjach przepisu, na którym oparły swoje twierdzenie, że warunkiem przejęcia praw do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez nabywcę jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa rolnego oraz zarzuty dotyczące naruszenia zasady przekonywania (zawartej w art. 11 k.p.a.). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w uzasadnieniu decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w sposób szczegółowy wyjaśniono stronie przesłanki, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz podstawę prawną wydanej decyzji administracyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył oświadczenie, z którego wynikało, że strona wnosząca skargę kasacyjną uzupełnia podstawy kasacyjne o zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach : 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie i doktrynie i to zarówno z początkowego okresu stosowania p.p.s.a (por. m. in.: wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 161/04, ONSA i WSA 2004 i z dnia 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 14, str. 632; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 370) jak i z późniejszego (np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., FSK 104/05 i glosa A. Kubiak – Kozłowskiej, OSP 2007, nr 1, str. 36 – 42).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już zastosowanie wykładni językowej daje rezultat odpowiadający przedstawionemu poglądowi. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usytuowany jest w rozdziale pierwszym działu IV tej ustawy. Używane w przepisach działu IV słowo "postępowanie", w różnych odmianach, zawsze oznacza postępowanie sądowoadministracyjne a nie postępowanie przed organami administracji publicznej (np. użyte w art. 183 § 2 p.p.s.a. bez dodatkowych określeń precyzujących znaczenie).
Przedstawiona konstrukcja kontroli instancyjnej wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej sprowadza się do ograniczonego granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi zakresem zarzutów składających się na podstawy kasacyjne, badania prawidłowości orzeczenia sądu pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wobec tego zarzucane wady muszą dotyczyć postępowania przed sądem i wynikać z naruszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Istotną wskazówką w tym względzie jest fakt, że również rozważane z urzędu okoliczności odpowiadające podstawom nieważności odnosić się mogą jedynie do przebiegu postępowania przed sądem.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, które z przedstawionych zarzutów składają się na pierwszą bądź drugą z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Taki niedostatek stanowi błąd natury redakcyjnej i nie jest dostateczną podstawą uznania, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej wymieniono naruszone zdaniem jej autora przepisy prawa materialnego, natomiast w punkcie 3 przepisy postępowania. Błędne sformułowanie punktu 3 polega na tym, że wskazano przepisy k.p.a. regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej bez powiązania z przepisami ustawy procesowej stosowanymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z wymienionych wcześniej powodów tak sformułowany zarzut składający się na podstawę kasacyjną nie jest skuteczny.
Strona wnosząca skargę kasacyjną podjęła próbę uzupełnienia podstawy kasacyjnej poprzez sformułowanie na rozprawie nowych zarzutów składających się na podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego rodzaju czynność podjęta po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej jest jednak niedopuszczalna. W art. 176 p.p.s.a. wśród wymogów formalnych stawianych skardze kasacyjnej ustawodawca wymienia przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem ewentualne braki w tym zakresie nie mogą być uzupełnianie w trybie właściwym dla uzupełniania braków formalnych pism procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2004 r., sygn. akt GSK 20/04, Przegląd Podatkowy 2004/5/53). Jak już z tego wynika termin do wniesienia skargi kasacyjnej zamyka okres dopuszczalnego formułowania podstaw kasacyjnych wyznaczających, zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. ustawodawca dopuszcza jedynie przytaczanie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a nie wskazywanie nowych bądź uzupełnianie już podniesionych podstaw kasacyjnych. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy prawnej rozszerzania podniesionych podstaw kasacyjnych, które można formułować najdalej do chwili upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, ONSA i WSA 2004/1/14; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 380 i 403). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych nie może rozpoznać podniesionych na rozprawie nowych zarzutów.
Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to jest z powodu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Nie zarzucił organom administracji publicznej naruszenia prawa materialnego. Wskazał na zachodzące jego zdaniem, dotyczące wyjaśnienia podstawy prawnej, niedostatki uzasadnienia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Równocześnie odniósł się do sfery ustaleń faktycznych wskazując na brak należytych ustaleń dotyczących tego czy i jakiej treści umowa dzierżawy łączyła cedenta gospodarstwo rolnego z osobą trzecią a więc czy stanowiąca przedmiot dzierżawy działka wchodziła w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego. Brak ustaleń w tym zakresie nie wyłącza i takiej możliwości, że działka ta jest dzierżawiona przez przejmującego gospodarstwo. Jak to już wykazano, stanowisko Sądu I instancji co do naruszeń przepisów postępowania administracyjnego nie zostało skutecznie zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej. Wobec tego przyjąć należy, że nie jest należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a ponadto, że wskazywana przez organ odwoławczy podstawa prawna decyzji nie jest należycie sformułowana. W tej sytuacji nie jest jasne, czy wskazywane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy postępowania znajdują zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej kontrolowanym przez sąd administracyjny. Ustalenie stanu faktycznego poprzedza wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopóki stan faktyczny nie jest ustalony w niebudzący wątpliwości sposób dopóty nie jest jasne, które przepisy prawa materialnego stanowić mogą element procesu subsumpcji. Wobec tego przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały nieprawidłowo zastosowane względnie błędnie niezastosowane.
Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ nie zachodzą również brane pod uwagę z urzędu wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyny nieważności, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.