II GSK 223/06

II GSK 223/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Kierejczyk /sprawozdawca/
Janusz Drachal
Stanisław Biernat /przewodniczący/
Symbol z opisem
6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
II GSK 223/08 - Postanowienie NSA z 2008-02-14
VI SA/Wa 138/07 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2007-03-27
VI SA/Wa 298/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-04-28
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Janusz Drachal Edward Kirejczyk (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 298/06 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku w przedmiocie kary pieniężnej z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2) zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Z. A. 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. A. na decyzję Komisji Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 21 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wypłatę odsetek od nienależnie pobranej kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.).
Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2003 r. uchylającym decyzję Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 25 sierpnia 2000 r., o nałożeniu na Z. A. kary pieniężnej, pismem z dnia 19 listopada 2004 r. zwrócił się on z żądaniem zwrotu kary pieniężnej oraz zasądzonych kosztów postępowania, a ponadto powołując się na przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926) wystąpił do Komisji Nadzoru i Ubezpieczeń Emerytalnych z wnioskiem o naliczenie i przekazanie odsetek od nienależnie pobranej kary pieniężnej naliczonej jak od zaległości podatkowych, od dnia zapłaty do dnia zwrotu. W dniu 1 grudnia 2004 r. Urząd Komisji Nadzoru i Funduszy Emerytalnych przelał na rachunek bankowy skarżącego kwotę kary pieniężnej odpowiadającą jej wartości nominalnej oraz opłatę sądową.
W związku z bezczynnością organu, pismem z dnia 7 grudnia 2004 r. skarżący zwrócił się do Komisji Nadzoru i Funduszy Emerytalnych z żądaniem wskazania i uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej stanowiska Komisji w sprawie zaniechania naliczenia wnioskowanych odsetek od nałożonej kary pieniężnej oraz o ich przekazanie na jego rzecz. Skarżący uznał, że dokonany zwrot nienależycie pobranej kary pieniężnej nosi znamiona decyzji administracyjnej, gdyż rozstrzygnięcie administracyjne jako czynność jednostronna dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. W odpowiedzi na pismo Komisja wyjaśniła skarżącemu, że budzące wątpliwości uregulowania prawne zawarte w ustawie z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.) dotyczące możliwości naliczania odsetek od kar pieniężnych spowodowały konieczność zasięgnięcia przez Komisję opinii Ministerstwa Finansów przed podjęciem stosownych działań. Ponadto organ ten wskazał, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego w danej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych, uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Skarżący w dniu 4 kwietnia 2005 r. wniósł skargę na bezczynność Komisji z powodu niewydania decyzji dotyczącej odmowy zwrotu odsetek od niesłusznie wymierzonej kary pieniężnej. W jego ocenie forma działania Komisji odmawiająca wydania decyzji w tej sprawie nie jest znana przepisom prawa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2005 r. zobowiązał Komisję - w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy - do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku z dnia 19 listopada 2004 r. o wypłatę odsetek od nienależnie pobranej kary.
Mając na względzie powołane orzeczenie, decyzją z dnia 26 października 2005 r., Komisja umorzyła postępowanie o wypłatę odsetek, obliczonych według zasad określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, ze względu na brak możliwości zastosowania powołanych wyżej przepisów.
Z. A. w dniu 8 listopada 2005 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 26 października 2005 r. i dokonanie zwrotu odsetek od niesłusznie wymierzonej kary pieniężnej, jak od zaległości podatkowej. W uzasadnieniu podał, że decyzja Komisji o umorzeniu postępowania nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę administracyjną co do jej istoty, a jego zdaniem do wydania takiej decyzji organ nadzoru został zobowiązany wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. Zdaniem skarżącego sprawa ma charakter administracyjny i charakteru tego nie utraciła, wobec niego nie zachodzi bezprzedmiotowość, która warunkuje możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Komisja ustosunkowując się w decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. do wniosku Z. A. stwierdziła, że od czasu wydania decyzji w dniu 26 października 2005 r. o umorzeniu postępowania do momentu wpłynięcia powyższego wniosku nie nastąpiła zmiana regulacji prawnych w tym zakresie. Nie pojawiły się również żadne oficjalne interpretacje Ministra Finansów w rozumieniu art. 14 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Ponadto Komisji nie są znane żadne nowe fakty lub dowody, w związku z tym brak jest podstaw do odmiennej oceny możliwości naliczenia i wypłacenia odsetek od zwróconej kary pieniężnej niż ta, która została zastosowana przez organ i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 października 2005 r.
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Z. A. na decyzję Komisji z dnia 21 grudnia 2005 r. podał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bo zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Kara pieniężna nałożona na skarżącego miała formę sankcji finansowej za naruszenie przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej "niepodatkowymi należnościami budżetu państwa" są niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Nałożona kara pieniężna, jak trafnie wskazał organ, jest następstwem zachowania określonego podmiotu i stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego. Kara pieniężna nie wynika z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa.
Bezzasadny (jak omyłkowo wskazał Sąd zasadny) jest też zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a., bo organ rozpatrzył wnikliwie jego wniosek i uzasadnił podjętą decyzję. Niezałatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego nie uzasadnia postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu przedłożona przez skarżącego opinia dotyczy kwestii odsetek od kar pieniężnych uregulowanych w terminie i nie ma zastosowania w tej sprawie.
W skardze kasacyjnej Z. A. zaskarżył w całości ten wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art.173 § 1 w związku z art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przez nieskompletowanie wszystkich akt niezbędnych do rozpoznania sprawy w ten sposób, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawdziwej informacji przekazanej przez Komisję o jej wystąpieniu do Ministra Finansów o wydanie opinii w zakresie interpretacji obowiązującego prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości Komisja nie wykonała tej czynności;
- art. 113 § 1 p.p.s.a. przez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną pomimo niewyjaśnienia przez Sąd, czy w sprawie faktycznie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania;
- art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z pisma Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 5 października 2000 r., odnoszącego się do żądania organu wobec skarżącego o zapłacenie nałożonej kary pieniężnej pod groźbą wszczęcia egzekucji administracyjnej, co świadczy o publicznoprawnym charakterze nałożonej kary. W ramach tej samej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji nieustosunkowanie się do dowodu z pisma Ministra Finansów z dnia 30 września 2004 r., co doprowadziłoby do wyjaśnienia istotnych wątpliwości natury prawnej bez nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie;
- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 20 i art. 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa zwrotu odsetek od niesłusznie wymierzonej kary pieniężnej nie wchodzi w zakres kompetencji organu;
- art. 151 p.p.s.a. przez uznanie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. za zasadne pomimo istniejących podstaw rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;
- art. 153 i 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. zawierającego ocenę prawną działania organu i wskazania co do dalszego postępowania oraz przyjęcie, że kwestia prawna określona w wyroku może być ponownie badana przez Sąd.
Na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący ponadto zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art. 2 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia Sądu na uchylonej decyzji administracyjnej wyeliminowanej z obrotu prawnego;
- art. 7 Konstytucji przez przyjęcie braku przepisów prawnych pozwalających organowi wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienie wniosku skarżącego, pomimo istnienia takich przepisów;
- art. 2 § 1 pkt 1 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej przez przyjęcie, że kara pieniężna nie jest niepodatkową należnością budżetową;
- art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez przyjęcie, że kara pieniężna nakładana na podstawie tej ustawy ma charakter karny, a nie administracyjnoprawny;
- art. 417 kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że obywatel może popełnić delikt administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że wobec jednoznacznej treści wniosku o wypłatę odsetek, przyjąć należy, że Komisja jest zobowiązana do jego rozstrzygnięcia i wypłaty odsetek lub odmowy wypłaty w drodze decyzji administracyjnej. Zaskarżone orzeczenie rażąco więc narusza wskazane przepisy postępowania. Jest ono przede wszystkim sprzeczne z ratio legis art. 170 p.p.s.a., ponieważ przyjmuje, że rozstrzygana kwestia prawna inaczej się kształtuje, niż określona w prawomocnym orzeczeniu tego samego Sądu i że może ona być ponownie badana przez Sąd. Uznanie przez Sąd umorzenia postępowania przez organ za zasadne pomimo istnienia podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz interesu strony oczekującej od organu uzyskania decyzji orzekającej o istocie sprawy.
Sąd, podobnie jak i organ, utożsamił bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością żądania strony. Przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie NSA poglądem powinno być wynikiem ustalenia, że brakuje któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Sąd w sposób nieuprawniony uznał, że brak jest przepisów prawnych pozwalających organowi wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia wniosku skarżącego. Skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 7 Konstytucji nie może być podstawą do uchylania się organu władzy publicznej od rozstrzygnięcia sprawy obywatela. Uznanie przez Sąd braku istnienia normy prawnej nakazującej organowi określone działanie, jest sprzeczne z zasadą zupełności proceduralnej systemu prawa administracyjnego i powoduje nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 105 k.p.a. Skoro na podstawie przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej organ władny był nałożyć i pobrać na dochody budżetu centralnego karę pieniężną, to władny był także do jej zwrotu. Pobierając karę organ powinien się liczyć z tym, że w razie uchylenia jego decyzji, strona będzie miała prawo żądać nie tylko zwrotu nominału zapłaconej kwoty, ale także odsetek za czas pozostawania pieniędzy w dyspozycji budżetu państwa. W rezultacie przyjęcie, że nałożona kara była karą w rozumieniu przepisów prawa karnego, przez co do niej nie miały zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, stanowi naruszenie jej art. 2 § 1 pkt 1 i art. 3 pkt 8. Sąd trafnie uznał nałożoną przez organ karę pieniężną za następstwo określonego zachowania się podmiotu, niemniej jednak błędnie przyjął, że obywatel może popełnić delikt administracyjny, co jest wyłączną cechą organu. Uwaga Sądu, że przedłożona przez skarżącego opinia Ministra Finansów dotyczy kwestii odsetek od kar pieniężnych nieuregulowanych w terminie i nie ma zastosowania w tej sprawie, świadczy o niekonsekwencji polegającej na przyjęciu, że przy naliczaniu odsetek od nieterminowo uiszczonej kary pieniężnej, nałożonej na podstawie przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej, do odsetek tych stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, jako do niepodatkowych należności budżetowych, natomiast nie stosuje się ich do "nadpłaconej kary" zwracanej obywatelowi po uchyleniu decyzji nakładającej tę karę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że w analizowanej sprawie art. 153 p.p.s.a. nie może być odczytywany wprost, bez uwzględnienia specyfiki spraw dotyczących bezczynności organów administracji publicznej. Badaniu przez WSA w Warszawie podlegała kwestia, czy organ nadzoru pozostaje w bezczynności, czy też skarga jest bezzasadna. Sąd administracyjny pod tym kątem musiał dokonać oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Zdaniem Komisji niedopuszczalne jest postrzeganie i interpretowanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. jako nałożenia na organ nadzoru obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w ściśle skonkretyzowany sposób. Wiążąca w świetle art. 153 p.p.s.a. jest tylko ta ocena prawna, która jest logiczną konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu nadzoru. Uzasadnienie orzeczenia wspomina o dwóch dopuszczalnych rozstrzygnięciach wniosku, co jednak nie wyklucza możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
W żadnym przepisie uchylona ustawa o działalności ubezpieczeniowej nie zawierała regulacji, która wyłączałaby ze źródeł dochodu budżetu państwa kar pieniężnych nakładanych w toku wykonywania nadzoru ubezpieczeniowego i dlatego uzasadniony jest pogląd, że do sankcji administracyjnych ma zastosowanie art. 62 pkt 13 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Analizowana kara pieniężna, jaką organ nadzoru wymierzył na podstawie uchylonej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, odznaczała się cechami pozwalającymi zakwalifikować ją do szeroko rozumianego prawa karnego, co tym samym bezzasadnym czyni stosowanie wobec niej przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Ten pogląd prawny uniemożliwia kwalifikację kary administracyjnej, o której mowa w art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, jako niepodatkowej należności budżetowej, do której zastosowanie znajduje na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej jej Dział III. Prowadzi to do prostego wniosku, że tylko wówczas, gdy przepisy prawa wprost odsyłają do stosowania Ordynacji podatkowej, prawnie dopuszczalne jest obliczanie odsetek od zaległości podatkowych. Samo brzmienie art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej nie jest wystarczającą przesłanką dla dokonania tego rodzaju czynności i trudno jest bezrefleksyjnie utożsamiać kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji publicznej z niepodatkowymi należnościami budżetowymi.
Komisja wyjaśniła, że w przypadku decyzji o karach pieniężnych organ nadzoru nie dokonuje na zasadach automatyzmu określenia lub ustalenia świadczenia. Decyzja tego rodzaju jest formą wymierzenia sankcji administracyjnej za niezgodne z prawem działania podmiotu prawnego. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest zatem stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, które zostaje negatywnie określone przez ustawodawcę.
Zdaniem Komisji, powyższe uwagi prowadzą do jednoznacznego wniosku, że w sprawach kar administracyjnych nakładanych na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie miał zastosowania Dział III Ordynacji podatkowej z uwagi na fakt, że kara pieniężna wymierzona przez organ nadzoru na podstawie powołanego przepisu nie mogła być uznana za niepodatkową należność budżetową. Tym samym trudno jest twierdzić, że w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, czy też inne przepisy prawa, możliwe było wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odsetek od kary pieniężnej.
Organ ponadto zwrócił uwagę, że uzasadnienie części podstaw kasacyjnych przez skarżącego ogranicza się do ogólnikowych i generalnych twierdzeń, które nie wykazują istotnego wpływu rzekomych uchybień procesowych jakich miał się dopuścić WSA w Warszawie, na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie nie ma przesłanek nieważności postępowania i dlatego ocena zasadności skargi kasacyjnej zostanie dokonana w nawiązaniu do sformułowanych w niej zarzutów.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że przy naruszeniu przepisów postępowania wpływającym na wynik sprawy z reguły chodzi o błędy lub uchybienia przy ustalaniu jej stanu faktycznego. Okoliczności kształtujące stan faktyczny rozpoznawanej sprawy zostały ustalone prawidłowo i nie budzą wątpliwości. Chodzi bowiem o to, że ostateczna decyzja Państwowego Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 25 sierpnia 2000 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 35 tys. zł została uchylona przez NSA wyrokiem z dnia 19 listopada 2003 r. sygn. akt III SA 1270/03, a następnie tę kwotę zwrócono skarżącemu dnia 1 grudnia 2004 r. Stan faktyczny sprawy kształtowały następnie ukazane, bezsporne czynności procesowe stron i orzeczenia poprzedzające wniesienie skargi z dnia 9 stycznia 2006 r. do WSA w Warszawie, łączące się z żądaniem naliczenia i wypłaty dla skarżącego odsetek od zwróconej mu kwoty wcześniej uiszczonej kary. W tej sytuacji sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania, nie były uzasadnione. Odnosi się to również do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 153 i 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie w nim oceny prawnej, jaką rzekomo zamieścił WSA w wyroku z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt VI SAB /Wa 16/05 wydanym po rozpatrzeniu skargi na bezczynność tej Komisji. W motywach tego wyroku WSA podkreślił, że powody nieuwzględnienia żądania skarżącego dotyczące naliczenia i wypłaty mu odsetek od powyższej kwoty winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w jego piśmie. Przedmiotem rozstrzygnięcia było więc zobowiązanie organu "do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku z dnia 19 listopada 2004 r.", jak to wynika z pkt 1 sentencji wyroku, a nie - przekazanie organowi oceny prawnej wiążącej przy rozstrzyganiu sprawy co do jej istoty. Bezpodstawne uznanie przez WSA za trafne umorzenie postępowania administracyjnego było natomiast rezultatem przyjęcia, że z braku możliwości zastosowania w tej sprawie dalej analizowanych przepisów prawa materialnego nie ma ona charakteru sprawy administracyjnej.
Dalsze rozważania dotyczące oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego trzeba poprzedzić stwierdzeniem, że art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, przyjęty za podstawę decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, odpowiada treści art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.) obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. Oznacza to, że istota kary pieniężnej, jej prawny charakter i dopuszczalna wysokość (poza sposobem wyliczania kary od przeciętnego wynagrodzenia z trzech ostatnich miesięcy - jak było poprzednio - i z 12 miesięcy obecnie) nie uległy zmianie, co ma podstawowe znaczenie w sprawie o zwrot odsetek od bezpodstawnie pobranej z tego tytułu kwoty 35 tys. zł. W rozpoznawanej sprawie chodzi więc o udzielnie odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy do nałożonej na skarżącego - jako wiceprezesa Zarządu T.U. w R. i G. Ż. "A." S.A. z siedzibą w W. - kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie organowi nadzoru sprawozdania finansowego i odmowę podania informacji o wysokości uposażenia członków zarządu, mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Tak sformułowane pytanie jest konieczne do oceny trybu ubiegania się o naliczenie i wypłatę odsetek od bezpodstawnie pobranej kary pieniężnej.
Przepisy działu III Ordynacji podatkowej określają tryb rozliczania nadpłaconych kwot podatku. Stosownie do jej art. 2 § 2-4, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalanych przez inne organy, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. W art. 3 pkt 8 zdefiniowano niepodatkowe należności budżetowe jako niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.
Przytoczone unormowania były już komentowane w piśmiennictwie z eksponowaniem niejasności terminologicznych. Chodziło głównie o traktowanie na równi z podatkami świadczeń w postaci opłat mających cechy ekwiwalentności, a także o nieprecyzyjne określenie należności wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Przyjmowano natomiast, że nie są objęte przepisami Ordynacji podatkowej wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych. Takie oceny znalazły się przykładowo w następujących publikacjach: C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Hula: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2003, wyd. III (uwagi do art. 2 i 3) i B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2004, s. 41-43. Prezentowane są też poglądy, że istnieje domniemanie podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom Ordynacji podatkowej, z odstępstwami wynikającymi z przepisów szczególnych (tak np. A. Hula: Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, Wrocław 2001, s. 267). Nawiązują one do art. 2 § 4 Ordynacji podatkowej stanowiącego, że jej przepisów nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi objętych przepisami o cenach.
W motywach wyroku K 2/01 Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. (OTK-A 2002/3/27) orzekającym o zgodności z Konstytucją art. 51 i 52 w związku z art. 90e ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, znalazły się przydatne również i dla tej sprawy rozważania. Przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego był prawny charakter opłaty jako sankcji finansowej dla osób, które nie zawarły obowiązkowej umowy ubezpieczenia, zamieszczonej w rozdziale 10c o opłatach i przepisach karnych tej samej ustawy, na podstawie której wymierzono skarżącemu karę pieniężną przewidzianą w innym jej rozdziale. Odmówił on przypisywania opłacie charakteru sankcji w rozumieniu prawa karnego i podkreślił, że ustawodawca nie ma obowiązku określania charakteru prawnego poszczególnych instytucji w oparciu tylko o jedną metodę regulacji, a ich lokalizowanie w sferze prawa cywilnego, administracyjnego czy karnego należy - w razie wątpliwości interpretacyjnych - do orzecznictwa sądowego i doktryny. W motywach wyroku znalazło się też stwierdzenie, że w sprawach o objęte pytaniem opłaty nie przysługiwałaby droga sądowa "tylko wtedy, gdyby wykazano, że nie mieszczą się one w zakresie spraw przekazanych kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Należy także zwrócić uwagę na pogląd Ministra Finansów przedstawiony w piśmie z dnia 6 lutego 2006 r. do Komisji w odpowiedzi na jej wcześniejsze pytanie, że do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Jego zdaniem analizowane kary pieniężne spełniają warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, bo mają charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do ich nakładania, bez wprowadzenia dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Ponadto mają one charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie są zamieszczane w wyodrębnionym rozdziale ustawy zawierającym przepisy karne. Z tych głównie powodów nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu jak od zaległości podatkowych (art. 72 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 oraz art. 78 Ordynacji podatkowej). W rezultacie Minister Finansów podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 30 września 2004 r.
W nawiązaniu do powyższych okoliczności istnieją wystarczające podstawy do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej z następującym uściśleniem. Otóż cała argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca art. 2 Ordynacji podatkowej skoncentrowana jest faktycznie na jego § 2, a nie na § 1 pkt 1, ponieważ w spawie chodzi o niepodatkowe należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy niż organy podatkowe. To właśnie art. 2 § 2 w związku z zawartą w art. 3 pkt 8 definicją niepodatkowej należności budżetowej, jest odnoszony do prawnej istoty kary pieniężnej przewidzianej w art. 83 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, co przewija się przez wszystkie etapy dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowego w sprawie.
Prawo administracyjne reguluje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej, w tym również stosunki zachodzące między jej podmiotami w układzie nadrzędności i podporządkowania w oparciu o prawa i obowiązki adresatów norm prawa materialnego stosowanych i egzekwowanych w określonej procedurze. Prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne mają więc charakter publicznoprawny, z wyjątkiem sytuacji poddanych unormowaniom innych gałęzi prawa lub wyłączeń dokonanych w jego przepisach. Nie ulega zatem wątpliwości, że struktura nadzoru ubezpieczeniowego i jego funkcjonowanie obejmujące także uprawnienia w stosunku do członków zarządu zakładu ubezpieczeń społecznych, o jakie chodzi w rozpoznawanej sprawie, należy do sfery prawa administracyjnego. Z przypomnianą argumentacją Ministra Finansów trzeba w pełni się zgodzić, bo kara pieniężna nałożona na skarżącego jako członka zarządu wymienionego towarzystwa ubezpieczeń, ma charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego.
Wbrew stwierdzeniu Komisji zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, warunkiem stosowania Ordynacji podatkowej przy naliczaniu wg niej odsetek, nie jest istnienie w akcie normatywnym stosowanego odesłania do jej przepisów. W art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o działalności ubezpieczeniowej nie ma takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy.
Biorąc dodatkowo pod uwagę argumentację, jaką posłużył się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku i poglądy spotykane w piśmiennictwie, nie ma wystarczających powodów do przypisywania analizowanej karze pieniężnej charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym. Należy więc przyjąć, że do tej kary mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zbędne jest przy tym poszukiwanie w zaskarżonym wyroku cech naruszenia art. 417 k.c. mającego zastosowanie w sprawach cywilnych oraz naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji wykorzystywanych głównie przy ocenie wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa i prawnych podstaw działania organów państwa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.