II GSK 2215/21

II GSK 2215/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne
Radiofonia i telewizja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 120/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-20
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1722
art. 9 ust. 1,  art. 35a ust. 1, art. 34
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji  (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 153, art. 174 pkt 2, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 120/21 w sprawie ze skargi "A. Spółka Akcyjna" w A. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 listopada 2020 r. nr DR-197/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od "A. Spółka Akcyjna" w A. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 120/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "A." w B. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 listopada 2020 r., nr DR-197/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji: uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 października 2020 r.; zasądził od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej spółki 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
"A." w B. na podstawie koncesji Nr 468/2011-T z dnia 25 lutego 2011 r. rozpowszechniała program telewizyjny w sposób rozsiewczy naziemny i satelitarny pod nazwą "A.". Koncesji udzielono do dnia 24 lutego 2021 r. W celu przedłużenia koncesji na podstawie przepisu art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2020 r., poz. 805, dalej: "u.r.t."), spółka powinna była złożyć wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji, a więc nie później niż 24 lutego 2020 r.
Pismem z dnia 15 września 2020 r. spółka złożyła wniosek o rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i załączyła wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres oraz kopię tożsamego wniosku z dnia 13 stycznia 2020 r. Podniesiono, że wniosek ten został złożony "mając na względzie, z jednej strony okoliczności niniejszej sprawy, z których wynika, że wniosek nadany został prawidłowo, zaś z drugiej strony, mając na względzie, że w aktach sprawy brak jest oryginału wniosku, co sugeruje, że wniosek ten został najprawdopodobniej zgubiony w biurze KRRiT po jego doręczeniu (...)". W ww. piśmie z dnia 15 września 2020 r., z daleko posuniętej ostrożności, spółka złożyła wniosek ewentualny o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie koncesji na kolejny okres. Zdaniem spółki "termin na złożenie powyższej prośby liczony jest od dnia zapoznania się z aktami sprawy po ich udostępnieniu A., tj. od dnia 8 września 2020 r.".
Postanowieniem z dnia 30 października 2020 r., Nr DR-191/2020 Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji odmówił wszczęcia postępowania na podstawie wniosku spółki z dnia 15 września 2020 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr 468/2011-T z dnia 25 lutego 2011 r.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. Nr DR-197/2020 Przewodniczący KRRiT, działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie z dnia 30 października 2020 r. Organ podtrzymał stanowisko, że termin określony w art. 35a ust. 1 u.r.t. jest terminem materialnoprawnym, co uzasadnił odwołując się w tym zakresie do twierdzeń judykatury i doktryny prawniczej.
Organ administracji wyjaśnił, że w trybie art. 58 § 1 k.p.a. terminy materialne nie podlegają przywróceniu, chyba że taką możliwość przewidują przepisy szczególne. Ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera natomiast regulacji, która umożliwiałaby przywrócenie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 35a tej ustawy. Z tych względów organ uznał, że termin na złożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres ma charakter materialny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu, a w konsekwencji, że brak było podstaw do oceny przesłanek jego przywrócenia, co wobec treści art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu
Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ono zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia 30 października 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.
W ocenie Sądu I instancji Przewodniczący KRRiT naruszył przepisy art. 35a ust. 1 u.r.t. oraz art. 61a § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem błędnie uznał, że termin określony w art. 35a ust. 1 u.r.t. ma charakter materialny, nie zaś procesowy, w konsekwencji czego błędnie stwierdził, że nie podlega on przywróceniu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie w terminie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres w trybie art. 35a ust. 1 u.r.t. nie kształtuje bezpośrednio sytuacji materialnoprawnej wnioskodawcy, ponieważ nie rozstrzyga o uprawnieniu wnioskodawcy w postaci automatycznego przedłużenia posiadanej przez niego koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego na kolejny okres. Uzyskanie tego uprawnienia wymaga przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego zakończonego władczym rozstrzygnięciem o udzieleniu koncesji na kolejny okres lub odmowie jej udzielenia – w zależności od ustaleń odnośnie do zaktualizowania się przesłanek uzasadniających cofnięcie koncesji. Niezłożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres nie skutkuje automatyczną utratą koncesji, jak również nie wyklucza możliwości ubiegania się o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego w trybie zwykłym. Sąd stwierdził, że wystąpienie w terminie z wnioskiem o udzielenie koncesji na kolejny okres, na podstawie art. 35a ust. 1 u.r.t., kształtuje sytuację procesową wnioskodawcy, nie zaś jego sytuację materialnoprawną.
Zdaniem Sądu I instancji błędne przyjęcie przez Przewodniczącego KRRiT, że termin o którym jest mowa w art. art. 35a ust. 1 u.r.t. ma materialnoprawny charakter skutkowało więc niezasadną odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia tego terminu. Procesowy charakter tego terminu obligował bowiem organ administracji do oceny zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 58 § 2 k.p.a. i ewentualnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, o którym jest mowa w art. 35a ust. 1 u.r.t.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skarżący organ administracji wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późń. zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Przewodniczącego KRRiT nr DR-197/2020 z dnia 30 listopada 2020 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Przewodniczącego KRRiT z dnia 30 października 2020 r. nr DR-191/2020, przy jednoczesnym braku należytego wyjaśnienia podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia, a także wewnętrznie sprzecznej treści uzasadnienia wyroku, w którym z jednej strony Sąd wskazuje na zasadność uznania terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, o którym mowa w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji za termin procesowy, a z drugiej strony powołuje się przy tym na argumenty, w tym wyrażone w orzecznictwie sądowym, które prowadzą do wniosków odmiennych, tzn. że ww. termin jest terminem materialnoprawnym;
( art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z brakiem wyjaśnienia dalszego trybu postępowania w związku z pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały KRRiT nr 269/2020 z dnia 8 października 2020 r. stanowiącej podstawę wydania postanowienia Przewodniczącego KRRiT nr DR-191/2020 z dnia 30 października 2020 r. oraz uchwały KRRiT nr 314/2020 z dnia 27 listopada 2020 r., stanowiącej podstawę do wydania postanowienia Przewodniczącego KRRiT nr DR-197/2020 z dnia 30 listopada 2020 r. przy jednoczesnym uchyleniu obu ww. postanowień;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35a ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (dalej "u.r.t.") polegającą na przyjęciu, że termin na złożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, wskazany w ww. przepisie u.r.t. ma charakter procesowy i jest przywracalny, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, że jest to termin materialnoprawny, a co za tym idzie nieprzywracalny.
Odpowiadając na skargę kasacyjną "A." w B. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zobowiązanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji [i] do udzielenia NSA informacji, czy w praktyce działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (jej Przewodniczącego) miały miejsce przypadki przywrócenia, na podstawie art. 58-60 Kodeksu postępowania administracyjnego terminu z art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, a w razie odpowiedzi pozytywnej (twierdzącej) – [ii] do przedłożenia NSA, w trybie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a. odpisów (kopii) postanowień o przywróceniu ww. terminu, celem ustalenia przez NSA, czy i jakie tego rodzaju orzeczenia zapadły, a w efekcie – umożliwienia NSA przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykładni oraz stosowania objętych skargą kasacyjną przepisów w aspekcie zgodności tych działań z ogólnymi zasadami wynikającymi z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162). Spółka wniosła również o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem procesowym z dnia 27 czerwca 2025 r. organ administracji złożył załącznik do protokołu stanowiący podsumowanie swojego stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego na kolejny okres stwierdził, że postanowienie to oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 30 października 2020 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem wymienionych postanowień należało wnioskować na tej podstawie, że zdaniem Sądu I instancji nie zaktualizowały się określone przepisem art. 61a k.p.a. przesłanki ich podjęcia, albowiem termin, o przywrócenie którego wystąpiła skarżąca spółka, to jest termin, w którym zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nadawca może złożyć wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie jest – jak przyjął organ administracji publicznej – terminem prawa materialnego, lecz terminem procesowym, co siłą rzeczy powodowało, że nie było podstaw, aby odmówić wszczęcia postępowania inicjowanego wnioskiem spółki z dnia 15 września 2020 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie spośród nich – jak podniesiono na wstępie – zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają bowiem – oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – zarzuty z pkt 1. tiret pierwsze i tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (stawiany w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a.).
Zwłaszcza, gdy w odpowiedzi na wymienione zarzuty podkreślić – odwołując się w tej mierze również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania wnoszącego skargę kasacyjną o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jego oczekiwaniami, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić w odpowiedzi na zarzut z pkt 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Jeżeli natomiast, i zarazem w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. (pkt 1. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej) – na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu odnoszącego się do deficytów zawartych w jego uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, co miałoby się w szczególności odnosić do pominięcia przez Sąd I instancji znaczenia konsekwencji wynikających z uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 8 października 2020 r. oraz z dnia 27 listopada 2020 r., które stanowiąc podstawę wydania przez Przewodniczącego KRRiT odpowiednio postanowień z dnia 30 października 2020 r. oraz z dnia 30 listopada 2020 r. w dalszym ciągu pozostawałyby w obrocie prawnym mimo uchylenia zaskarżonym wyrokiem wymienionych postanowień – podkreślić, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej, odnoszą się do sposobu działania organu administracji w toku ponownego rozpoznania sprawy oraz ukierunkowane są na uniknięcie już popełnionych błędów i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt II FSK 1107/22), to z przedstawionego punktu widzenia również nie sposób jest podważać zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 9 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który wobec kwestionowanego skargą kasacyjną stanowiska Sądu I instancji oraz ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s. 8) stanowiłby przecież – co trzeba uznać za oczywiste – prawną podstawę upoważnienia Przewodniczącego KRRiT do rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia 15 września 2020 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres oraz – jak należałoby również przyjąć – podstawę uchylenia pierwotnie wydanych, a przywołanych powyżej uchwał.
Tak zarysowane wskazania co do dalszego postępowania nie mogą być jednak uznane za aktualne w rozpatrywanej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie organ zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia art. 35a ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji przez jego błędną wykładnię (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej) podnosząc, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – termin do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres nie jest terminem procesowym, lecz terminem prawa materialnego.
Odpowiadając na omawiany zarzut kasacyjny wymaga przede wszystkim podkreślenia – albowiem Sąd I instancji nie uwzględnił tego w dostatecznym stopniu – że przepis art. 35a ustawy o radiofonii i telewizji, podobnie jak i art. 34 tej ustawy został usytuowany – co nie jest bez znaczenia – w jej Rozdziale 5 "Koncesje na rozpowszechnianie programów". Przy tym, o ile art. 35a wymienionej ustawy dotyczy udzielenia (przedłużenia) koncesji na kolejny okres – stanowiąc w tej mierze, że nadawca może złożyć wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji (ust. 1), a ponadto, że w przypadku złożenia przez nadawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1, odmowa udzielenia koncesji na kolejny okres możliwa jest wyłącznie, gdy w stosunku do nadawcy zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 38 ust. 1 lub 2 (ust. 2) oraz, że w przypadku złożenia przez nadawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1, do postępowania w sprawie udzielenia koncesji nie stosuje się przepisów art. 34 i art. 36 ust. 1 i 2 (ust. 3) – o tyle przepisy art. 34 wraz z art. 35, art. 36, art. 36a i art. 36c tej ustawy dotyczą postępowania w sprawie możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego regulując tryb ogłaszania o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego, a ponadto kwestię adresowanych do zainteresowanych tym ogłoszeniem nadawców warunków i wymogów udzielenia koncesji oraz terminów składania wniosków w odpowiedzi na wymienione ogłoszenie (art. 34), podmiotowych warunków udzielenia koncesji (art. 35) oraz przesłanek uzyskania koncesji i okresu jej obowiązywania (art. 36), a także – w warunkach określonych art. 36a – zarządzenia przetargu, którego przedmiotem jest udzielenie koncesji oraz samo udzielenie koncesji (art. 36c).
Zestawiając treść przywołanych przepisów prawa należałoby więc stwierdzić, że różny jest przedmiot ich regulacji, a co za tym idzie, że różne są również ich funkcje oraz inne są ich cele.
O ile przepisy art. 34, art. 35, art. 36 i art. 36a oraz art. 36c ustawy o radiofonii i telewizji komplementarnie normują postępowanie w sprawie możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego, przez co mają zasadniczy charakter, albowiem regulują zagadnienia natury podstawowej, a mianowicie tryb, zasady oraz szczegółowe warunki, wymogi oraz przesłanki przyznawania wymienionej koncesji, o tyle art. 35a tej ustawy dotyczy kwestii innej natury, a mianowicie udzielenia (to jest przedłużenia już udzielonej konkretnemu nadawcy) koncesji na kolejny okres, a więc innymi słowy – jak się to powszechnie określa – udzielenia rekoncesji, co tym samym prowadzi również do wniosku, że postępowanie w sprawie przedłużenia koncesji ma siłą rzeczy charakter wtórny w relacji do postępowania w sprawie jej udzielenia inicjowanego ogłoszeniem, o którym jest mowa w art. 34 ust. 1 wskazanej ustawy. Stąd też właśnie w postępowaniu inicjowanym wnioskiem, o którym jest mowa w ust. 1 art. 35a wymienionej ustawy nie mają zastosowania przepisy art. 34 i art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy, a odmowa udzielenia koncesji na kolejny okres – a więc jej przedłużenie – możliwa jest wyłącznie, gdy w stosunku do nadawcy, który pierwotnie już ją uzyskał, zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 38 ust. 1 lub 2, a mianowicie okoliczność aktualizująca jedną z przesłanek obligatoryjnego lub fakultatywnego cofnięcia koncesji.
Treść oraz funkcje przywołanych przepisów prawa, które wobec ich różnic służą innym celom, nie są – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez znaczenia dla oceny odnośnie do charakteru terminu, o którym jest mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, to jest terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres.
Jeżeli wobec różnych przedmiotów regulacji, a co za tym idzie różnych funkcji oraz innych celów wymienionych przepisów prawa podkreślić, że art. 35a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi, że nadawca może złożyć wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wskazany termin jest jednak terminem prawa materialnego.
W korespondencji do argumentów odnoszących się do odrębności przedmiotów regulacji, a co za tym idzie różnych funkcji oraz innych celów przywołanego przepisu prawa, należałoby przede wszystkim stwierdzić – w tym, w opozycji do stanowiska Sądu I instancji, a zwłaszcza w opozycji do stanowiska skarżącej spółki eksponującej w tej mierze argument ze znaczenia konsekwencji mających, jej zdaniem, wynikać z poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 w odniesieniu do charakteru terminu, o którym jest mowa w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, co wobec przedmiotu regulacji tejże ustawy oraz treści i funkcji wskazanego przepisu prawa powoduje jednak, że argument ten nie może być uznany za przydatny – że identyfikowanie terminu, jako terminu prawa materialnego albo terminu prawa procesowego nie może abstrahować od analizy pozostałej części aktu normatywnego – w tym, jego kontekstu, przedmiotu regulacji oraz celu jego ustanowienia – w którym funkcjonuje dany przepis prawa ustanawiający konkretny termin (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1227/09; B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, "OSP" 2000, z. 9, poz. 134).
Z kolei z punktu widzenia charakteru przepisu prawa (ustanawiającego termin), w odniesieniu do którego podejmowane są działania interpretacyjne, istotne są przedmiot jego regulacji oraz jego treść. W tej mierze przyjmuje się, że przepisami administracyjnego prawa procesowego są przepisy o właściwości organu orzekającego i o postępowaniu przed nim, zaś przepisami prawa materialnego przepisy dotyczące treści, przesłanek powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa, czy roszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94). O charakterze terminu przesądza więc cel, któremu dany termin służy. Jeżeli jest nim kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność ich uzyskania lub nałożenia, mają charakter terminów prawa materialnego, natomiast terminy wyznaczone do dokonania czynności procesowych są terminami prawa procesowego (zob. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10, "ONSAiWSA" 2011, z. 3, poz. 50). Istotna jest także swoistego rodzaju "waga", determinowanej celem ustanowienia terminu, danej jego cechy, która posiada rozstrzygające znaczenie dla uznania go za termin prawa materialnego albo termin prawa procesowego (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1976 r., sygn. akt III CRN 202/756, "OSNC" 1977, z. 10, poz. 186; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, "OSP" 2000, z. 9, poz. 134).
Operując kryterium skutku prawnego uchybienia terminu konsekwentnie przyjmuje się więc, że terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uzależnia on skuteczność czynności procesowych od jego zachowania, zaś jego uchybienie skutkując bezskutecznością czynności procesowej czyni jednak możliwym przeciwdziałanie negatywnym jego skutkom, poprzez wniosek o przywrócenie terminu.
Terminem materialnym jest natomiast okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, i którego upływ wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia lub ograniczenia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw lub obowiązków przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. W takiej sytuacji stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, co wobec braku przedmiotu postępowania administracyjnego, skutkuje brakiem przesłanek do jego wszczęcia, a wobec postępowania już wszczętego, jego umorzeniem. Nadanie terminowi charakteru materialnoprawnego zmierza więc do ukształtowania konkretnej sytuacji prawnej, tj. do zapewnienia stabilności stosunków prawnych. W prawie administracyjnym chodzi przy tym również o brak możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu terminu do jej wykonania. Konkretyzacja normy prawnej nie jest dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej, i powiązanego z nią, materialnego terminu ustanowionego w, adresowanym do organu administracji, przepisie kompetencyjnym (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1993 nr 3, s. 80).
Uwzględniając powyższe oraz ponownie podkreślając odrębność przedmiotu regulacji art. 35a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, a co za tym idzie jego funkcji oraz celu jego ustanowienia – które są zdecydowanie różne od przywołanych powyżej przepisów art. 34, art. 35, art. 36 i art. 36a oraz art. 36c wymienionej ustawy – trzeba stwierdzić, że określony tym przepisem prawa termin na złożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres – to jest nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem już posiadanej koncesji – nosi wszystkie cechy terminu prawa materialnego.
Ukształtowanie sytuacji prawnej nadawcy już posiadającego pierwotnie udzieloną mu koncesję na warunkach określonych przepisem art. 35a ustawy o radiofonii i telewizji może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacji wystąpienia przez tego nadawcę ze stosownym wnioskiem nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem pierwotnie udzielonej mu koncesji. Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że wymieniony przepis prawa dotyczy – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z jego treści – warunków udzielenia koncesji na kolejny okres, a więc innymi słowy jej przedłużenia, nie zaś uzyskania jej co do zasady, co regulują przywołane powyżej przepisy art. 34, art. 35, art. 36 i art. 36a oraz art. 36c wymienionej ustawy ustanawiając w tej mierze – co istotne – odrębne, a więc zdecydowanie inne niż określone w art. 35a, warunki, wymogi oraz przesłanki jej udzielenia, co następuje również na innej podstawie prawnej, to o charakterze wymienionego i spornego w sprawie terminu nie sposób jest jednak wnioskować na tej podstawie, że "[...] niezłożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie skutkuje automatycznie utratą koncesji [...]" – o czym mowa jeszcze dalej – "[...] jak również nie wyklucza możliwości ubiegania się o udzielenie koncesji [...] w trybie zwykłym" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
W opozycji do stanowiska Sądu I instancji trzeba bowiem stwierdzić, że jakkolwiek istotnie niezłożenie przez nadawcę wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres nie wyklucza możliwości ubiegania się o udzielenie koncesji w trybie zwykłym, to jednak o ile wskazany tryb zwykły – normowany warunkami oraz wymaganiami określonymi przepisami art. 34, art. 35, art. 36, art. 36a oraz art. 36c ustawy o radiofonii i telewizji – jest dedykowany wszystkim podmiotom, które jako potencjalni nadawcy, ubiegają się o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego na warunkach zawartych w opublikowanym ogłoszeniu (art. 34), o tyle tryb, o którym jest mowa w art. 35a wymienionej ustawy jest już adresowany wyłącznie do nadawców już posiadającym koncesję. Siłą rzeczy – co nie mniej oczywiste – status tych nadawców jest więc inny. Wraz z pierwotnie udzieloną im koncesją status ten jest bowiem – co trzeba podkreślić – współkształtowany przepisem art. 35a tej ustawy, który tworzy warunki przedłużenia już udzielonej koncesji na kolejny okres, co siłą rzeczy stabilizuje prawną sytuację tych nadawców w czasie, o ile rzecz jasna wystąpią oni w określonym w tym przepisie prawa terminie z wnioskiem o udzielnie (przedłużenie) koncesji na kolejny okres – to jest, nie później niż 12 miesięcy przed jej wygaśnięciem – co w konsekwencji przesądza o materialnym charakterze wskazanego terminu.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze – i zarazem w korespondencji do argumentu, że o charakterze terminu w prawie administracyjnym należy także wnioskować na podstawie braku możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu terminu do jej wykonania – podkreślić również, że niezłożenie przez nadawcę wniosku o przedłużenie udzielonej już koncesji na kolejny okres albo wystąpienie z tym wnioskiem w terminie późniejszym niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem udzielonej już koncesji – a więc z naruszeniem tego terminu, a co za tym idzie po jego bezskutecznym upływie – powoduje, że organ administracji publicznej siłą rzeczy traci możliwość udzielenia (przedłużenia pierwotnie udzielonej) koncesji na kolejny okres, która tym samym wygasa wraz z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki została pierwotnie przyznana, co znajduje swoje potwierdzenie w treści, wydanego podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Zgodnie jego § 21, w przypadku bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 35a ust. 1 ustawy, do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą rozsiewczą naziemną na kolejny okres, Przewodniczący Krajowej Rady niezwłocznie ogłasza możliwość uzyskania koncesji w zakresie objętym koncesją, która wygasa. Innymi słowy, bezskuteczny upływ terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres skutkuje tym, że nie jest możliwe, ani też dopuszczalne kształtowanie przez organ administracji publicznej sytuacji prawnej nadawcy w sposób, o jakim stanowi art. 35a ustawy o radiofonii i telewizji. Nie jest bowiem, ani dopuszczalna, ani też możliwa konkretyzacja normy prawnej rekonstruowanej z przywołanego przepisu prawa, skoro ustanowiony w niej termin został powiązany z kompetencją udzielenia koncesji na kolejny okres, której odmowa udzielenia jest możliwa wyłącznie, gdy w stosunku do nadawcy zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 38 ust. 1 lub 2, a mianowicie okoliczność aktualizująca jedną z przesłanek obligatoryjnego lub fakultatywnego cofnięcia koncesji.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzut z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej został oparty na usprawiedliwionej podstawie.
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę "A." w B. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielnie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego na kolejny okres stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.