II GSK 2208/22

II GSK 2208/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 29/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-06
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 1-3, art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 106 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 861
par. 5 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-13
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej małoletniej S.H. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 29/22 w sprawie ze skargi małoletniej S.H. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową A.H. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 29 listopada 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 3. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu na rzecz S.H. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową A.H. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Skargą z 1 grudnia 2021 r. małoletnia S.H. (skarżąca, małoletnia) reprezentowana przez przedstawicielkę ustawową - matkę A.H., zakwestionowała czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z 29 listopada 2021 r. nakładającą na małoletnią obowiązek kwarantanny z powodu kontaktu z nauczycielem, który uzyskał pozytywny wynik testu na obecność koronawirusa. Skarżąca została objęta kwarantanną w okresie od 29 listopada 2021 r. do 2 grudnia 2021 r. (przez okres 4 dni). Przedstawicielka ustawowa strony dowiedziała się o nałożeniu obowiązku w dniu 29 listopada 2021 r. poprzez automatyczną wiadomość telefoniczną.
II.
Wyrokiem z 6 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 29/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
W pierwszej kolejność wskazał, na okoliczności faktyczne występujące w sprawie, dotyczące nałożenia kwarantanny na stronę, które nie są kwestionowane. Z akt sprawy wynika, że dane o kwarantannie skarżącej zostały umieszczone w systemie EWP (kwarantanna "ze styczności" w okresie od 29 listopada 2021 r. do 2 grudnia 2021 r.), przy czym z danych wynika, że ostatni kontakt skarżącej z zakażonym nauczycielem miał miejsce 22 listopada 2021 r.
Ustalenia organów oparte były na potwierdzonym zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 nauczyciela oraz okoliczności prowadzenia zajęć w określonych klasach [...], a w rezultacie kontakcie nauczyciela z uczniami obecnymi w szkole w dniu 26 listopada 2021 r. oraz dniach wcześniejszych, a informacje te zostały przekazane właściwemu organowi oraz ujawnione w systemie EWP. Nie jest zatem zasadny zarzut, że skarżąca miała kontakt z osobą podejrzaną o zakażanie, lecz z osobą z potwierdzonym zakażaniem COVID-19.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęcie przez organ w wyniku dochodzenia epidemiologicznego, przeprowadzonego w oparciu o wynikające z art. 32 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 974, dalej jako ustawa o zapobieganiu) kryterium wiedzy medycznej, że skarżąca była narażona na kontakt z chorobotwórczym, wysoce zaraźliwym patogenem w postaci wirusa SARS-CoV-2, z uwagi na fakt przebywania w pomieszczeniu z osobą, u której stwierdzono zakażenie tym wirusem, a w konsekwencji skierowanie skarżącej od 29 listopada 2021 r. na kwarantannę, nastąpiło w granicach przewidzianych przez art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Zdaniem WSA, posiłkującym się w tym zakresie orzecznictwem dotyczącym chorób zawodowych, ani sądy administracyjne, ani też organy nie mają kompetencji do weryfikowania wyników testów epidemiologicznych.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku ujawnionego w systemie EWP pozytywnego testu na obecność wirusa SARS-CoV-2 wykonanego przez certyfikowane laboratorium, organ nadzoru sanitarnego dokonał prawidłowej weryfikacji danych i nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 32 ustawy o zapobieganiu.
WSA wskazał także, że skarga kwestionowała także brak wydania w sprawie decyzji o nałożeniu kwarantanny oraz zastosowanie najbardziej dolegliwego środka (kwarantanny) bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego.
W wyroku zwrócono uwagę, że analiza przepisów ustawy o zwalczaniu oraz rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji w niej zwartych przy zastosowaniu wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny.
Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, jej przepisy stosuje się do zakażeń i chorób zakaźnych, których wykaz jest określony w załączniku do ustawy oraz biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących te zakażenia i choroby. W załączniku nie ma wprawdzie wymienionej choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, jednak zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 325), zakażenie tym wirusem zostaje objęte przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W konsekwencji, wszystkie regulacje omawianej ustawy stosuje się również w przypadku zakażenia ww. wirusem.
W art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wskazano na decyzyjny tryb nakładania m.in. kwarantanny. Jednakże z dniem 1 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) wprowadzono do art. 33 ust. 3a, w myśl którego decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:
1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;
2) nie wymagają uzasadnienia;
3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.
Stosownie natomiast do art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm.) określono, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).
Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje zdaniem WSA, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, tzn. że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Przepis art. 33 ust. 1 odnosi się bowiem ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, natomiast art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych.
Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony, decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy zawierający regulację o charakterze materialnoprawnym nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.
Z podanych wyżej przyczyn w sprawie nie znajduje zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1.
Z kolei obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, tzn. w rozporządzeniach.
Nie było podstaw zdaniem WSA do odmowy zastosowania § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2).
Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy, przy czym istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 oraz art. 46b pkt 5.
Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli, o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP. W związku z tym może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie nie narusza jednak standardów konstytucyjnych. Obowiązek kwarantanny dla osób mających kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia. Natomiast brak formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny w takim przypadku nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2 ustawy, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego. Ponadto, skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa, to nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, co już wyżej podkreślono.
Zdaniem WSA w orzecznictwie procesowa forma objęcia kwarantanną osoby poprzez podjęcie przez właściwy organ czynności materialno-technicznej polegającej na umieszczeniu stosownej informacji w systemie teleinformatycznym nie jest kwestionowana. Sądy kwestionowały natomiast przedmiot tej czynności, jakim było skierowanie na kwarantannę osób przekraczających granicę Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na to, czy były one zakażone bądź miały styczność z osobą zakażoną.
Ponadto z omówionych wyżej regulacji wynika, że objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wydanie decyzji administracyjnej nie było w omawianym przypadku wymagane (§ 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r.), jak również dopuszczalne było przekazanie informacji o objęciu kwarantanną za pośrednictwem systemu łączności (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.), przy czym, jak wskazuje treść skargi, fakt dotarcia wiadomości do przedstawiciela ustawowego małoletniej nie jest kwestionowany.
Okres objęcia kwarantanną został także uznany za zgodny z prawem
III.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S.H., zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm., dalej też: "rozporządzenie Rady Ministrów") oraz w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP tj. brak odmowy zastosowania powołanego, sprzecznego z ustawą i niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do oddalenia skargi;
2. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia powszechnie znanego faktu, że do jesieni 2020 r. organy inspekcji sanitarnej wydawały decyzje administracyjne o nałożeniu kwarantanny na osoby mogące mieć styczność z osobami chorymi na covid-19 lub zakażonymi sars-cov-2, w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r.
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło Sąd do błędnego zinterpretowania przepisów ustawy (bez uwzględnienia przyjętego od lat rozumienia art. 34 ust. 2 ustawy w praktyce, orzecznictwie i doktrynie), a w konsekwencji wniosku jakoby: "Obowiązek kwarantanny dla osób mających kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia"
vide: s. 9 uzasadnienia wyroku dołu
3. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. (dalej też: "ustawa") przez błędną wykładnię tj. uznanie, że jest to wyjątek wobec art. 33 ust. 1 ustawy, a więc przepis nie wymagający wydania decyzji administracyjnej dla objęcia danej osoby kwarantanną, która powstaje ex lege
vide: s. 7 ostatni akapit u dołu, s. 8 u góry, s. 9 u dołu ostatni akapit, s. 10 u góry uzasadnienia wyroku
- co jest sprzeczne z brzmieniem analizowanego przepisu, a także wynikami wykładni systemowej (por. art. 35 ust. 1 ustawy), historycznej tzn. ustalonym przez lata jego rozumieniem tak w doktrynie, praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie sądów oraz koniecznością wzięcia pod uwagę obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa (por. art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP), a przy tym gwarancji art. 5 ust. 1 lit. e Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
4. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. przez błędną wykładnię tj. uznanie, że: "Powołane przepisy przewidują automatyzm w liczbie dni nakładanej kwarantanny dlatego też organ nie miał możliwości zmniejszenia wymiaru kwarantanny, czy też rozważenia nałożenia innych form nadzoru epidemiologicznego".
vide: s. 11 uzasadnienia wyroku, przedostatni akapit
- co jest contra legem brzemienia art. 34 ust. 2 ustawy, a nawet powołanego przez Sąd I-instancji na s. 7 uzasadnienia wyroku przepisu § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm., dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia"); a w rezultacie co doprowadziło Sąd I-instancji do błędnego nieuwzględnienia zarzutu nr 3 skargi.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
IV.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
V.
Analiza zarzutów i uzasadnienia przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu środka odwoławczego wskazuje, że osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia prawidłowości oceny dokonanej przez WSA, który kontrolując zgodność z prawem czynności PPIS w przedmiocie objęcia skarżącej obowiązkową kwarantanną z uwagi na kontakt z osobą zakażoną wirusem SARS-Cov-2 uznał, że organ ten trafnie, w formie czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wobec braku konieczności wydania decyzji, zrealizował wynikający wprost z przepisu prawa - art. 34 ust. 2 ustawy, obowiązek nałożenia kwarantanny. Wskazać przy tym należy, że zarzuty nr 1, 3 i 4 skargi kasacyjnej, z uwagi na ich komplementarny charakter, powinny zostać rozpatrzone łącznie, zaś zarzut nr 2, jako dotyczący kwestii stricte procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wymaga odrębnego omówienia.
Zarysowując w pierwszej kolejności tło zmian ustawowych związanych z reakcją państwa na pandemię COVID-19 należy ogólnie wskazać, że celem ustawy o zapobieganiu jest potrzeba przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 oraz zapewnienie takich rozwiązań prawnych, które skutecznie i sprawnie pozwolą realizować zadania wynikające z ustawy oraz realnie zagwarantują szybką reakcję służb sanitarnych na pojawiające się zagrożenia.
Z porównania art. 33 ust. 1 ustawy (Państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1) oraz z art. 34 ust. 2 ustawy (Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności), wyprowadzić należy wniosek, że pierwszy ze wskazanych przepisów odnosi się m.in. do kwarantanny, wraz z nałożeniem której można rozstrzygnąć w kwestii obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy (jest to więc decyzja o charakterze konstytutywnym). Z kolei art. 34 ust. 2 ustawy nakłada wprost na pewne podmioty, w sytuacjach w nim wymienionych, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Jest on więc przepisem szczególnym względem normy ogólnej zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy, co nie oznacza, że nie wymaga się tu również wydania decyzji, jak błędnie stwierdził WSA.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 33 ust. 1 ustawy, który w kwestii nakładania określonych nim obowiązków (nakazów i zakazów) na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikami chorobotwórczymi, ustanawia decyzyjny tryb działania organów jako swoistą zasadę. Odstępstwo od obowiązku wydania decyzji administracyjnej przewiduje jednak art. 35 ust. 1 ustawy, który pozwala lekarzowi przyjmującemu do szpitala, kierującemu do izolacji, kwarantanny lub zlecającemu izolację w warunkach domowych w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, gdy kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddać osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zlecić izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych.
W art. 34 ust. 2 ustawy uregulowano przypadki podlegania obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym, a nie medycznym rozumieniu tego pojęcia, jest zdrowa, jednakże była w niedalekiej przeszłości narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego. O ile ustawa definiuje kwarantannę w art. 2 pkt 12, to z kolei nie definiuje pojęcia osoby narażonej na chorobę zakaźną. Oznacza to, że osoba narażona na chorobę zakaźną musi być określana zgodnie z regułami języka potocznego. Inaczej rzecz się ma w przypadku osób pozostających w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, bo biologiczny czynnik chorobotwórczy jest zdefiniowany w art. 2 pkt 2 ustawy. Wskazanie tychże różnic w definiowaniu pojęć określających zakres podmiotowy art. 34 ust. 2 ustawy ma istotne znaczenie dla wykładni tego przepisu, a tym samym dla ustalenia granic postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego), tym bardziej, że wystąpienie chociażby jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, który wynika z ustawy. W celu nałożenia wspomnianego obowiązku najpierw należy jednak ustalić osoby, które spełniają warunki określone w art. 34 ust. 2 ustawy, co wymaga niewątpliwie formy decyzji administracyjnej, na co wskazuje m.in. zwrot "jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej" (podobnie wyroki NSA z 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21 i II GSK 835/21). Dopiero wydana w tym przedmiocie decyzja określa obowiązek kwarantanny w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności. Uznaniu organu pozostawiono natomiast przewiedziane art. 34 ust. 2 ustawy środki, tj. kwarantannę bądź nadzór epidemiologiczny.
Trafne jest zatem twierdzenie, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do nałożenia kwarantanny konieczne było skonkretyzowanie tego obowiązku przez PPIS względem skarżącej w formie decyzji administracyjnej.
Nałożenie na konkretną osobę obowiązku kwarantanny jest w rzeczy samej pewną formą pozbawienia jej wolności, a tym samym kontrola legalności zastosowania aktu administracyjnego pozbawiającego lub ograniczającego wolność musi uwzględniać zasady wynikające zarówno z Konstytucji RP, jak i z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (wraz z Protokołami Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm. - EKPCz), w tym także pewną gwarancyjną rolę samej procedury.
Jakkolwiek art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, to równocześnie precyzuje, że obowiązek ten ma być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka też właśnie konstrukcja tego obowiązku nakazuje przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, wobec których aktualizują się warunki określone w dyspozycji normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu prawa i nie ma znaczenia, że powstaje on z mocy prawa, a decyzja jest deklaratoryjna.
W kontekście już samej definicji kwarantanny nie budzi wątpliwości, że jej nałożenie stanowi ingerencję w podstawowe prawa i wolności obywatelskie, np. wolność poruszania się po terytorium Polski, gwarantowaną art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, która wszakże może podlegać ograniczeniom, ale określonym wyłącznie w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zakres innych ograniczeń związanych z nałożeniem kwarantanny (osoba poddawana kwarantannie objęta jest zakazem opuszczania miejsca kwarantanny, zakazem bezpośredniego kontaktowania się z osobami, które nie odbywają z nią wspólnie kwarantanny, podlega także nadzorowi w zakresie realizacji obowiązku przestrzegania kwarantanny), to nałożenie kwarantanny powinno być również rozpatrywane z perspektywy art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą, a w zdaniu drugim, że pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie, co oznacza, że materię ustawową stanowią zasady i tryb pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej. Dlatego też ustawodawca musi w ustawie uregulować wszystkie materialnoprawne oraz proceduralne przesłanki pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej, materia ta w ogóle bowiem nie stanowi materii możliwej do przekazania do uregulowania w formie rozporządzenia (por. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, WKP 2021, rozdz. III).
W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Nie jest kwestionowane, że co do zasady wolność osobistą jednostki można ograniczyć lub nawet jej pozbawić, gdy jest to niezbędne w celu zwalczania epidemii (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt II GSK 793/21 i II GSK 835/21). Konstytucyjne warunki ograniczenia lub pozbawienia wolności osobistej są w tym zakresie tożsame z warunkami określonymi w art. 5 ust. 1 lit. e) EKPCz, z których wynika, że każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może więc być pozbawiony wolności, z wyjątkiem zgodnego z prawem pozbawienia wolności w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej.
Nałożenie zatem na stronę obowiązku kwarantanny w formie czynności materialno-technicznej, zamiast decyzji administracyjnej, skutkowało co najmniej formalnym naruszeniem art. 41 i art. 52 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt II GSK 1146/22; wyrok SN z 16 marca 2021 r. sygn. akt II KK 97/21).
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni także podziela bezwzględnie dominującą linię orzeczniczą, w myśl której § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem istotnie naruszał standardy konstytucyjne i nie jest jedynie doprecyzowaniem art. 34 ust. 2 ustawy, jak wskazuje WSA. Przepis ten, w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydawania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając jednocześnie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i samodzielnie, w akcie podustawowym, uregulował kwestię nakładania kwarantanny, w dodatku bez wydania decyzji.
Sąd administracyjny, podlegając jedynie Konstytucji oraz ustawom (zob. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), zobowiązany były odmówić zastosowania ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia jako niezgodnego tak z samą ustawą o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również z Konstytucją RP.
Sposób nałożenia na skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wymogu wydania decyzji administracyjnej, stanowił zatem o naruszeniu art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy. Jakkolwiek decyzja wydawana w warunkach art. 34 ust. 2 ustawy ma charakter deklaratoryjny, to jednak nadal jest elementem prawnie wymaganym do pełnego zmaterializowania tego obowiązku.
Odnośnie do kwestii prawidłowości delegacji ustawowej zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy i legalności rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na tej podstawie należy odwołać się do wielu orzeczeń NSA wydanych w tym zakresie.
Upoważnienie ustawowe udzielone Radzie Ministrów do wydania rozporządzenia określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b), przy czym przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji RP. Zawarte we wspomnianych rozporządzeniach (następujących po sobie i wielokrotnie zmienianych) regulacje ograniczeń praw i wolności obywatelskich NSA konsekwentnie uznawał za niezgodne przede wszystkim z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz innymi przepisami gwarantującymi poszanowanie prawa i wolności człowieka i obywatela - por. art. 22 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wyraźnie podkreślano, że ograniczanie wolności i praw człowieka może następować tylko przy zachowaniu formy ustawowej (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 690/22, II GSK 413/22; 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 429/22, II GSK 851/22; II GSK 689/22; 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 672/22).
Na mocy art. 46a ustawy Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego (pkt 1) oraz rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b (pkt 2) - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rodzaj stosowanych rozwiązań oznacza zatem ograniczenia, nakazy, zakazy, określone w art. 46b ustawy o zapobieganiu. Tym samym delegacja, poza innymi mankamentami, nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia wyłączającego decyzyjny tryb załatwiania spraw o nałożeniu ograniczeń, nakazów, zakazów związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Nawet zaś gdyby to określała, to i tak byłaby niezgodna z art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zagadnień związanych z ograniczeniem praw człowieka i obywatela nie można przekazać do uregulowania w rozporządzeniu.
W świetle powyższego, § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. wydano z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 689/22; 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 843/22). Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP bowiem z jednej strony określa warunki, które winno spełniać rozporządzenie jako akt wykonawczy, a z drugiej - formułuje wymagania stawiane upoważnieniu ustawowemu. Konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest ograniczona następującymi podstawowymi warunkami: wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest opartego nie tylko na domniemaniu i wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu i w celu wykonania ustawy; niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji oraz z ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem tego aktu (por. wyrok TK z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt U 5/06, opubl. OTK-A z 2007 r. z 1, poz. 3). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika też jednoznacznie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji.
W związku z tym, WSA podlegając wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, powinien był odmówić zastosowania w sprawie niezgodnego z ustawą i Konstytucją § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por. wyrok NSA 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 843/22, II GSK 1162/22, II GSK 845/22; czy też opracowanie R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, L. Bosek, tamże, s. 316 i n.).
Uregulowanie w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia wyłączenia decyzyjnego trybu objęcia obowiązkową kwarantanną należało uznać za niezgodne z art. 92 Konstytucji RP z tego powodu, że w kwestii rozstrzygania o ograniczeniu praw i wolności rozporządzeniem ograniczano także uprawnienia procesowe jednostki objętej procedurą określoną w rozdziale 6 ustawy o zapobieganiu. Akceptacja stanowiska organu i WSA prowadziłaby bowiem do nieuprawnionego zwolnienia organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny oraz pozbawienia strony gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji w drodze odwołania.
W związku z powyższym sposób nałożenia w niniejszej sprawie obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej naruszył art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy. Rozporządzenie nie mogło zmodyfikować obowiązku wynikającego z ustawy. Wynika to przy tym z błędnego rozumienia przez WSA zakresu art. 34 ust. 2 ustawy jako rzekomo statuującego bezdecyzyjny tryb nakładania kwarantanny.
Z powodów wyżej wskazanych wyłącznie zawarte w § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. jest niezgodne zarówno z upoważnieniem ustawowym jak i wynikającym z Konstytucji RP obowiązkiem regulowania ograniczeń praw i wolności obywatelskich w ustawie, a nie w rozporządzeniu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, podlegając tylko Konstytucji RP oraz ustawom, w myśl art. 178 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, mógł samodzielnie odmówić zastosowania w sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r., na co już wskazano.
W tej sytuacji zarzuty nr 1, 3 i 4 skargi kasacyjnej dotyczące interpretacji art. 34 ust. 2 ustawy co do formy rozstrzygania o obowiązkowej kwarantannie oraz wadliwości prawnej § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. należało uznać za zasadne.
Chybiony jest natomiast zarzut nr 2, w którym strona wskazuje na uchybienie art. 106 § 4 p.p.s.a. i nieuwzględnienie "rzekomo faktycznie znanej" praktyki nakładania do końca 2020 r. kwarantanny "ze styczności" - art. 34 ust. 2 ustawy, w drodze decyzji administracyjnej.
Przede wszystkim przez fakty powszechnie znane, określone w art. 106 § 4 p.p.s.a., rozumie się takie fakty, o których istnieniu każdy wie lub może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie dostępnych. O tym, czy dany fakt ma charakter notoryjny, musi decydować jego obiektywna a nie subiektywna ocena. Oceny, czy dany fakt spełnia te kryteria w znaczeniu procesowym, dokonuje wyłącznie sąd (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt I FSK 736/19).
Fakty powszechnie znane to więc okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi i za takie co do zasady uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1450/21).
Nie jest faktem powszechnie znanym rzekoma jednolita praktyka wydawania do końca 2020 r. decyzji administracyjnych przez organy inspekcji sanitarnej, stosujące w tym względzie art. 34 ust. 2 ustawy. Fakt ma być powszechnie znany, a nie znany stronie bądź wybranym osobom. Za fakty powszechnie znane nie można uznać określonej praktyki, która nie wynika z źródeł powszechnie dostępnych, a jedynie stanowi interpretację zachowań organu. W istocie skarżąca w ogóle nie wykazała, aby jej twierdzenia (o istnieniu rzekomej utartej praktyki) rzeczywiście były prawdziwe.
W tym więc przypadku zarzut skarżącej kasacyjnie jest nieuzasadniony.
Reasumując, wyrok Sądu pierwszej instancji, akceptujący stanowisko organu, że objęcie obowiązkową kwarantanną skarżącej na mocy art. 34 ust. 2 ustawy następuje w formie czynności materialno-technicznej, mimo że na podstawie powołanego przepisu obligatoryjną formą było wydanie decyzji - należało na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić i jednocześnie uwzględniając skargę S.H. stwierdzić bezskuteczność dokonanej w tym zakresie przez PPIS czynności, która istotnie naruszała prawo.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).