II GSK 2207/24

II GSK 2207/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 6562/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 40 ust. 12 pkt 2, art. 40 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 6562/23 w sprawie ze skargi T. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6562/23 uwzględnił złożoną przez T. P. Sp. z o.o.
z siedzibą w W. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Warszawie z dnia [...] października 2023 r. r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] wymierzającą P. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (poprzednikowi prawnemu T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) karę pieniężną w wysokości 77 364,33 zł za zajęcie w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 22 marca 2020 r. części pasa drogowego następujących dróg gminnych: a) [...] (dz. nr [...], obręb [...]), o powierzchni 14 m2 jezdni i 70,28 m2 pozostałych elementów pasa drogowego;
b) ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...] i dz. nr [...], obręb [...]) o powierzchni 4,20 m2 jezdni i 96,14 m2 pozostałych elementów pasa drogowego, c) ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) o powierzchni 9,45 m2 jezdni i 62,92 m2 pozostałych elementów pasa drogowego, d) ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) o powierzchni 2,5 m2 i 35,34 m2 pozostałych elementów pasa drogowego, e) ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...])
o powierzchni 11,90 m2 jezdni i 134,22 m2 pozostałych elementów pasa drogowego,
a także f) ul. [...] (dz. nr [...],obręb [...], dz. nr [...] obręb [...])
o powierzchni 25,55 m2 jezdni i 429,74 m2 pozostałych elementów pasa drogowego
- z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji oraz zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej T. P. Sp. z o.o.
z siedzibą w W. kwotę 4 265 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie, w jakim organy dokonały ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego w okresie wykraczającym poza daty posiadanego zezwolenia. Organy obu instancji błędnie oceniły, że przy nakładaniu kary określonej w art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., zwanej dalej u.d.p.) zastosowanie w sprawie znajdowała stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego określona w załączniku nr 2 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 stycznia 2020 r. Zgodnie z pkt 4.3 tej uchwały wysokość rocznych stawek opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomu urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci i kanalizacji teletechnicznych, w przypadku dróg gminnych wynosiła 100 zł, jeżeli urządzenia umieszczono w jezdni i 75 zł, jeżeli w pozostałych elementach pasa drogowego. Z dniem 15 stycznia 2020 r. uchwała ta uległa zmianie wskutek wejścia w życie uchwały
nr XXIV/675/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2019 r., po. 15882). Po zmianie stawki opłat wynoszą 20 zł niezależnie od tego czy zajęta została jezdnia, czy też pozostałe elementy pasa drogowego. Okres, w którym doszło do naruszenia, przypadający od 1 stycznia 2020 r. do 22 marca 2020 r., obejmował dwa reżimy prawne (stary: od 1 stycznia 2020 r. do 14 stycznia 2020 r. i nowy: od 15 stycznia 2020 do 22 marca 2020 r.), stąd orzekające
w sprawie organy wymierzyły kary stosując za okres od 1 stycznia 2020 r. do 14 stycznia 2020 r. stawki określone w dotychczasowej uchwale (odpowiednio 100 zł i 75 zł), zaś za okres od 15 stycznia 2020 r. do 22 marca 2020 r. – stawkę określoną w znowelizowanej uchwale (20 zł). W ocenie Sądu I instancji wysokość kary za zajęcie pasa drogowego powinna zostać w całości ustalona zgodnie z postanowieniami uchwały znowelizowanej, tj. względniejszymi dla strony, co w konsekwencji spowodowało, że organy
w nieprawidłowy sposób ustaliły 10-krotność opłaty odpowiadającą wysokości kary z art. 40 ust. 12 zd. końcowe u.d.p. Przy ocenie zasad nakładania kary należy nadto stosować regulacje z daty orzekania. Do takiej wykładni skłania doktryna prawa oraz art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.), zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Wymóg stosowania zasady działania przepisu względniejszego wstecz wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Decyzję wydano więc z naruszeniem m.in. art. 40 ust. 12 pkt 2, art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p. oraz poz. 4.3 załącznika nr 2 do uchwały nowelizującej, a także art. 189c k.p.a. i naruszenie to odpowiadały wymogom naruszenia określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Warszawie (zwane dalej SKO). W skardze kasacyjnej, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, w postaci:
a) art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470,zwanej dalej u.d.p.) w brzmieniu obowiązującym w roku 2020, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że opłata,
a w konsekwencji kara za zajęcie pasa drogowego została ustalona na podstawie art. 40 ust. 6 u.d.p. w sytuacji gdy organy administracji nie stosowały tego przepisu, a opłata
i w konsekwencji kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na umieszczenie
w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacyjnej telefonicznej, została ustalona w oparciu o art. 40 ust. 5 u.d.p.;
b) art. 189a § 2 pkt 1 w zw. z art. 189c k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 189c k.p.a., w sytuacji gdy przesłanki wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego zostały w sposób kompleksowy uregulowane w u.d.p., w związku z czym, w tym zakresie przepisy k.p.a. dotyczące kar pieniężnych nie miały zastosowania;
c) art. 189c k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 6 u.d.p. i zał. nr 2 poz. 4.3. do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na podstawie uchwały nr XXIV/675/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2019 r., po. 15882), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do 14 stycznia 2020 r. znajdowały zastosowanie stawki określone w uchwale zmieniającej, w sytuacji gdy uchwała ta weszła w życie dopiero 15 stycznia 2020 r. i nie mogła mieć zastosowania do zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do 14 stycznia 2020 r.;
d) art. 189c k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz poz. 4.3 zał. nr 2 do uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad
i dróg ekspresowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przypadku zmiany stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to stawka jest jedynie jednym
z elementów kształtujących karę za zajęcie pasa drogowego, znajdzie zastosowanie
art. 189c k.p.a., w sytuacji gdy uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy jest aktem prawa miejscowego a nie ustawą; uchwała nie nakłada kar za zajęcie pasa drogowego,
a opłata nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu k.p.a.;
e) art. 189c k.p.a. w w. art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 6 u.d.p. i zał. nr 2 poz. 4.3. do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez błędną wykładnię w sposób prowadzący do dowolności orzekania w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego, w szczególności poprzez brak jasnych kryteriów, jaka stawka powinna mieć zastosowanie, tj. poprzez wprowadzenie obowiązku orzekania na podstawie przepisów "które są względniejsze dla strony", co w sposób oczywisty narusza zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę zaufania do władzy publicznej określoną w art. 8 k.p.a.; w konsekwencji wykładnia przepisów zaprezentowana w zaskarżonym wyroku godzi także w prawa strony, która nigdy nie będzie mieć pewności jaka stawka opłaty zostanie zastosowana w jej sprawie, co doprowadzi do chaosu orzeczniczego i dowolności orzekania przez organy;
f) art. 189c k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz zał. nr 2, poz. 4.3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez kilka dni stanowi czyn ciągły, w sytuacji gdy takie rozumienie przepisu jest sprzeczne z konstrukcją przepisów w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, tj. art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., w których wprost wskazuje się, iż elementem ustalenia kary jest liczba dni za zajęcie pasa drogowego; każdy dzień zajęcia jest odrębnym czynem, za który nakładana jest kara; organ ma obowiązek zbadać przesłanki nałożenia kary za każdy dzień; nie ma przeszkód aby organ wydał decyzję nakładającą karę za zajęcie pasa drogowego za każdy dzień. Fakt, iż została wydana jedna decyzja obejmująca okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do 22 marca 2020 r. wynika tylko i wyłącznie z ekonomiki postępowania administracyjnego;
g) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 189c k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz zał. nr 2, poz. 4.3 uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów zajmujących pas drogowy w tym samym czasie, tj. zastosowanie "względniejszej" obniżonej stawki wobec podmiotów, które zajmowały pas drogowy bez zezwolenia (bezprawnie) i zastosowanie "normalnej" stawki wynikającej z uchwały wobec podmiotów, które uzyskały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, co w sposób oczywisty godzi
w określoną w Konstytucji zasadę równości i społeczne poczucie sprawiedliwości;
2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 189c k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, w sytuacji gdy art. 189c k.p.a. jest przepisem prawa materialnego; przepisy działu IVa k.p.a. "Administracyjne kary pieniężne" zawierają regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego; w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów przez SKO,
a w konsekwencji niezasadnie uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w postaci: art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w roku 2020, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że opłata,
a w konsekwencji kara za zajęcie pasa drogowego została ustalona na podstawie art. 40 ust. 6 u.d.p. w sytuacji gdy organy administracji nie stosowały tego przepisu, a opłata
i w konsekwencji kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za umieszczenie
w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacyjnej telefonicznej, została ustalona w oparciu o art. 40 ust. 5 u.d.p. Nie ulega kwestii, że przyczyną uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r. r., nr KOC/1950/Dr/21 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 marca 2021 r.,
nr 04/08/2021 była wykładnia przepisów art. 40 ust. 12 pkt 2 in fine u.d.p. w związku
z odpowiednimi regulacjami prawa miejscowego stanowiącymi podstawę ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, która podlega wstawieniu do algorytmu służącego obliczeniu wysokości kary; rachunek ten polegał na ustaleniu "10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.", jak powiada art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Nie ulega też wątpliwości, że Sąd I instancji zastosował § 1 uchwały nr XXIV/675/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2019 r., poz. 15882), zwanej dalej uchwałą nowelizującą, która ustalała brzmienie zał. nr 2 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy
z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.), zwanej dalej uchwałą pierwotną, z dniem 15 stycznia 2020 r. Sąd I instancji zastosował regulację poz. 4.3 załącznika nr 2 do uchwały zmieniającej, który określał stawki opłat przewidziane dla "urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej". Takie też urządzenia stanowiły, zgodnie
z prawidłową relacją Sądu I instancji (s. 5 uzasadnienia wyroku I instancji), przedmiot sprawy. Nie mógł zatem okazać się usprawiedliwiony zarzut zastosowania przez Sąd I instancji przepisu ustawowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.) o innych urządzeniach, skoro ocena prawna sformułowana przez Sąd I instancji odnosi się do liniowego urządzenia obcego, którym było wyraźnie "urządzenie infrastruktury technicznej – kanalizację telefoniczną"
(s. 2 uzasadnienia wyroku I instancji), co wskazuje na urządzenie z art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zastosowane wcześniej przez organy.
Również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 189a § 2 pkt 1 w zw. z art. 189c k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 189c k.p.a., w sytuacji gdy przesłanki wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego zostały w sposób kompleksowy uregulowane w u.d.p.,
w związku z czym, w tym zakresie przepisy k.p.a. dotyczące kar pieniężnych nie miały zastosowania, okazał się nieusprawiedliwiony. Jak wynika z uzasadnienia Sądu I instancji, przepis art. 189c k.p.a., przewidujący "stosowanie ustawy nowej, względniejszej dla strony" podczas wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, jeżeli stan prawny zmienił się na korzyść strony między datą naruszenia prawa a datą wydawania decyzji, był oceniany przez Sąd I instancji z punktu widzenia wartości, jaką jest stosowanie regulacji względniejszych dla ukaranego. Przepis ten został powołany tylko dla zobrazowania wywodu, podczas poszukiwania przez Sąd I instancji rozwiązań normatywnych, które tę zasadę wprowadzają w prawie administracyjnym i w prawie karnym. W tym też celu powołano się, w tym samym wywodzie, na bibliografię (E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013) oraz na regulacje Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich
i Politycznych. Uwzględniając zaś sformułowany przez skarżącą zarzut skargi (powołujący się na "związek z art. 189c k.p.a.") wyraźnie dokonano wartościowania, wskazując,
z jakiego powodu aksjologia zbieżna z tą wyrażoną w art. 189c k.p.a. powinna mieć znaczenie podczas wykładni obydwu zastosowanych w sprawie uchwał w sprawach stawek opłat, tzn. uchwały pierwotnej i nowelizującej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 189c k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 6 u.d.p. i zał.nr 2 poz. 4.3. do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r.
w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na podstawie uchwały nr XXIV/675/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2019 r., po. 15882), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do 14 stycznia 2020 r. znajdowały zastosowanie stawki określone w uchwale zmieniającej, w sytuacji gdy uchwała ta weszła w życie dopiero 15 stycznia 2020 r. i nie mogła mieć zastosowania do zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do 14 stycznia 2020 r. Kluczowe znaczenie w sprawie ma to, czy kara za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi uregulowana w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. w zakresie jej wysokości (wedle rachunku z art. 40 ust. 12 zd końcowe u.d.p.), wymagającej sięgnięcia do obowiązującej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, winna mieć za punk odniesienia stan prawny ukształtowany uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydaną na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. z dat, w których miało miejsce naruszenie (jak przyjęły to organy), czy też z daty orzekania przez organy (jak przyjął Sad I instancji), gdy w tej akurat dacie stawki opłat (determinujące wysokość kary) są niższe od obowiązujących
w datach, w których strona dopuściła się naruszenia. Konkluzja sformułowana przez Sąd I instancji, co do konieczności stosowania regulacji obowiązującej w dniu ostatecznego orzekania o wysokości kary (a więc w stanie prawnym obejmującym poz. 4, kolumnę 3 zał. nr 2 do uchwały pierwotnej w brzmieniu nadanym od 15 stycznia 2020 r. przez § 1 uchwały nowelizującej) jest konkluzją trafną co do wpływu na kierunek wyroku, jakkolwiek jej argumentacja w tym zakresie nie została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny, co stanowiło na tle badanej sprawy podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim opierała się na tym zarzucie, stosownie art. 184 p.p.s.a. Nie ulega kwestii, że decyzja wymierzająca karę pieniężną choć odnosi się do faktów z przeszłości, to jednak tworzy nowy stan prawny i same przepisy prawa bez ingerencji właściwego organu, nie są w stanie wywołać skutku w postaci "bycia ukaranym". Taka konstrukcja decyzji przesądza, co do zasady, o konieczności stosowania przez organy administracji przepisów prawa
z daty orzekania. Podkreślenia jednak wymaga, że konstrukcje kar wymierzanych
w postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu od tych właściwych prawu karnemu,
a nawet postępowaniom dyscyplinarnym, nie obejmują właściwości organu do władczego wypowiadania się o popełnieniu deliktu podlegającego karze. M.in. dlatego, że delikt ten oderwano od sfery woluntarnej. Decyzja zatem orzeka wyłącznie o nałożeniu kary, zaś delikt podlega wykryciu tylko w sferze ustaleń faktycznych organu. Innymi słowy, wymierzając karę pieniężną organ nie orzeka ani o winie, ani o innym fakcie lub zdarzeniu, które rodzi karę; rozstrzyga wyłącznie sprawę w przedmiocie ukarania. O ile w procesach karnych i dyscyplinarnych rozstrzygnięcie o karze jest konstrukcyjnie powiązane
z równoczesnym rozstrzygnięciem o fakcie lub zdarzeniu (np. o winie) podlegającym ukaraniu, o tyle kara wymierzana w postępowaniu administracyjnym została pod względem procesowym niejako oderwana od deliktu. Organ nie ma tytułu aby w sposób bezwzględny łączyć aksjologię wymierzania kary z jakością (treścią i realiami) zachowania się sprawcy, w tym z czasem zajścia deliktu. Każdorazowo zatem ma obowiązek podejmowania w ramach wykładni prawa takich zabiegów, które pozwolą na odpowiadające prawu ustalenie wysokości kary jako takiej. Na tle badanej sprawy, ocena prawna sformułowana przez Sąd I instancji, wymagająca od organów zastosowania przepisów o opłatach (stanowiących składnik rachunku służącego do obliczenia wysokości kary) obowiązujących w dacie orzekania, okazała się prawidłowa. Po pierwsze, wykazywała, że w wypadku wątpliwości co do stosowania prawa starego (surowszego)
i nowego (względniejszego) konieczność powrotu do zasady stosowania przez organy wydające rozstrzygnięcia konstytutywne przepisów prawa materialnego z daty ostatecznego orzekania, a więc w sposób najprostszy zmierzający do realizacji zasady ogólnej z art. 6 k.p.a. Po drugie, zasady usuwania wątpliwości co do treści normy prawnej, w tym również związanych z oceną: a) dotkliwości obowiązku związanego z wykonaniem nakładanej kary oraz b) możliwością rozstrzygnięcia tych wątpliwości na korzyść strony (także wówczas gdy źródłem tych wątpliwości jest dynamika legislacyjna prawodawcy), zostały przez ustawodawcę wyraźnie wskazane w art. 7a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik sprawy ma bezpośredni wpływ. W sprawie w przedmiocie wymierzenia kary za przekroczenie terminu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym zgodnie z uprzednio wydanym zezwoleniem, zachodziły wszelkie podstawy aby wynik sprawy został ukształtowany w sposób określony w art. 7a § 1 k.p.a. i kierunek zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku I instancji w pełni czyni zadość tej zasadzie. Wątpliwość prawna dotyczyła tego czy pewna składowa arytmetyki ustalania wysokości kary (wysokość opłaty ustalanej zezwoleniem) winna wynikać z przepisu prawa miejscowego z daty faktów (okresu przypadającego od 1 stycznia 2020 r. do 22 marca 2020 r.), które stanowiły delikt (tj. okresów lokalizowania urządzeń w pasie drogowym, raz to wedle stawek wynoszących odpowiednio 100 zł i 75 zł zgodnie ze stanem prawnym do 14 stycznia 2020 r. i 20 zł zgodnie ze stanem prawnym od 15 stycznia 2020 r.), czy też w całości z daty orzekania (decyzję SKO wydało 2 marca 2021 r.,) a więc pod rządami uchwały nowelizującej, wprowadzającej stawkę opłaty w wysokości 20 zł. Tak zakreślone wątpliwości prawne organy winny rozstrzygnąć na korzyść strony, a więc z zastosowaniem stawki 20 zł przypisanej przez przepisy prawa do daty orzekania w sprawie, a nadto korzystniejsze dla strony.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 189c k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz poz. 4.3 zał. nr 2 do uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przypadku zmiany stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to stawka jest jedynie jednym z elementów kształtujących karę za zajęcie pasa drogowego, znajdzie zastosowanie art. 189c k.p.a.,
w sytuacji gdy uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy jest aktem prawa miejscowego a nie ustawą; uchwała nie nakłada kar za zajęcie pasa drogowego, a opłata nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu k.p.a. Zarzut ten w zakresie odnoszącym się do zastosowania przez Sąd instancji art. 189c k.p.a. i art. 40 ust. 6 u.t.d. zbiega się z wcześniejszym zarzutem i już został oceniony. Również w części kwestionującej dopuszczalność zastosowania kary opartej na niższych stawkach opłaty wprowadzonej na mocy uchwały nowelizującej z dniem 15 stycznia 2020 r., także pokrywa się z zarzutem już wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny zbadanym. Natomiast nie można pomijać, że art. 189c k.p.a. nakazując stosowanie ustawy względniejszej odsyła również do tych przepisów ustaw, które zawierają upoważnienie dla organy stanowiącego prawo miejscowe. Nie jest więc tak, że wartości określone w tym przepisie są irrelewantne dla prawa miejscowego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 189c k.p.a. w zw. art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 6 u.d.p. i zał. nr 2 poz. 4.3. do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez błędną wykładnię w sposób prowadzący do dowolności orzekania w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego, w szczególności poprzez brak jasnych kryteriów, jaka stawka powinna mieć zastosowanie, tj. poprzez wprowadzenie obowiązku orzekania na podstawie przepisów "które są względniejsze dla strony", co w sposób oczywisty narusza zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę zaufania do władzy publicznej określoną w art. 8 k.p.a.; w konsekwencji wykładnia przepisów zaprezentowana w zaskarżonym wyroku godzi także w prawa strony, która nigdy nie będzie mieć pewności jaka stawka opłaty zostanie zastosowana w jej sprawie, co doprowadzi do chaosu orzeczniczego i dowolności orzekania przez organy. Pod względem jednostek redakcyjnych aktów prawnych zarzut ten powiela zarzuty już wcześniej formułowane
i nieuwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Również jego nowa argumentacja, wskazująca na skutek naruszenia przez Sąd I instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (praworządności z art. 6 k.p.a. i pogłębiania zaufania
z art. 8 k.p.a.) nie mogła odnieść skutku oczekiwanego przez stronę przeciwną. Wymogi zasady praworządności, jak już wcześniej to wykazano, nakładały na organy sięgnięcia do mechanizmów usuwania wątpliwości prawych co do treści normy prawnej podlegającej zastosowaniu, narzuconych przez ustawodawcę organom w art. 7a k.p.a. Stosownie wartościowania określonego w tym przepisie może wyłącznie pogłębiać zaufanie do organów administracji, skoro prowadzi do wyboru mniej dotkliwych dla ukaranych skutków prawnych.
Nie mógł być uwzględniony również zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. w zw.
z art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz zał. nr 2, poz. 4.3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez kilka dni stanowi czyn ciągły, w sytuacji gdy takie rozumienie przepisu jest sprzeczne z konstrukcją przepisów w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, tj. art. 40 ust. 5 w zw.
z art. 40 ust. 12 u.d.p., w których wprost wskazuję się, iż elementem ustalenia kary jest liczba dni za zajęcie pasa drogowego; każdy dzień zajęcia jest odrębnym czynem, za który nakładana jest kara; organ ma obowiązek zbadać przesłanki nałożenia kary za każdy dzień; nie ma przeszkód aby organ wydał decyzję nakładającą karę za zajęcie pasa drogowego za każdy dzień. Fakt, iż została wydana jedna decyzja obejmująca okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do 22 marca 2020 r. wynika tylko i wyłącznie z ekonomiki postępowania administracyjnego. Wykazywana na tle tego zarzutu "ciągłość naruszenia", o jakim mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. (tj. "przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu") miała wzmacniać argumentację przemawiającą za stosowaniem przepisów uchwały pierwotnej do części tego naruszenia (zajmowania pasa drogowego
w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 14 stycznia 2020 r.), i przepisów uchwały znowelizowanej tylko do części naruszenia po dacie jej wejścia w życie, tj. od 15 stycznia 2020 r. do 22 marca 2020 r. Ustalenie charakteru ciągłości, czy też jednorazowości naruszenia nie może mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem wynik ten został zdeterminowany koniecznością zastosowania reguł wykładni prawa narzuconych przez metodykę wartościowania, którą Sąd I instancji właściwie uzasadnił pod względem aksjologii, a wynikającą w sensie normatywnym z art. 7a k.p.a. Niezależnie od tego, przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 u.t.d. jako delikt kreuje "przekroczenie terminu", a więc uchybienie warunkom inkorporowanym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na umieszczenie urządzenia w psie drogowym. "Przekroczyć" z definicji można pewną barierę, również czasową, jednokrotnie; po dacie tak rozumianego przekroczenia może zwiększać się tylko waga skutków przekroczenia, waga naruszenia związanego
z przekroczeniem, a więc następstwa wynikające z nieusunięcia skutków takiego naruszenia (skutków upływu terminu ważności zezwolenia). Pogląd strony przeciwnej sformułowany na tle charakteru czasowego deliktu przekroczenia terminu ważności zezwolenia okazał się trafny, jakkolwiek nie mając znaczenia dla uwzględnienia zarzutu kasacyjnego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP
w zw. z art. 189c k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz zał. nr 2, poz. 4.3 uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów zajmujących pas drogowy w tym samym czasie, tj. zastosowanie "względniejszej" obniżonej stawki wobec podmiotów, które zajmowały pas drogowy bez zezwolenia (bezprawnie) i zastosowanie "normalnej" stawki wynikającej z uchwały wobec podmiotów, które uzyskały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, co w sposób oczywisty godzi w określoną w Konstytucji zasadę równości
i społeczne poczucie sprawiedliwości. Wzbogacenie dotychczasowych zarzutów o treść konstytucyjnej zasady równości z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie mogło odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Równość jest probierzem właściwym dla wzorca kontroli przepisów prawa, a w zawisłej sprawie sądy obu instancji oceniały legalność aktu stosowania prawa, tj. decyzji wymierzającej karę pieniężną spółce T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Jak już wcześniej zaznaczono, konstrukcja kary za zajęcie pasa drogowego wykazuje tak daleko idącą samodzielność względem konstrukcji opłaty, że posłużenie się wartościowaniem w sferze równości
i łączenie celów pobierania opłat i wymierzenia kar obliczonych z zastosowaniem stawki opłaty jest zabiegiem nieuprawnionym. Kara za przekroczenie terminu zezwolenia nie jest "kwalifikowaną opłatą", ale samoistną sankcją za naruszenie prawa, które organ wykrył w ramach swoich funkcji policyjnych. Opłata za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym ma natomiast walor daninowy. Podniesione przez stronę przeciwną wymogi "społecznego poczucia sprawiedliwości" nie wynikają z żadnego z przywołanych w tym zarzucie przepisów.
Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 189c k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, w sytuacji gdy art. 189c k.p.a. jest przepisem prawa materialnego; przepisy działu IVa k.p.a. "Administracyjne kary pieniężne" zawierają regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego; w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów przez SKO, a w konsekwencji niezasadnie uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję I instancji. Jak wykazano to dotychczas, głównej przyczyny uwzględnienia skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie należało upatrywać w naruszeniu przez orzekające organy przepisu postępowania (art. 7a k.p.a.) w zakresie, w jakim kształtował w badanej sprawie reguły wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza prawa miejscowego, które w różnych okresach kształtowało rożnej wysokości stawkę opłat determinującą wysokość wymierzanej kary. Jakkolwiek nie wyartykułował tego wprost w uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji, to zaprezentowana metodyka wartościowania zmierzającego do przyjęcia stawek "względniejszych dla strony" w pełni temu wartościowaniu, wskazującemu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, odpowiadała.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.