II GSK 2203/21

II GSK 2203/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Izabella Janson
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 987/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-11-26
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 868
art. 4 ust. 3, art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 2, art. 140 ust. 3 ust. 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 987/19 w sprawie ze skargi Ł. Ś. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 5 września 2019 r. nr PR.543.30.2019 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. Ś. na rzecz Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego 4050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 987/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę Ł. Ś. (dalej jako: skarżący) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 5 września 2019 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z 31 maja 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), w związku z art. 4 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, dalej jako: p.p.g.) oraz pkt. 33 załącznika do p.p.g. w brzmieniu obowiązującym w momencie wydobycia kopaliny, ustalono skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji kopaliny piasku, w okresie od ll półrocza 2015 r. do 3 lipca 2018 r. z terenu działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność skarżącego i działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność ojca skarżącego J. Ś. W wypadku działki nr [...] opłata wyniosła 86 592 zł, a w wypadku działki nr [...]opłata wyniosła 57 528 zł.
Na skutek odwołania skarżącego decyzją z 5 września 2019 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie było to, że doszło do wydobycia kopaliny, tj. odłączenia jej od złoża, a także, że skarżący nie miał zezwolenia na działalność wydobywczą, co zgodnie z art. 143 ust. 1 pkt 2 p.g.g. czyniło go stroną postępowania niezależnie od prawa własności działek. Sąd zaznaczył, że podmiot prowadzący działalność bez wymaganej koncesji jest stroną postępowania w pierwszej kolejności, zaś dopiero w razie nieustalenia tej osoby obowiązek uiszczenia opłaty eksploatacyjnej przechodzi na właściciela.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i wyjaśnienia skarżącego, zeznania świadków w osobach J. Ś., R. K. i D. D. jednoznacznie wskazywały na skarżącego jako jedyną osobę wydobywającą piasek tak ze swojej działki, jak i działki ojca. Tą ostatnią działkę skarżący wykorzystał jako parking dla prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, zatem niezależnie od formalnego tytułu był jej faktycznym współużytkownikiem. Celem wydobycia piasku było utwardzenie placu parkingowego, co służyło realizacji potrzeb skarżącego. Sąd podkreślił, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował swojej wyłącznej odpowiedzialności za wydobycie piasku. Ponadto skarżący wielokrotnie podkreślał, że to on dokonał później rekultywacji terenu.
Organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy taki jak: rejestr gruntów, zdjęcia lotnicze, zdjęcia fotograficzne, wyjaśnienia strony, zeznania świadków, wyniki oględzin terenu przez pracowników organu pierwszej instancji i wyniki pomiarów geodezyjnych oraz informacje otrzymane od Wójta Gminy O. i Starosty C. Dane te – jak wyjaśnił Sąd – jednoznacznie określały fakt wydobycia piasku, okres trwania tego procederu oraz ilość wydobytej kopaliny.
Sąd uzasadnił także, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety uznać należało za bezzasadny, albowiem pomiar geodezyjny został wykonany przez uprawnionego mierniczego górniczego, tj. osobę uprawnioną do sporządzania dokumentacji mierniczo-geologicznej, a tym samym dysponującą odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą na dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego i ustalenia ilości wydobytej kopaliny.
Ponadto zaznaczono, że pomiaru dokonano metodą pozycjonowania satelitarnego - pomiar bezpośredni. Do pomiaru użyto sprzętu GPS Trimble R8s oraz kontrolera TSC3 Trimble z wykorzystaniem sieci stacji referencyjnych VRSNet. W celu określenia objętości wydobytej kopaliny zdefiniowano numeryczny model terenu "przed" i "po" wykonaniu wyrobiska z wykorzystaniem stosowanych w geodezji programów komputerowych WinKalk v.4.05 oraz MikroMap v.5.51 firmy CODER. Programy te są powszechnie stosowane w obliczeniach geodezyjnych oraz uniemożliwiają ingerencję użytkownika w ich strukturę i tym samym wpływ na uzyskane wyniki. Wobec tego Sądu podzielił pogląd organu odwoławczego co do prawidłowości dokonania pomiarów w zakresie wydobytej kopaliny, zarówno sposobu wykonania pomiarów, jak i obliczeń.
Sąd wyjaśnił także, że skarżący nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 4 p.g.g., gdyż nie zgłosił prowadzonych prac właściwemu organowi nadzoru oraz znacznie przekroczył dopuszczalną objętość wydobytej kopaliny. Ponadto podkreślił również, że rekultywacja terenu przez skarżącego ani jego sytuacja majątkowa nie mogły mieć wpływu na wysokość opłaty, bowiem jest to kwota bezwzględnie określona, co oznacza, że organ miał obowiązek jej ustalenia w tej właśnie wysokości niezależnie od innych okoliczności sprawy.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości na podstawie art. 175 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1, 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania wskazanych poniżej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i § 3, art. 78 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez WSA w Gliwicach wyroku z dnia 26 listopada 2020 r. mocą którego oddalono skargę skarżącego i nie uchylono ani nie zmieniono zaskarżonej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 5 września 2019 r. w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym: braku zaufania obywatela, braku całościowej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także niewyczerpującym wyjaśnieniem sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez:
← niedopuszczenie dowodu z opinii geotechnicznej - biegłego geotechnika, który dokonałby precyzyjnego wyliczenia ilości wydobytej przez skarżącego kopaliny zgodnie z obecnie obowiązującymi Normami: PN-EN 1997-1:2008 i 2:2009 Eurokod 7 (zasady ogólne i rozpoznanie i badanie podłoża gruntowego), PN-EN ISO 14688-1 :2006 - Badania geotechniczne. Oznaczanie i klasyfikowanie gruntów. Część 1: Oznaczanie i opis, PN-EN ISO 14688-2:2006 - Badania geotechniczne. Oznaczanie i klasyfikowanie gruntów. Część 2: Zasady klasyfikowania, tj. piasku z działki nr [...] stanowiącej jego własność i z działki nr [...] stanowiącej własność jego ojca z uwzględnieniem rodzaju kopaliny w zakresie wielkości jego ziarnistości - czy był to piasek o granulacie grubym, średnim, drobnym czy pylastym i jakiej był wilgotności, czy był mokry, wilgotny czy mało wilgotny, z jakiego rodzaju podłoża był wykopywany czy zwartego czy z luźnego, co mogło powodować naturalne osuwanie się skarp w wyrobisku, zwłaszcza że wydobywanie piasku miało miejsce od drugiej połowy 2015 r. do 3 lipca 2018 r., a w trakcie oględzin nie zostały pobrane próbki piasku, co miało wpływ na ustalenia w zakresie ilości wydobytej kopaliny i w konsekwencji na wysokość opłaty, a wyrok wydany przez Sąd pierwszej instancji został oparty na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ, które Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe zarówno co do sposobu dokonania pomiarów i obliczeń skutkujących kwotami składającymi się na wyliczenie skarżącemu końcowej opłaty podwyższonej, w sytuacji, gdy organ poczynił ustalenia na nieobowiązujących już przepisach Normy PN-81/03020;
← niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych od ARiMR w Warszawie i poprzestanie poczynienia ustaleń wielkości rozmiaru wyrobiska na podstawie porównania wyglądu przedmiotowych działek na zdjęciach z lat 2004, 2009, 2012 i z dnia 22 lipca 2015 r. (od której to daty przyjęto wydobycie kopaliny) ze zdjęciami oraz pomiarami wykonanymi w dniu oględzin – 3 lipca 2018r. co miało wpływ na ustalenia co do wielkości wykopanej kopaliny i w konsekwencji na wysokość opłaty, i nie dokonanie szczegółowego porównania wyglądu wyrobiska na podstawie zdjęć satelitarnych na przestrzeni okresu od rozpoczęcia wydobycia czyli od 22 lipca 2015 r. do zakończenia czyli przez okres 3 lat, które pozwoliłyby na zaobserwowanie czy nie następowały naturalne osuwiska skarp wyrobiska i tym samym czy wielkość wyrobiska nie ulegała zmianom samoistnie, a nie tylko na skutek wydobywania kopaliny, zwłaszcza że wydobywanie trwało 3 lata, a jak wynika z protokołu oględzin dno wyrobiska nie było na całej powierzchni na tej samej głębokości, znajdowała się w nim w niektórych miejscach woda, a teren działki na którym się znajduje jest porośnięty drzewami i stanowi w części grunty las i grunty leśne, a który to materiał dowodowy zebrany przez organ Sąd pierwszej instancji uznał za obszerny i tym samym wystarczający do potwierdzenia ilości wydobytej przez skarżą kopaliny i w konsekwencji prawidłowości wyliczenia opłaty podwyższonej.
2. naruszenie przepisów postępowania wskazanych poniżej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez WSA w Gliwicach wyroku z 26 listopada 2020 r. mocą którego oddalono skargę skarżącego, a zatem niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. nieobowiązującej już w dacie wydawania ww. decyzji Normy PN-81/03020 (dotyczącej gęstości objętościowej piasku) stanowiącej podstawę obliczeń opłaty podwyższonej przez organ, która przy zastosowaniu obowiązujących Norm wskazanych w punkcie 1. i 3. zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej mogła być innej wartości, co świadczy o nieprzeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji należytej kontroli działalności organu administracji publicznej, którą sprawują zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.
3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust 3 i art. 140 ust.3 pkt 3 i art. 140 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 i w związku z art. 140 ust 3 pkt 5 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie wyroku na nieobowiązującej w dniu wyroku i decyzji Normie PN-81/03020 (dotyczącej gęstości objętościowej piasku) stanowiącej podstawę obliczeń opłaty podwyższonej przez organ i tym samym nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż obecnie obowiązujące normy: PN-EN 1997-1:2008 i 2:2009 Eurokod 7 (zasady ogólne i rozpoznanie i badanie podłoża gruntowego), PN-EN ISO 14688-1:2006 – Badania geotechniczne. Oznaczanie i klasyfikowanie gruntów. Część 1: oznaczanie i opis, PN-EN ISO 14688-2:2006 - Badania geotechniczne. Oznaczanie i klasyfikowanie gruntów. Część 2: Zasady klasyfikowania, są bardziej szczegółowe i zgodne z normami unijnymi i ich zastosowanie mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość wyliczeń ostatecznej kwoty opłaty podwyższonej, której sposób obliczeń dokonanej przez organ Sąd pierwszej instancji wbrew ww. naruszeniom prawa materialnego uznał za prawidłowy;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na tym, że uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie spełnia wymagań nałożonych przez tenże artykuł, gdyż uzasadnienie nie odnosi się w ogóle do oceny Normy PN-81/03020,(dotyczącej gęstości objętościowej piasku) przyjętej przez organ do obliczeń opłaty, co spowodowało brak w tym zakresie sądowej kontroli nad postępowaniem prowadzonym przez organ administracji publicznej.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 5 września 2019 r., bowiem zachodzi niebezpieczeństwo spowodowana trudnych do odwrócenia skutków zapłaty przez skarżącego kary w wysokości 144.120 zł w sytuacji
gdy w wyniku niniejszej skargi kasacyjnej zostanie uznane, iż wysokość tej kary została wyIiczona nieprawidłowo, wobec zastosowania nieobowiązującej Normy, a skarżący nie dysponuje taką kwotą i będzie zmuszony starać się o uzyskanie kredytu.
Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. i przyznanie prawa pomocy skarżącemu na podstawie art. 243 i 244 p.p.s.a. w częściowym zakresie tj. obejmującym zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych - tj. wpisu od skargi kasacyjnej w całości, gdyż nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego siebie.
III
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, wnosząc o jej oddalenie oraz obciążenie strony skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została ona uwzględniona.
W pierwszej kolejności ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegał podniesiony w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd oceny Normy PN-81/03020 przyjętej przez organ do obliczeń opłaty, co według skarżącego kasacyjnie oznacza brak w tym zakresie sądowej kontroli nad postępowaniem prowadzonym przez organ.
Zdaniem NSA zarzut ten jest niezasadny, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd w sposób wystarczający przedstawił w uzasadnieniu wydanego wyroku opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. W skardze do WSA skoncentrowano się natomiast na tym, że Ł. Ś. był właścicielem jedynie działki nr [...], że wyrobiska zostały zrekultywowane i że nie uwzględniono sytuacji majątkowej stron, w ogóle nie była natomiast podnoszona kwestia Normy PN-81/03020. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie miał zatem obowiązku szczegółowego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu, wystarczyło bowiem, że z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w jego ocenie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem NSA wymóg sporządzenia uzasadnienia zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. został spełniony. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie wydaje się zmierzać ten zarzut skargi kasacyjnej, kwestionując merytoryczną jego prawidłowość z powodu nieprawidłowego zaakceptowania zastosowania w tej sprawie Normy PN-81/03020. Ponieważ zatem kwestionowanie wyrażonej przez organ i Sąd pierwszej instancji oceny prawnej nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.
Przystępując do oceny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów NSA stwierdza, że w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania (punkty 1-2), jak też naruszenia prawa materialnego (pkt 3), ale ich przedmiot, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo na kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że w tej sprawie sąd powinien był stwierdzić nieważność decyzji, bo była ona wydana na podstawie nieobowiązującego już prawa materialnego, tj. Normy PN-81/03020. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe i materialne poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty nawiązujące do wady nieważności decyzji, zakwalifikowane przez skarżącego jako naruszenia prawa materialnego, jak i – błędnie – jako naruszenia przepisów postępowania.
Nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa procesowego i materialnego tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na niestwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji, mimo że była ona wydana na podstawie nieobowiązującego już prawa materialnego, tj. Normy PN-81/03020 (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).
Podkreślenia wymaga, że tzw. Polskie Normy (normy techniczne) nie są typowymi źródłami prawa, co do których można mówić o ich obowiązywaniu czy nieobowiązywaniu oceniając istnienie lub nieistnienie podstawy prawnej do wydania decyzji w kontekście wady nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1483) "Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN", z ust. 3 zaś wynika, że jej stosowanie jest dobrowolne. W orzecznictwie podkreśla się, że Polskie Normy same w sobie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, a powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas, gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania (wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1486/17). Są to zatem normy techniczne, w odniesieniu do których nie można mówić o klasycznym obowiązywaniu, oznaczającym wiążący charakter jako podstawy prawnej dla decyzji. Nienormatywny charakter Polskich Norm nie oznacza natomiast, że nie mogą być one wykorzystane w opiniach biegłych, jako źródło porównawcze, stanowiące podstawę pewnej optymalizacji standardów (wyrok Sądu Apelacyjnego z 1 czerwca 2020 r., I ACa 1068/16, LEX nr 3109806). W takim właśnie charakterze zastosowana została przez organ w niniejszej sprawie Norma PN-81/03020. Została ona bowiem wykorzystana przez uprawnionego mierniczego górniczego, który sporządzał w tej sprawie pomiar ilości wydobytej kopaliny, dla ustalenia stanu faktycznego.
Skoro zatem, z powodu specyfiki normy technicznej PN-81/03020, nie można jej uznać za źródło prawa stanowiące podstawę prawną wydania decyzji w rozumieniu art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za niezasadny uznać należy także drugi z argumentów akcentowanych w zarzucie dotyczącym Normy PN-81/03020, tj. fakt nieobowiązywania tej normy. Zarzut został skonstruowany w ten sposób, jakoby ta norma nie obowiązywała już, co powoduje, że w takim razie decyzja została wydana z wadą nieważności, bo na podstawie nieobowiązującej normy. Skarżący nie wyjaśnia jednak na czym opiera pogląd o nieobowiązywaniu tej normy, poprzestając jedynie na stwierdzeniu o jej nieobowiązywaniu i nie wskazując żadnych aktów, które uchyliłyby tę normę.
Jeszcze raz podkreślić należy, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione, sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu), a uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ zarzut kasacyjny dotyczący tych dodatkowo wskazanych norm technicznych nie odpowiada powyższym warunkom, gdyż skarżący kasacyjnie nie wskazuje konkretnych przepisów, które do tych norm odsyłają i nie wyjaśnia na czym miałoby polegać zarzucane naruszenie, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości oceny jego zasadności, nie mógł bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. m.in postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r.). W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśniono, na czym opiera skarżący swój pogląd o nieobowiązywaniu Normy PN-81/03020. Zauważyć należy, że norma ta nie została uchylona. Mogła ona zatem znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie tym znaczeniu i zakresie, o jakim powyżej była mowa, czyli normy technicznej. Jej nieobowiązywania nie można też wywodzić z tego, że w systemie prawnym funkcjonują także inne normy techniczne, o których wspomina skarżący kasacyjnie, tj. "PN-EN 1997-1:2008 i 2:2009 EUROKOD 7, PN-EN ISO 14688-1:2006 – Badania geotechniczne, Oznaczenie i klasyfikowanie gruntów, Część 1: Oznaczanie i opis, PN-EN ISO 14688-2:2006 – Badania geotechniczne. Oznaczanie i klasyfikowanie gruntów. Część 2: Zasady klasyfikowania". Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem te normy techniczne, stosowane w budownictwie i nieodnoszące się do gęstości objętościowej kopalin znajdujących się bezpośrednio w złożu, miałyby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie.
NSA nie mógł także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 i art. 140 ust. 3 pkt 3 i art. 140 ust. 1 w zw. z art. 140 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 140 ust. 3 pkt 5 (podniesionego w tym samym punkcie, tj. w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej można zrekonstruować ten zarzut w ten sposób, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o ustawę Prawo geologiczne i górnicze (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Nie wynika jednak ze skargi kasacyjnej w czym konkretnie upatruje skarżący kasacyjnie naruszenia tych przepisów, co wobec związania zarzutami kasacyjnymi uniemożliwia uwzględnienie tak skonstruowanego zarzutu.
Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i § 3, art. 78 i art. 84 § 1 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w braku zaufania obywatela, braku całościowej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także niewyczerpującym wyjaśnieniu sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z powodu niedopuszczenia dowodu z opinii geotechnicznej - biegłego geotechnika w celu precyzyjnego wyliczenia ilości wydobytej przez skarżącego kopaliny oraz niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych od ARiMR w Warszawie i poprzestaniu na poczynieniu ustaleń wielkości rozmiaru wyrobiska na podstawie porównania wyglądu przedmiotowych działek na zdjęciach z lat 2004, 2009, 2012 i z dnia 22 lipca 2015 r. (od której to daty przyjęto wydobycie kopaliny) ze zdjęciami oraz pomiarami wykonanymi w dniu oględzin tj. 3 lipca 2018 r. i niedokonaniu szczegółowego porównania wyglądu wyrobiska na podstawie zdjęć satelitarnych na przestrzeni okresu od rozpoczęcia wydobycia czyli od 22 lipca 2015 r. do zakończenia czyli przez okres 3 lat, które pozwoliłyby na zaobserwowanie czy nie następowały naturalne osuwiska skarp wyrobiska i tym samym czy wielkość wyrobiska nie ulegała zmianom samoistnie.
Także ten zarzut nie jest skonstruowany prawidłowo, jest on bowiem bardzo ogólny, ograniczając się do tego, że kwestionowana jest prawidłowość przeprowadzonych ustaleń faktycznych, ale nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności, które te ustalenia podważałyby. Skarżący kasacyjnie ogranicza się właściwie jedynie do polemiki z tymi ustaleniami, które przez organ zostały poczynione.
Oceniając tak sformułowany zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że opisana i wyjaśniona zarówno w decyzji, jak i potem w odpowiedzi na skargę kasacyjną, użyta w tej sprawie przez organ metoda ustalenia ilości wydobytej kopaliny, nie została w istocie w skardze kasacyjnej zakwestionowana. Skarżący kasacyjny ogranicza się do ogólnych stwierdzeń, że niewyczerpująco ustalono stan faktyczny, ale nie podaje żadnych konkretów dotyczących tego, że zastosowana metoda albo urządzenia były nieprawidłowe. Jest to więc tylko polemika, natomiast nie ma żadnych konkretnych faktów czy dowodów.
Bardziej szczegółowe zarzuty zostały w skardze kasacyjnej odniesione jedynie do dwóch kwestii, to znaczy co do użytych przez organ do ustalenia stanu faktycznego zdjęć oraz co do niepowołania dowodu z opinii geotechnicznej biegłego. W obu tych kwestiach Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjne co do tego, że z tych powodów przeprowadzone postępowanie było wadliwe.
Trafnie w ślad za organem Sąd zwrócił uwagę na to, że ustalenie stanu faktycznego w zakresie ilości wydobytej kopaliny było przeprowadzone określoną, opisaną w sprawie metodą, przy użyciu określonych, opisanych urządzeń certyfikowanych, przez osobę mającą określone kompetencje i że w toku postępowania nie było to kwestionowane. Wobec braku konkretnych zastrzeżeń na etapie postępowania administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie organ nie widział potrzeby przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego w postaci dopuszczania dowodu z opinii geotechnicznej biegłego, biorąc pod uwagę okoliczności, które szczegółowo wyjaśniono w samej decyzji, to znaczy wskazując, na czym organ się oparł, jak przeprowadził ustalenia przyjmując - co należy podkreślić - najbardziej korzystne dla skarżącego obliczenia. W tej sprawie niesporne było, że wydobywaną kopaliną był piasek. Organ odwołując się do Normy PN-81/03020 przyjął zaś najmniejszą gęstość objętościową piasku, dzięki czemu opłata była najniższa z możliwych. Wskazywane zaś w skardze kasacyjnej okoliczności w postaci granulacji czy wilgotności piasku nie miały znaczenia. Mając zatem na uwadze zastosowaną w sprawie metodę ustalenia stanu faktycznego, brak zarzutów w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego i ogólnikowość zarzutu kasacyjnego - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazał, że dodatkowy dowód z opinii biegłego był niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego.
Nie jest też zasadna argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca niekompletności zebranego materiału dowodowego w zakresie zdjęć lotniczych. Skarżący kasacyjnie uważa, że organ powinien był jeszcze skorzystać z późniejszych zdjęć. Organ wskazał jednakże, że późniejszymi zdjęciami nie dysponował. Podkreślenia zaś wymaga, że zasada prawdy obiektywnej nie zwalnia strony od aktywności w prowadzonym postępowaniu. W toku postępowania skarżący miał zapewniony aktywny udział, miał możliwość składania wyjaśnień i dowodów oraz skorzystania z prawa wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Organ, respektując zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów, dokonał ustaleń faktycznych oraz wszechstronnej oceny wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. To, że ocena ta jest dla skarżącego niekorzystna, nie jest równoznaczne z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu proceduralnego. W tej sprawie skarżący był bierny przy gromadzeniu materiału dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym. Także na etapie postępowania kasacyjnego zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych pozostały ogólne, ograniczając się do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, ale bez wskazania konkretnych argumentów na poparcie tego twierdzenia. Skarżący nie twierdzi bowiem, że następowały naturalne osuwiska skarp lub inne samoistne zmiany naturalne, a jedynie ogólnikowo wysuwa wątpliwość co do prawidłowości ustaleń organu mówiąc, że mogły nastąpić. Tak sformułowany zarzut procesowy nie mógł zatem zostać uznany za zasadny.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie nie doszło do zarzucanych skargą kasacyjną naruszeń prawa materialnego i procesowego i orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935, ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie reprezentował organu przed sądem pierwszej instancji, za udział w rozprawie przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego na rozprawie wniosku o odstąpienie od zasądzenia kosztów uznając, że w tej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., które uzasadniałyby odstąpienie od zasądzenia kosztów w tej sprawie.