II GSK 2200/24

II GSK 2200/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 465/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 130a ust. 10, art. 130a ust. 10e, art. 130a ust. 10h
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 465/23 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO 4311.2.2023 w przedmiocie ustalenia obowiązku solidarnej zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., o sygn. akt III SA/Wr 465/23, w sprawie ze skargi K.P. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy) z dnia 25 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ I instancji, Starosta) z dnia 29 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku solidarnej zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Na podstawie dyspozycji numer [...] z dnia 4 października 2014 r. pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] został usunięty z drogi i przetransportowany na parking strzeżony w K. Skarżący kierował pojazdem w chwili jego usunięcia, zaś R.B. był jego właścicielem. Dyspozycja usunięcia pojazdu wynikała z faktu uszkodzenia pojazdu po zdarzeniu drogowym (pojazd stał na jezdni i stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym).
Pismem z dnia 5 maja 2015 r. R.B. został powiadomiony przez Komendanta Policji o usunięciu pojazdu z drogi oraz skutkach jego nieodebrania z parkingu strzeżonego w ustawowym terminie. Następnie pismem z dnia 27 listopada 2015 r. Starosta powiadomił skarżącego o usunięciu pojazdu z drogi oraz wezwał do niezwłocznego odebrania pojazdu z parkingu strzeżonego. Ustalono również, że w dniu 15 października 2014 r. na podstawie umowy sprzedaży przedmiotowy pojazd został nabyty przez skarżącego od R.B., co nie zostało zgłoszone staroście - jako organowi rejestrowemu, w przewidzianym ustawowo terminie.
Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w Oławie o orzeczenie przepadku pojazdu przy udziale R.B. i skarżącego.
Postanowieniem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I Ns 58/17 Sąd Rejonowy w Oławie orzekł przepadek przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu Wrocławskiego; orzeczenie stało się prawomocne w dniu 26 września 2018 r. W dniu 26 czerwca 2019 r. dokonano likwidacji pojazdu.
Starosta decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r., nałożył na R.B. oraz skarżącego obowiązek solidarnej zapłaty kwoty 2 572,12 zł tytułem obciążenia kosztami powstałymi w wyniku usunięcia z drogi, przechowywania na parkingu strzeżonym i oszacowania pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], działając na podstawie art. 130a ust. 10h i ust. 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.; dalej: p.r.d.).
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Starosty, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.).
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., o sygn. akt III SA/Wr 465/23, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję SKO z dnia 25 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.
Sąd I instancji stwierdził, że właściciel pojazdu, jak również osoba, która władała nim w chwili jego usunięcia na podstawie innego niż własność tytułu prawnego nie powinni być obciążani kosztami w zakresie, w jakim do ich powstania przyczynił się wyłącznie brak sprawności działania po stronie organów administracji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie obciążenie skarżącego kosztami za okres od 4 października 2014 r. do 26 września 2018 r. nastąpiło z naruszeniem ww. wymogu, tj. do powstania kosztów przyczynił się w sposób nieuzasadniony organ poprzez zaniechanie właściwego działania, czym naruszył art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. Stwierdzono, że Starosta jako podmiot, który realizuje zadania z art. 130a ust. 10 i 10a p.r.d. zobligowany jest do zagwarantowania, czy upewnienia się, że doszło do powiadomienia właściciela lub osoby uprawnionej we właściwym czasie - niezwłocznie. Zdaniem Sądu, organ tego nie uczynił.
Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu organowi I instancji znany był zarówno właściciel, jak i kierujący pojazdem. Jednocześnie, Starosta dopiero pismem z dnia 27 lutego 2015 r. (prawie pięć miesięcy po wydaniu dyspozycji) zwrócił się do Policji o dokumentację sprawy, w tym dyspozycję usunięcia oraz kopię powiadomienia właściciela oraz dokumenty dotyczące przeniesienia prawa własności pojazdu. Pismem z dnia 21 maja 2015 r. Komendant Policji powiadomił Starostę, że zarówno właściciel jak i użytkownik pojazdu zostali powiadomieniu o usunięciu pojazdu i skutkach jego nie odebrania. Następnie dopiero pismem z dnia 27 listopada 2015 r. (ponad rok od dyspozycji usunięcia pojazdu i pół roku po otrzymaniu informacji od Komendanta) Starosta powiadomił skarżącego o usunięciu pojazdu i wskazał skutki usunięcia pojazdu oraz braku jego odebrania. W ocenie Sądu powiadomienie skierowane do skarżącego było niejasne. W jego treści wskazano bowiem, że z uwagi na brak odebrania pojazdu przez właściciela, Starosta wzywa użytkownika pojazdu – skarżącego, do niezwłocznego odbioru pojazdu pod rygorem wystąpienia do sądu o przepadek pojazdu. Jednocześnie Starosta pouczył skarżącego, że koszty powstałe od momentu wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.
W ocenie Sądu okres pomiędzy usunięciem pojazdu i wystąpieniem o przepadek oraz zakończeniem postepowania był bardzo długi (4 października 2014 r. – 26 września 2018 r.) w związku z czym nie można stwierdzić, że obciążenie skarżącego przedmiotowymi kosztami nastąpiło z poszanowaniem art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. Zdaniem Sądu właściciela/osobę dysponującą pojazdem winny obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji. Wskazano, że termin na złożenie wniosku do sądu o przepadek nie powinien być nadmiernie wydłużony. Nie można bowiem, w ocenie Sądu, zaakceptować praktyki, gdy organ nie robi nic przez długi okres czasu i dopiero po kilku latach występuje do sądu cywilnego, a następnie obciąża kosztami właściciela/osobę dysponując pojazdem za cały okres przechowywania pojazdu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego.
Sąd wskazał również, że w uzasadnieniu decyzji nie dokonano wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego w zakresie tego czy koszty przechowywania przedmiotowego samochodu były w całości uzasadnione. Wobec tego zdaniem Sądu obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
III.
Kolegium złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi (jej oddalenie), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie SKO zrzekło się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10, ust. 10h i ust. 10i p.r.d.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 130a ust. 10, ust. 10h i ust. 10i p.r.d., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu nie może zostać złożony w każdym czasie, zaś organy administracji oceniając zasadność ustalenia kosztów przechowywania pojazdu powinny brać pod uwagę, w jakim terminie wniosek taki został złożony;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 130a ust. 10h i ust. 10i p.r.d., przez błędną wykładnię polegającą na odwołaniu się do przesłanki uzasadnionych kosztów przechowywania pojazdu ("takich, które są normalnym skutkiem niewłaściwego zachowania właściciela pojazdu/osoby dysponującej pojazdem"), która to przesłanka nie występuje w przepisach ustawy, a tym samym nie może stanowić oceny zasadności ustalenia kosztów przechowania pojazdu;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 130a ust. 10h i ust. 10i p.r.d., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż "(...) w sprawie obciążenie skarżącego kosztami za okres od 4 października 2014 r. do 26 września 2018 r. nastąpiło z naruszeniem ww. wymogów, tj. do powstania kosztów przyczynił się w sposób nieuzasadniony organ poprzez zaniechanie właściwego działania";
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 130a ust. 2a p.r.d., poprzez uznanie, że wskazany przepis ustawy znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 130a ust. 2 p.r.d., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy administracyjne zobligowane są do wyjaśniania okoliczności uzasadniających wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, w szczególności ustalania, że "zdarzenie powodujące konieczność usunięcia pojazdu z drogi faktycznie miało miejsce, w tym czy nie było możliwości innego zabezpieczenia pojazdu";
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku art. 130a ust. 10h i ust. 10e p.r.d. oraz art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, z późn. zm.; dalej: k.p.c.), poprzez ich błędną wykładnię w zakresie w jakim Sąd uznał, iż postanowienie Sądu Rejonowego w Oławie z dnia 4 września 2018 r. (I Ns 58/17) o przepadku przedmiotowego pojazdu nie ma charakteru prejudycjalnego i nie przesądza o zasadności wydanej dyspozycji o usunięciu tego pojazdu z drogi.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 151 p.p.s.a. - w związku z art. 130a ust. 10, ust. 10h i ust. 10i p.r.d. - przez jego niezastosowanie, ponieważ skarga K.P. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że zarówno decyzja Kolegium z dnia 28 sierpnia 2023 r. (SKO 4311.2.2023), jak i decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 czerwca 2023 r, (Nr SP-KM.7135.51.2022.MC), nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego, a w konsekwencji nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że organy administracyjne winny dokonać wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego w zakresie tego, czy koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu były w całości uzasadnione;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 8 k.p.a. i 12 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem nie można mówić o opieszałości organów administracji w sytuacji, gdy przepisy nie narzucają terminu końcowego na wystąpienie z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 35 § 1 k.p.a., przez wyjście poza granice sprawy i uznanie, że ocena bezczynności organu w okresie przechowywania pojazdu powinna być przedmiotem sprawy o ustalenie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu;
5) art. 141 § 4, w związku z art. 153 p.p.s.a., przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną kurator K.P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez kuratora dla osoby nieobecnej powiększonych o stawkę podatku VAT, jako że nie zostały one dotąd pokryte w całości ani w żadnej części.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy, a skarżący nie zajął stanowiska co do tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Należy także wskazać, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji uchylił decyzję SKO z dnia 25 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty w przedmiocie ustalenia obowiązku solidarnej zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu.
Zaskarżając wyrok Sądu I instancji, Kolegium sformułowało pięć zarzutów natury procesowej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz siedem zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Wynik weryfikacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które podlegały merytorycznemu zgrupowaniu w trakcie rozpatrywania, okazał się zakresowo pozytywny, co stanowiło konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia mocy obowiązującej zaskarżonego wyroku.
Analiza kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, treści skargi kasacyjnej, jak również akt sprawy wskazuje, iż stan faktyczny w sprawie uznano za bezsporny.
W odniesieniu do sformułowanych w części II petitum skargi kasacyjnej pięciu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności NSA w niniejszym składzie postanowił rozpatrzyć zarzuty sformułowane w punktach 2, 3 i 4, gdyż pozostają one w ścisłym związku, w zakresie przedmiotu, jak i kierunku argumentacji, z zarzutami naruszenia prawa materialnego sformułowanymi w punktach 2-7 części I petitum skargi kasacyjnej. Finalnie ich rozpatrzenie pozwoli na pozytywne odniesienie się do głównych zarzutów proceduralnych sformułowanych w pkt 1 i 5 części II petitum skargi kasacyjnej, w ramach których Kolegium stwierdza, iż Sąd I instancji powinien był skargę K.P. oddalić, jako nieuzasadnioną (pkt 1) oraz zarzuca niespójność i lakoniczność oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, a więc naruszenie wymagań stawianych uzasadnieniu określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 5).
W ramach zarzutów ustalonych jak powyżej do łącznego rozpoznania, za podstawowy, zdaniem NSA, należy uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji opieszałości, zaniechań i bezczynności organu administracji, które spowodowały nieuzasadnione koszty przechowywania pojazdu i tym samym nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu (pkt 4 części I oraz pkt 2, 3 i 4 części II petitum skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd stwierdził, iż, jego zdaniem "właściciel pojazdu, jak również osoba, która władała pojazdem w chwili jego usunięcia dysponując na podstawie innego niż własność tytułu prawnego nie powinni być obciążani przedmiotowymi kosztami w zakresie, w jakim do ich powstania przyczynił się wyłącznie brak sprawności działania po stronie organów administracji. W ocenie Sądu I instancji w sprawie obciążenie skarżącego kosztami za okres od 4 października 2014 r. do 26 września 2018 r. nastąpiło z naruszeniem ww. wymogów, tj. do powstania kosztów przyczynił się w sposób nieuzasadniony organ poprzez zaniechanie właściwego działania, czym naruszył art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a.". Finalnie, formułując wobec organów administracji zalecenia co do ponownego rozpatrzenia sprawy, Sąd I instancji stwierdził, iż "nie ulega jednak wątpliwości, że właściciela/osobę dysponującą pojazdem winny obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. i ocenić, czy przechowywanie pojazdu przez cały okres było uzasadnione, czy też dopuszczono się bezczynności, co skutkowałoby brakiem możliwości ewentualnego obciążenia skarżącego kosztami powstałymi w sposób przez niego niezawiniony i od niego niezależny."
Biorąc pod uwagę okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, NSA w niniejszym składzie, nie zgadza się z powyższą oceną dokonaną przez Sąd I instancji i podziela argumentację sformułowaną w tym zakresie przez skarżące kasacyjnie Kolegium. Przy dokonywaniu oceny działania organów administracji w procedurze dochodzenia zapłaty kosztów usunięcia, przechowywania i oszacowania pojazdu należy kierować się wykładnią wszystkich ustępów przepisu art. 130a p.r.d., który wyznacza poszczególne etapy oraz terminy postępowania organów w tym zakresie, a także uwzględnić wszystkie okoliczności stanu faktycznego danej sprawy, które w rozpatrywanym przypadku istotnie utrudniały szybkie i sprawne prowadzenie postępowania administracyjnego.
Jakkolwiek w okolicznościach sprawy rozstrzyganej wyrokiem NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 50/24 wystąpiła (nieuwzględniona przez organy administracji) okoliczność śmierci właściciela pojazdu przed orzeczeniem jego przepadku, to przeprowadzaną w uzasadnieniu tego wyroku wykładnię art. 130a p.r.d., Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.
Z odczytywanej w łączności merytorycznej treści przepisów art. 130a ust. 10, 10a i 10h p.r.d., z zastrzeżeniem art. 130a ust. 10c, 10d i 10i p.r.d., wynika, że wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu może zostać złożony co do zasady najwcześniej po upływie 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 10) i nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia o obowiązku odebrania pojazdu oraz skutkach jego nieodebrania (art. 130a ust. 10a). Są to terminy początkowe. Ustawa nie określa natomiast terminów końcowych do złożenia przez właściwego starostę wniosku o orzeczenie przepadku. Odrębną kwestią jest zakres czasowy lub przedmiotowy możliwości obciążenia obowiązkiem pokrycia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, które powstały w okresie od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia (art. 130a ust. 4 p.r.d.) do dnia prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie orzeczenia przepadku (art. 130a ust. 10e p.r.d.).
Prawidłowa i pełna wykładnia art. 130a ust. 10h w zw. z art. 130a ust. 10 p.r.d. prowadzi do wniosku, że warunkiem uznania, iż podmiot będący właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, z zastrzeżeniem art. 130a ust. 10d i 10i (mającym w niniejszej sprawie zastosowanie), ponosi prawną odpowiedzialność za koszty, o których mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., powstałe w okresie od momentu wydania dyspozycji usunięcia do dnia prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie orzeczenia przepadku, jest uprzednie stwierdzenie przez właściwego starostę, że względem tego podmiotu został dopełniony obowiązek prawidłowego powiadomienia o powinności odbioru pojazdu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego powiadomienia, pod rygorem wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, oraz o skutkach nieodebrania pojazdu, w tym o skutkach wynikających z art. 130a ust. 10e i 10h p.r.d. (podobnie: wyrok NSA z 30.01.2024 r., sygn. akt II GSK 704/23). W niniejszej sprawie powyższy obowiązek prawidłowego powiadomienia właściciela pojazdu został przez organ dopełniony.
Na tle ustalonej powyżej wykładni, ocena prawna Sądu I instancji, że właściciela pojazdu powinny obciążać "tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania, a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji" (s. 9 uzasadnienia kontrolowanego wyroku), została sformułowana nie tylko zbyt ogólnie, lecz także i przede wszystkim wadliwie. Jeżeli bowiem uprawniony podmiot, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d., został prawidłowo i skutecznie powiadomiony o skutkach nieodebrania pojazdu, w tym o obowiązku poniesienia kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., a ponadto do momentu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie orzeczenia przepadku podmiot ten (a w niniejszym przypadku również skarżący jako osoba, we władaniu której pojazd znajdował się w chwili usunięcia pojazdu) miał jeszcze możliwość odebrania pojazdu, to odpada podstawa do przyjęcia, że zaniechania organu w zakresie złożenia wniosku o orzeczenie przepadku po upływie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia mogą być uznane za okoliczności uzasadniające zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 704/23). Podmiot zobowiązany (w niniejszej sprawie dwa podmioty zobowiązane solidarnie) do uiszczenia tych kosztów, jeżeli tylko został prawidłowo i skutecznie powiadomiony o skutkach własnego zaniechania (art. 130a ust. 10 p.r.d.), powinien ponosić odpowiedzialność za niedopełnienie obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym oraz za skutki ich naruszenia.
W rozpatrywanej sprawie, słusznie więc skarżące kasacyjnie Kolegium podkreśla, że "przyczyną powstania kosztów orzeczonych uchylonymi decyzjami było nieodebranie m.in. przez skarżącego pojazdu usuniętego z drogi. W tej sytuacji skarżący, jak również i Sąd, nie może skutecznie przerzucać odpowiedzialności w tym zakresie na organy administracji. (...) Skarżący, do czasu orzeczenia przepadku pojazdu, miał przecież możliwość odebrania z parkingu swojego pojazdu. Oczywistym skutkiem braku tego działania musi być orzeczenie stosownych kosztów powstałych w całym okresie przechowywania pojazdu na parkingu."
Należy zauważyć, iż na wydłużenie etapu postępowania przed organem I instancji zachodzącego między datą wydania dyspozycji o usunięciu pojazdu z drogi (4.10.2014 r.), a datą orzeczenia Sądu Rejonowego w Oławie o przepadku pojazdu na rzecz powiatu (4.09.2018 r.) miał wpływ nie tylko fakt nieodbierania powiadomień organu przez skarżącego (i konieczności zastosowania tzw. doręczenia w trybie zastępczym) oraz brak zgłoszenia Staroście przez skarżącego faktu nabycia pojazdu od R.B. w dniu 15 października 2014 r., ale również fakt wydłużonego rozpatrywania przez Sąd Rejonowy w Oławie wniosku Starosty o orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu (data wystąpienia z wnioskiem - 25 kwietnia 2016 r., data wydania postanowienia przez Sąd - 4 września 2018 r.).
W konsekwencji powyższej argumentacji dotyczącej błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji występującej opieszałości i bezczynności organu administracji (Starosty), zarzuty skarżącego kasacyjnie Kolegium dotyczące zastosowania przez Sąd I instancji niewystępującego w przepisach p.r.d. pojęcia "uzasadnionych kosztów przechowywania pojazdu" (sformułowane w pkt 3 części I i w pkt 2 części II petitum skargi kasacyjnej) należy uznać za słuszne. Poprzez odniesienie się przez Sąd I instancji do pojęcia (przesłanki) "uzasadnionych kosztów przechowywania pojazdu" niewystępującego w przepisach p.r.d. oraz dodatkowo zastosowanie tego pojęcia w zaleceniach, które organ powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Sąd ten nie tylko dokonał błędniej wykładni art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d., ale również naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Trafnie bowiem zauważył w tym zakresie skarżące kasacyjnie Kolegium, że zalecenie to jest niewykonalne w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.
Podobnie także uznał NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2279/23, stwierdzając, że "nie jest dopuszczalne "miarkowanie" wysokości kosztów z uwagi na czas jaki upłynął od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi do czasu prawomocnego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz powiatu (miasta na prawach powiatu). Decyzja, o której mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d. jest decyzją związaną, a zatem w sytuacji ziszczenia się przesłanek jej wydania, organ wydaje ją obligatoryjnie."
Rozpatrzeniu podlegały również zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 6 i 7 części I petitum skargi kasacyjnej SKO dotyczące charakteru orzeczenia sądu o przepadku pojazdu, a więc prawidłowej wykładni art. 130a ust. 10e p.r.d. Na wstępie uzasadnienia kontrolowanego wyroku, Sąd I instancji, zasadnie potwierdza, że: "zgodnie z art. 130a ust. 10e p.r.d., w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego." Jednakże, finalnie Sąd I instancji, formułując zalecenia dla organu stwierdza: "W ocenie Sądu podstawą prawidłowego zastosowania art. 130a ust. 2a p.r.d. jest ustalenie, że zdarzenie powodujące konieczność usunięcia pojazdu z drogi faktycznie miało miejsce, w tym czy nie było możliwości innego zabezpieczenia pojazdu. W sprawie organ do powyższych kwestii się nie odniósł."
NSA w niniejszym składzie, stwierdza, iż powyższe zalecenie Sądu I instancji wobec organu sformułowane w kontrolowanym wyroku jest sprzeczne z treścią art. 130a ust. 10e p.r.d. Określony w tym przepisie wzorzec orzekania dla sądu w sprawach o przepadek pojazdu zawiera bowiem nakaz ustalenia "czy usunięcie pojazdu było zasadne", co oznacza, że okoliczności tej nie już władny ustalać organ administracji (Starosta). Skarżące kasacyjnie Kolegium, słusznie więc w tym zakresie przypomina, iż na gruncie omawianej regulacji art. 130a ust. 10e p.r.d. w orzecznictwie NSA wypracowano jednolity pogląd co do tego, że postanowienie o przepadku pojazdu ma dla organu administracyjnego charakter przesądzający i wiążący również w zakresie stwierdzenia, czy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki w tym, czy usunięcie pojazdu było zasadne (por. wyroki NSA: z 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 892/21; z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2142/15; z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1713/19).
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. – sformułowanego w pkt 1 części I petitum skargi kasacyjnej, NSA stwierdza, iż nie ma podstaw do wskazywania jako samodzielnego wzorca kontroli kasacyjnej przepisów art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż nawet w przypadku naruszenia zakresu lub kryterium kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju przedmiot podstawy kasacyjnej musi zostać bezpośrednio powiązany z właściwymi przepisami prawa procesowego lub materialnego, zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., a dodatkowo – powinien również szczegółowo wskazywać sposób naruszenia zakresu lub kryterium kontroli w odniesieniu do przyjętej przez sąd administracyjny wykładni prawa formalnego lub materialnego. Ogólnikowe twierdzenia o naruszeniu zasady trójpodziału władzy lub norm prawa materialnego nie są wystarczające do poddania tak skonstruowanego zarzutu weryfikacji merytorycznej.
Przeprowadzona przez NSA w niniejszym składzie wcześniejsza argumentacja przesądza finalnie o słuszności zarzutów procesowych sformułowanych w pkt 1 i 5 części II petitum skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczących niespójności rozważań w zakresie oceny prawnej poczynionych w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku oraz braku konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien dokonać prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO, pozostając - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - w granicach sprawy rozstrzygniętej przez organ. Ponowną ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WSA powinien przeprowadzić, przy uwzględnieniu przeprowadzonej wyżej przez NSA wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, uznając przy tym prejudycjalny charakter orzeczenia Sądu Rejonowego w Oławie o przepadku przedmiotowego pojazdu.
Zanalizowane powyżej zagadnienia interpretacyjne powinny zostać ponownie poddane rozważeniu przez WSA, który – dokonując w granicach wynikających z art. 190 p.p.s.a. wyboru ostatecznej i prawidłowej wersji wykładni prawa materialnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie – będzie miał obowiązek sporządzenia spójnego uzasadnienia prawnego.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.