II GSK 220/25

II GSK 220/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
658
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Inne
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 49/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-10
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 § 2, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 49/23 w sprawie ze skargi G.K. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 49/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały stwierdził, że: Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku G. K. o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 9 maja 2017 r. (pkt 1); bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zobowiązał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do rozpoznania wniosku G. K., o którym mowa w punkcie 1 sentencji, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3); przyznał od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz G. K. sumę pieniężną w wysokości 6 246,13 zł (pkt 4); zasądził od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz G. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:
I
Pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. G. K. (dalej: skarżąca, strona) wniosła skargę na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA, organ) w sprawie rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium NRA z dnia 9 maja 2017 r., dotyczącą zawieszenia w czynnościach zawodowych skarżącej.
W treści skargi skarżąca wskazała, że WSA w Warszawie przekazał ww. wniosek z dnia 12 marca 2019 r. pod sygn. akt VI KO/Wa 42/19 do Prezydium NRA, a pismem z dnia 15 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że akta osobowe skarżącej znajdują się w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 720/22.
W ocenie organu, z uwagi na brak dysponowania aktami osobowymi skarżącej, nie było możliwe merytoryczne odniesienie się do wniosku skarżącej, przy czym organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nierozpoznanie wniosku nie było zawinione.
W piśmie z dnia 10 października 2023 r. skarżąca uzupełniła skargę wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 marca 2019 r. w terminie 1 miesiąca od wydania wyroku oraz na mocy art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), wniosła o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jak również o zasądzenie kosztów postępowania a nadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z pism tutejszego Sądu. Ponadto skarżąca przedstawiła kopię ponaglenia z dnia 15 sierpnia 2020 r.
Pismem z dnia 22 marca 2024 r. organ wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na prawomocne i wykonalne orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury o wydaleniu skarżącej z Adwokatury.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wyjaśnił również, że z akt administracyjnych (trzy tomy dotyczące sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 3903/23 i jeden tom ze sprawy VI SA/Wa 720/22 wypożyczony z NSA, oraz akta sprawy o sygn. VI SO/Wa 8/22), wynika, że uchwałą z dnia 9 maja 2017 r. nr DO.66-PO.6.1.2017 Prezydium NRA utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia 10 listopada 2016 r. dotyczącą zawieszenia w czynnościach zawodowych skarżącej.
Dnia 18 marca 2019 r. do WSA w Warszawie wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. uchwały z dnia 9 maja 2017 r. Wniosek ten został przekazany do Prezydium NRA przy piśmie z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie VI KO/Wa 42/19 (k. 4-12 akt VI SO/Wa 8/22) i wpłynął do organu 29 marca 2019 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru w sprawie VI KO/Wa 42/19 (k. 14 akt VI SO/Wa 8/22).
W lipcu 2022 r. do WSA w Warszawie wpłynął wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi skarżącej z dnia 25 stycznia 2022 r. na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 9 maja 2017 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI SO/Wa 8/22. W treści wniosku skarżąca powoływała się na złożenie ponaglenia z dnia 15 sierpnia 2020 r. Odpis ww. wniosku skarżącej organ otrzymał 26 sierpnia 2022 r., w piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. skarżąca ponownie wskazała, że organ nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały (k. 30 – akt VI SO/Wa 8/22). Dnia 18 maja 2023 r. organowi ponownie został doręczony wniosek o wymierzenie grzywny w celu zajęcia stanowiska w sprawie. Ponadto Sąd zwrócił się z zapytaniem czy organ wszczął postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 9 maja 2017 r. i czy skarga na bezczynności z dnia 25 stycznia 2022 r. została przekazana do Sądu – organ nie udzielił odpowiedzi (k. 35-38 akt VI SO/Wa 8/22). Dnia 3 sierpnia 2023 r. organ otrzymał odpis postanowienia o wymierzeniu grzywny (postępowanie w toku).
Strona wniosła skargę na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku strony.
Sąd I instancji uwzględnił skargę strony.
WSA w Warszawie uwzględniając skargę strony wskazał, że od dnia otrzymania przez Prezydium NRA wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 9 maja 2017 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych tzn. od 29 marca 2019 r. – nie zostały podjęte przez organ jakiekolwiek czynności w sprawie. Wniosek skarżącej do organu został przekazany przez tutejszy Sąd, a odbiór wniosku został potwierdzony prezentatą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 14 akt VI SO/Wa 8/22). Ponadto z kolejnych pism, które otrzymywał organ, wynikało, że skarżąca domaga się rozpoznania wniosku, wnosząc chociażby ponaglenie z dnia 15 sierpnia 2020 r., czy skargę na bezczynność organu w styczniu 2022 r., czy też wobec nieprzekazania ww. skargi inicjując postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w lipcu 2022 r. (sprawa o sygn. akt VI SO/Wa 8/22).
Dodatkowo z WSA w Warszawie organ otrzymywał korespondencję, na podstawie której powinny zostać podjęte czynności w sprawie i podkreślić należy, że nie było to jedno pismo. Dnia 26 sierpnia 2022 r. organ otrzymał odpis wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały, ponownie odpis wniosku został doręczony 18 maja 2023 r. wraz z zapytaniem o wszczęcie postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały i przekazanie skargi do Sądu. Dnia 3 sierpnia 2023 r. organ otrzymał odpis postanowienia o wymierzeniu grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały.
Ponadto skarga na bezczynność w niniejszej sprawie wpłynęła do organu 1 lutego 2022 r. i również nie wymusiła na organie choćby podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie. Nawet odpowiedź na skargę została sporządzona po ponad roku (tak wynika z daty odpowiedzi na skargę tzn. 19 kwietnia 2023 r.), przy czym została nadana dopiero 10 sierpnia 2023 r., co wykazuje związek z otrzymaniem przez organ odpisu postanowienia o wymierzeniu grzywny w sprawie VI SO/Wa 8/22 (czyli 3 sierpnia 2023 r.).
Według WSA organ, powstrzymując się od podejmowania czynności w sprawie, tzn. nadania biegu wnioskowi o stwierdzenie nieważności, od 29 marca 2019 r., skutecznie uniemożliwiał skarżącej skorzystanie z prawa do sądu, zarówno poprzez brak wydania orzeczenia, które skarżąca mogłaby zaskarżyć do sądu administracyjnego, jak również poprzez zaniechanie przekazania skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę w 30 dniowym terminie (wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a.), a nadto poprzez przyczynienie się do przedłużania niniejszego postępowania (sprawa została zarejestrowana w tutejszym Sądzie 16 sierpnia 2023 r. i przez niespełna rok organ nie udostępnił żądanych dokumentów).
Odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na skargę informacji o braku możliwości nadania sprawie merytorycznie biegu z uwagi na brak akt administracyjnych (osobowych), przedstawione stanowisko organu WSA uznał za niedopuszczalne. Sąd I instancji wskazał, że to Prezydium NRA jest dysponentem akt administracyjnych (osobowych) skarżącej, a wielość spraw, wniosków, odwołań czy zażaleń składanych przez skarżącą nie może mieć wpływu na możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że działania skarżącej mogą przedłużać postępowanie, ale nie mogą być uzasadnieniem dla braku prowadzenia postępowania, organ powinien tak zorganizować pracę, aby składane pisma (wnioski, zażalenia, odwołania) otrzymały prawidłowy bieg. Ponadto przesłanie akt administracyjnych (osobowych) do sądu administracyjnego czy powszechnego nie wyklucza możliwości kontynuowania toczących się w organie postępowań. Organ winien posiadać wiedzę, gdzie znajdują się właściwe akta sprawy, do której sprawy są dołączone, kiedy i czy zostały zwrócone, ma możliwość zwrócenia się do sądu z prośbą o ich wypożyczenie ale przede wszystkim powinien dopilnować sporządzenia odpisów dokumentów wypożyczonych, przesłanych akt, tak aby możliwość dalszego prowadzenia postępowania nie została zachwiana. Sądowi są znane z urzędu sytuacje, kiedy organ do postępowań wpadkowych przesyła akta administracyjne, np. odmowa zawieszenia postępowania, a następnie w przypadku braku zwrotu akt administracyjnych przez sąd z uwagi na toczące się postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej, już po merytorycznym zakończeniu postępowania przesyła ponownie akta administracyjne tworząc kolejne odpisy, czy przesyłając oryginały powstałe po przesłaniu akt do wcześniejszej sprawy. Sporządzanie akt zastępczych, odpisów dokumentów może także stać się elementem ułatwiającym odtworzenie akt w przypadku ich ewentualnego zagubienia.
Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, WSA uznał że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ od otrzymania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały tzn. od 29 marca 2019 r. do dnia wydania niniejszego wyroku w dniu 10 września 2024 r., czyli ponad 5 lat pozostawał w bezczynności, która jest oczywista, znaczna, niezaprzeczalna. Działanie organu należy określić jako wbrew określonym standardom, naganne, naruszające przepisy, opóźniające i utrudniające realizację stronie jej prawa do Sądu, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla tego typu praktyki, wyrażające ewidentnie niewłaściwy stosunek organu do złożonego wniosku i strony postępowania, przyczyniające się ponadto do utraty zaufania do organów. Przy czym należy brać pod uwagę, że w okresie pozostawania przez organu w bezczynności toczyło się postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącej (z uzasadnienia postanowienia z 11 października 2023 r. Sądu Najwyższego II ZK 19/22 przedłożonego przez organ wynika, że skarżąca w okresie od 20 lutego 2017 r. do 8 marca 2018 r., wykonując zawód adwokata działając czynem o charakterze ciągłym, nie stosowała się do decyzji władz Adwokatury o zawieszeniu jej w czynnościach zawodowych....), a wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył uchwały Prezydium NRA z dnia 9 maja 2017 r., utrzymującej w mocy uchwałę ORA w K. z dnia 10 listopada 2016 r. o zawieszeniu skarżącej w czynnościach zawodowych.
Do dnia wydania wyroku, Sąd I instancji nie został poinformowany przez organ o rozpoznaniu wniosku skarżącej, wobec czego koniecznym stało się zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 9 maja 2017 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd I instancji za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6 246,13 zł. Suma ta nie przekracza przy tym połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tzn. połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2023, stanowi bowiem jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, określonej w obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 16 lutego 2024 r. (M.P. 2024 poz. 137). Wysokość przyznanej sumy będzie służyła nie tylko zdyscyplinowaniu organu, ale także niejako wynagrodzi/zrekompensuje stronie wadliwe działanie organu, dolegliwości i niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności organu.
Sąd I instancji nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.
II
Prezydium NRA wniosło skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2, 4 i 5 wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części, ewentualnie zmianę wyroku poprzez miarkowanie wysokości nałożonej na Prezydium NRA sumy do zapłaty skarżącej.
Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, iż bezczynność Prezydium NRA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Prezydium NRA sumy pieniężnej w wysokości 6 246,13 zł, podczas gdy w świetle stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy przyznanie ww. sumy pieniężnej skarżącej od organu było nieuzasadnione;
3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu przez Sąd, iż organ nie przekazał dokumentów określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ przekazał wszystkie posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie;
4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Prezydium NRA zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł;
5) naruszenie przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyznanie sumy pieniężnej skarżącej w wysokości nieadekwatnej do stopnia ewentualnego zaniechania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżąca wielokrotnie wysyłała różne pisma do różnych postępowań w jednej kopercie, mieszając równocześnie sygnatury i stany faktyczne. Powodowało to liczne trudności z precyzyjnym kwalifikowaniem jej pism. Charakter i tryb składania przez skarżącą pism uniemożliwia odpowiednią i szybką reakcję procesową. W związku z faktem wielości spraw sądowoadministracyjnych i tożsamego ich charakteru akta administracyjne oraz osobowe są wysyłane do różnych spraw, sądów i organów, dlatego też wielokrotnie powstaje problem ze skompletowaniem ich i przesłaniem do właściwych organów. Prowadzone postępowania toczyły się przed różnymi sądami, co cały czas utrudniało i nadal utrudnia lokalizację akt administracyjnych i osobowych skarżącej.
Kasator podniósł również, że wobec skarżącej zostało wydane prawomocne i wykonalne orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury w W. o Jej wydaleniu. Zatem skarżąca nie jest już członkiem adwokackiego samorządu zawodowego. Pełnomocnik organu, mając powyższe na uwadze, złożył wniosek o umorzenie postępowania, gdyż nie ma już żadnych związków natury prawnej i faktycznej skarżącej z Adwokaturą, a wszelkie postępowania administracyjne, których dotyczy przedmiotowa sprawa zostały już prawomocnie zakończone. Natomiast Sąd I instancji nie uzasadnił kwestii braku umorzenia niniejszego postępowania, szczególnie w kontekście art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej odrzucenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Na wstępie należy przypomnieć, że skarżący kasacyjnie organ objął zakresem zaskarżenia wyłącznie pkt 2, 4 i 5 kontrolowanego wyroku WSA w Warszawie. Tym samym zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku został ograniczony do tej jego części, w której Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Prezydium NRA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Prezydium NRA na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 6 246,13 zł (pkt 4) oraz zasądził od Prezydium NRA na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). W pozostałej zaś części ocena prawna dokonana w zaskarżonym wyroku w zakresie pkt 1 i 3 jest wiążąca jako że nie została poddana przez żadną ze stron kontroli instancyjnej.
Na usprawiedliwienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że bezczynność Prezydium NRA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kasator podkreśla, że charakter i tryb składania przez skarżącą pism uniemożliwia odpowiednią i szybką reakcję procesową. W związku z faktem wielości spraw sądowoadministracyjnych i tożsamego ich charakteru akta administracyjne oraz osobowe są wysyłane do różnych spraw, sądów i organów, dlatego też wielokrotnie powstaje problem ze skompletowaniem ich i przesłaniem do właściwych organów. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - dostrzec można liczne kwestie, które wpływają na usprawiedliwienie bezczynności, a także uzasadnienie niemożności rozpatrzenia spraw terminowo, chociażby z uwagi na fakt, iż akta sprawy "krążyły" wówczas po różnych sądach.
Odnosząc się do tak postawionego i uzasadnionego zarzutu należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zakwalifikowanie bezczynności, jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.
Natomiast jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest zasada określona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości i prostoty postępowania na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako nakaz możliwie szybkiego działania organów, jednak bez uszczerbku dla wnikliwości postępowania, tj. bez uszczerbku dla realizacji zasady prawdy materialnej. Z drugiej strony ciążące na organie zobowiązanie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, czy też pozostawanie w bezczynności. Organ administracji publicznej będąc gospodarzem postępowania, podejmując decyzje dotyczące przeprowadzenia określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia, a zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności winien w taki sposób i terminie je przeprowadzić, aby w pełni zrealizować również zasadę szybkości postępowania. Rozwinięcie zasady szybkości i prostoty działania organów administracji publicznej przewidzianej w art. 12 k.p.a. stanowi art. 35 k.p.a. określający terminu załatwienia spraw. Terminowość i niewadliwość wydanych rozstrzygnięć organu administracji służy stronom postępowania, ale i samemu organowi, który nie jest wówczas narażony na uwzględnienie przez sąd skarg tak merytorycznych, jak i dotyczących bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Przysługująca natomiast stronie skarga czy to na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu wyegzekwowanie od organu realizację zasady szybkości postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu zachowania zasady prawdy obiektywnej.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji, od dnia otrzymania przez Prezydium NRA wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 9 maja 2017 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych tzn. od 29 marca 2019 r., nie zostały podjęte przez Prezydium NRA jakiekolwiek czynności w sprawie. Ponadto z kolejnych pism, które otrzymywał organ, wynikało, że skarżąca domaga się rozpoznania wniosku, wnosząc chociażby ponaglenie z dnia 15 sierpnia 2020 r., czy skargę na bezczynność organu w styczniu 2022 r., czy też wobec nieprzekazania ww. skargi inicjując postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w lipcu 2022 r. (sprawa o sygn. akt VI SO/Wa 8/22). Przy czym, co istotne skarga na bezczynność Prezydium NRA również nie wymusiła na organie podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie. Nawet odpowiedź na skargę została sporządzona po ponad roku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawę organu w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo określił jako naganną. Organ bowiem od marca 2019 r. do dnia wydania zaskarżonego wyroku, czyli przez ponad 5 lat, pozostawał w bezczynności. Zatem już sam okres trwania postępowania uzasadniał przyjęcie, że bezczynność organu miała charakter rażący.
To przekonanie Sądu pogłębia również ocena zachowania się organu, już po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. przekazanie jej po ustawowym terminie, złożenie odpowiedzi na skargę po ponad roku, czy w końcu dalsze utrzymywanie stanu bezczynności poprzez brak podejmowania jakichkolwiek działań w sprawie.
W tym miejscu wymaga podkreślenia, że Prezydium NRA jest organem wykonawczym Naczelnej Rady Adwokackiej, która to m. in. reprezentuje adwokaturę, sprawuje nadzór nad działalnością Prezydium NRA, sprawuje nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich oraz nadzór nad kształceniem aplikantów przez te rady (art. 59 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 ze zm.). Zadaniem Adwokatury jest zaś udzielanie pomocy prawnej, współdziałanie w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze). Te zadania stoją w ewidentnej sprzeczności z postępowaniem organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego skarżącej i świadczy o braku profesjonalizmu Prezydium NRA, tj. organu, który w szczególności takim profesjonalizmem powinien się wykazywać.
W realiach niniejszej sprawy oceny tej nie mogły zmienić okoliczności podnoszone przez organ, tj. wskazujące na niemożność nadania sprawie skarżącej biegu przez ponad 5 lat z uwagi na brak akt administracyjnych (osobowych), gdyż te miały być przesyłane do różnych sądów i organów w związku z wielością postępowań, w których skarżąca jest stroną.
W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu, bądź organu wyższej instancji, czy też innemu organowi w związku z prowadzoną inną sprawą z udziałem tej samej strony, nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez ten okres czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do jej załatwienia. Rzeczą organu jest bowiem tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienie w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta np. w formie odpisów, albo przed poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt, czy w końcu zwrócić się o wypożyczenie akt. To organ jest gospodarzem postępowania i to na organie spoczywa obowiązek dołożenia starań o zapewnienie należytej dynamiki postępowania. Brak akt administracyjnych przekazanych sądowi lub innemu organowi, nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, bądź przewlekłości postępowania (zob. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2644/23; 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1115/23; 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 481/15; 9 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1843/13; 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2211/10). Rzeczą organu jest tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Niesłusznie zatem Prezydium NRA w tej okoliczności upatruje okoliczności usprawiedliwiających.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, które to naruszenie autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym ustaleniu, że organ nie przekazał dokumentów określonych w ww. przepisie, podczas gdy organ przekazał wszystkie posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że organ nie nadesłał akt administracyjnych (osobowych) skarżącej, do czego był zobowiązany stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Konsekwencją nieprzekazania przez organ w ustawowym terminie skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - był wniosek skarżącej o wymierzenie Prezydium NRA grzywny - na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. WSA w Warszawie przychylił się do tego wniosku i postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VI SO/Wa 8/22 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. To orzeczenie zostało utrzymane w mocy postanowieniem NSA z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II GZ 482/24. NSA odwołując się do utrwalonego orzecznictwa tego Sądu stwierdził, że żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz ewentualnie odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.
Zatem okoliczność nieprzekazania akt administracyjnych nie tylko wynika z akt sądowych rozpoznawanej sprawy, ale została również potwierdzona ww. orzeczeniami.
Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., sformułowanych w pkt 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyznanie skarżącej od Prezydium NRA sumy pieniężnej w wysokości 6 246,13 zł było nieuzasadnione i nieadekwatne do stopnia ewentualnego zaniechania.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyroki NSA z dnia: 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22). Ustawodawca - podobnie jak kwestię uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tak też zagadnienie dotyczące wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, pozostawił w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej - czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Ta instytucja ma zatem na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 6 246,13 zł. W realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby przyznana stronie skarżącej suma pieniężna była nieadekwatna do stopnia zaniechania organu. Przyznana suma pieniężna jest odpowiednia w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. O czym była już mowa, Prezydium NRA, jako organ wykonawczy Naczelnej Rady Adwokackiej, która to m. in. reprezentuje Adwokaturę - przez ponad 5 lat - nie podejmuje jakichkolwiek działań w sprawie i pozostaje w bezczynności, usprawiedliwiając się tym, że nie ma akt administracyjnych (osobowych), gdyż te miały być przesyłane do różnych sądów i organów. Dodatkowo, gdy skarżąca postanawia skorzystać z prawa wniesienia skargi na bezczynność organu, ten przekazuje ją do WSA z ponad rocznym opóźnieniem. Odpowiedź na skargę została również złożona po ponad roku. Doprowadza do sytuacji, gdzie Sąd wymierza organowi grzywnę za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność wraz z aktami administracyjnymi. Zatem przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w ww. wysokości nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności - biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego i czasu oczekiwania na działania organu. Suma ta nie jest wygórowana, stanowi bowiem jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, określonej w obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 16 lutego 2024 r. (M.P. 2024 poz. 137). Zatem nie przekracza połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tzn. połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2023.
Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Prezydium NRA zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).
Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie tych przepisów było prawidłowe, stanowiło bowiem konsekwencję uwzględnienia skargi na bezczynność Prezydium NRA i złożenia przez skarżącą w skardze wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego. Zatem Sąd I instancji prawidłowo zasądził od Prezydium NRA na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota stanowi zwrot wpisu od skargi.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.