II GSK 22/18

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 306/17 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 306/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. w miejscowości U., na drodze krajowej nr [...], przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki Volvo o numerze rej. [...], którym kierował C. D. Kierujący przewoził meble, folię, styropian i cement z Polski do Norwegii w imieniu przedsiębiorcy A. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Kierujący okazał do kontroli między innymi wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, ważnego do dnia [...] października 2014 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1, art. 5 oraz na podstawie lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), nałożył na A. B. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o uwzględnienie załączonych do tego środka odwoławczego dokumentów, w tym m.in. odpisu umowy o pracę C. D., odpisu dokumentów potwierdzających uprawnienia kierowcy do kierowania pojazdami ciężarowymi, odpisu dowodu rejestracyjnego pojazdu i aktualnego zaświadczenia na wykonywanie przewozów międzynarodowych na potrzeby własne, na okoliczność spełnienia warunków do wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że przepis art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym określa warunki, jakie muszą zostać spełnione - i to spełnione łącznie - aby przewóz uznać za niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne. Zgodnie z tym przepisem przewóz musi wykonywać sam przedsiębiorca lub jego pracownik, a przedsiębiorca jest zobowiązany legitymować się tytułem prawnym do pojazdu, którym przewóz jest wykonywany. Zdaniem organu, okazany do kontroli dowód rejestracyjny pojazdu potwierdza, że skarżąca jest właścicielem pojazdu marki Volvo o numerze rej. [...]. Natomiast podczas kontroli nie ustalono, czy kierowca był pracownikiem skarżącej. W związku z tym organ pierwszej instancji wezwał stronę do przedłożenia umowy o pracę zawartej z kierowcą. Strona takiej umowy nie przedstawiła. Natomiast w postępowaniu odwoławczym skarżąca złożyła umowę o pracę niepoświadczoną zgodnie z treścią art. 76a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako: k.p.a.). Mimo ponownego wezwania strony do nadesłania umowy poświadczonej za zgodność z oryginałem przez podmiot wskazany w art. 76a § 1 k.p.a., strona nie przedłożyła takiej umowy. W konsekwencji organ uznał, że wskazana umowa nie może być podstawą do ustalenia zatrudnienia C. D. w przedsiębiorstwie skarżącej. Niespełnienie warunku określonego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym wykluczało z kolei uznanie przewozu wykonywanego przez stronę w dniu kontroli za przewóz drogowy na potrzeby własne.

Główny Inspektor Transportu drogowego stwierdził, że skarżąca w tym dniu wykonywała krajowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy, gdyż według art. 4 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym, transport drogowy to także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za zasadną decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 zł za naruszenie wymienione pod lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. B. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 76a § 1 k.p.a. i nieuwzględnienie w toku postępowania dołączonego przez nią odpisu umowy o pracę z kierowcą, który wykonywał kontrolowany przewóz, jedynie ze względu na brak potwierdzenia umowy za zgodność z oryginałem zgodnie z dyspozycją art. 76a § 1 k.p.a. Do skargi załączono poświadczoną za zgodność przez notariusza kopię umowy o pracę zawartej w dniu [...] września 2013 r. z C. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ uznał bowiem, że w czasie kontrolowanego przejazdu wykonywanego na rzecz skarżącej, nie został spełniony wymóg z art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym, co Główny Inspektor wywiódł z tego, że mimo stosownego wezwania, skarżąca nie przedłożyła poświadczonej za zgodność z oryginałem - zgodnie z art. 76a § 1 k.p.a. - kopii umowy o pracę kierowcy C. D.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią ostatnio powołanego przepisu, jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2 k.p.a., wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. WSA zauważył, że art. 76a § 1 k.p.a. dotyczy dokumentu znajdującego się w aktach organu lub innego podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten nie odnosi się zatem do żądanego przez organ od strony dokumentu prywatnego.

Natomiast w tym przypadku zastosowanie mógł znaleźć art. 76a § 2 k.p.a., w myśl którego zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w wezwaniach kierowanych do skarżącej, mimo powołania art. 76a § 1 k.p.a., przytaczana była treść przepisu art. 76a § 2 k.p.a.

Dalej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niewątpliwie mimo wezwania skarżąca w postępowaniu odwoławczym przedstawiła organowi jedynie kopię umowy o pracę kierowcy C. D., przy czym kopia nie była poświadczona za zgodność z oryginałem przez osoby wymienione w art. 76a § 2 k.p.a., a jedynie przez skarżącą. W taki sam sposób skarżąca poświadczyła za zgodność z oryginałem inne dołączone do odwołania kserokopie dokumentów, w tym orzeczenia lekarskiego, zaświadczenia lekarskiego oraz świadectwa kwalifikacji dotyczących C. D., a także kserokopie z dowodu osobistego kierowcy.

W ocenie WSA, nie można jednak pominąć, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. przewiduje, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają więc zamkniętego katalogu dowodów. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by odmawiając mocy dowodowej kserokopii umowy o pracę nieuwierzytelnionej w sposób przewidziany w art. 76a § 2 k.p.a., a jedynie potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez skarżącą, organ dokonał oceny tej kserokopii w świetle całego materiału dowodowego. Skarżąca wraz z kserokopią umowy przedstawiła także kserokopie innych dokumentów dotyczących kierowcy C. D. Organ pominął jednak w swojej ocenie wszystkie te dokumenty.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ powinien był podjąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia istotnej w sprawie okoliczności, tj. czy C. D., kierujący w dniu kontroli należącym do strony pojazdem, był pracownikiem skarżącej. Organ nie podjął jednak takich czynności i to pomimo złożenia przez stronę kserokopii umowy o pracę C. D., jak również kserokopii innych dokumentów dotyczących tego kierowcy.

Poprzestając na stwierdzeniu nieprzedstawienia przez skarżącą kopii umowy o pracę kierowcy poświadczonej za zgodność z oryginałem stosownie do wymogów art. 76a § 2 k.p.a. i tym samym nieudowodnienia przez stronę, że kierujący pojazdem w imieniu skarżącej był jej pracownikiem, organ, zdaniem WSA, dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W toku ponownego postępowania Sąd pierwszej instancji nakazał organowi kierowanie się powyższymi wskazaniami w zakresie realizowania zasad postępowania dowodowego, a w ramach wszechstronnej oceny dowodów uwzględnić także złożoną wraz ze skargą kopię umowy o pracę poświadczoną za zgodność przez notariusza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76a § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności istotnej dla sprawy mianowicie, czy kontrolowany kierowca był pracownikiem strony, podczas gdy już organ pierwszej instancji pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. oraz kolejno 24 czerwca 2016 r. wzywał stronę o przesłanie oryginalnej lub stosownie poświadczonej dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie kontrolowanego kierowcy, które to wezwania pozostały bez odpowiedzi. Strona dopiero na etapie odwołania załączyła kserokopię umowy o pracę z kierowcą poświadczoną przez samą siebie wbrew treści wezwań, natomiast na wezwanie organu odwoławczego z dnia 8 września 2016 r. nie udzieliła odpowiedzi mimo, że organ wydał decyzję czekając na odpowiedź strony dopiero w dniu 29 grudnia 2016 r. Sama strona w piśmie procesowym z dnia 25 września 2017 r. stwierdziła, że zapomniała przesłać. Z uwagi na powyższe i brak reakcji strony na wielokrotnie wysyłane do niej wezwania, wobec braku dostarczenia tak oryginału dokumentu, jak i stosownie poświadczonej jego kopii, organ odwoławczy nie mógł uznać powoływanej przez stronę okoliczności zatrudnienia kierowcy C. D. w przedsiębiorstwie skarżącej. Przez powyższe zaskarżona decyzja w kontekście stwierdzonego naruszenia odpowiada prawu, opisując precyzyjnie i rzeczowo naruszenie, skutecznie odpowiadając na argumenty strony także w zakresie braku uznania okazanej przez nią niepoświadczonej właściwie kserokopii umowy, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy wydanego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Argumenty na poparcie swoich twierdzeń Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która została oparta na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. Według Sądu I instancji, za zasadniczy i bezpośredni powód uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać rodzaj (a co za tym idzie, również skalę) deficytów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji w rozpatrywanej sprawie w zakresie odnoszącym się do podstaw ustalenia przez ten organ, że wykonywany przez stronę w dniu [...] lipca 2015 r. przewóz drogowy nie był przewozem, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a mianowicie przewozem na potrzeby własne.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości oceny Sądu I instancji o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Ocenę stawianego na jego gruncie zarzutu naruszenia przepisów postępowania trzeba poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, a mianowicie, że przez wpływ, o którym mowa pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że ze skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby jej uzasadnienie czyniło zadość wskazanemu wymogowi. Nie zawiera ono bowiem żadnej argumentacji, która w relacji do normatywnej treści przepisów prawa, których naruszenie zarzuca – a do których w ogóle jednocześnie się nie odwołuje – wykazywałaby uchybienie tym przepisom przez Sąd I instancji, jako wzorcom kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza, aby wykazywała sposób w jaki w odniesieniu do każdego z nich miałoby dojść do jego naruszenia oraz istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Prowadzi to do wniosku, że nie sposób jest zarzut naruszenia tych przepisów prawa uznać za uzasadniony, a co za tym idzie również za skuteczny.

Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podnieść, że z wyrażonej na gruncie tego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny.

Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie o wykroczeniu przez Sąd I instancji poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować.

Jeżeli zaś, jak należałoby wnosić z argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, źródła naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ miałby upatrywać w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji okoliczności dwukrotnego bezskutecznego wzywania strony skarżącej do przedstawienia wskazanej w wystąpieniu organu I instancji dokumentacji (oryginału lub uwierzytelnionej notarialnie kopii dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie) oraz wadliwej, a tym samym nieskutecznej – jak przyjęto w sprawie – odpowiedzi strony na pierwsze wezwanie organu odwoławczego odnośnie do złożenia kopii umowy o pracę potwierdzonej za zgodność z oryginałem, a także w okoliczności braku odpowiedzi strony skarżącej na kolejne wezwanie organu odwoławczego, to jednak w opozycji do tego rodzaju podejścia trzeba stanowczo stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że Sąd I instancji okoliczności tych nie pominął. Co więcej, dostrzegając te okoliczności, to właśnie w konsekwencji ich analizy – w tym odnoszącej się krytycznej oceny treści wystąpienia organu odwoławczego w relacji do określonych w art. 76a § 2 k.p.a. wymogów, jakim powinno czynić ono zadość (co jednocześnie, z powodów, o których mowa była na wstępie zarzut naruszenia art. 76a § 1 i 2 k.p.a. czyni nieusprawiedliwionym) – podważył zgodność z prawem działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie (por. s. 7 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Sąd I instancji w pełni zasadnie bowiem podniósł, że jakkolwiek – złożona przez stronę skarżącą w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego – kserokopia dokumentu (kserokopia umowy o pracę) nie korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu, to jednak nie oznacza to, że nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli zaś tak, to konsekwencją tego stanu rzeczy powinno być to, że dokument taki powinien być oceniony w świetle całego materiału dowodowego. Zwłaszcza – co należy podkreślić – że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie był również pozbawiony możliwości wykorzystania innych środków dowodowych – niż tylko ograniczenie się do złożonej przez stronę kserokopii dokumentów – odnośnie do istotnej w sprawie okoliczności, która miała decydujące znaczenie dla jej wyniku.

Stanowisko to trzeba uznać za trafne i uzasadnione. Tym bardziej, gdy podkreślić znaczenie argumentu odwołującego się do przedmiotu sprawy, a w tym kontekście tego oczywistego faktu, że kontrolowaną decyzją, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nałożono na stronę karę pieniężną za naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub bez wymaganej licencji (lp. 1.1 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy), a to w związku z brakiem – zdaniem organu administracji – zaktualizowania się tej przesłanki uznania wykonywanego przez stronę przewozu, za przewóz na potrzeby własne, o której mowa w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

W świetle przywołanego argumentu za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że realizacji (wykonywaniu) kompetencji do nakładania dolegliwości w postaci sankcji prawnej – w rozpatrywanej sprawie sankcji administracyjnej – nie może towarzyszyć, co należy uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność. Wręcz przeciwnie, w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej zobowiązany jest jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem. Jeżeli zaś warunek ten nie jest spełniony, to ocena działania organu administracji publicznej nie może być – tak jak w rozpatrywanej sprawie – inna, niż tylko krytyczna. Ocenie tej – zwłaszcza, gdy ze względu na okoliczności sprawy, a w tym kontekście fakt dołączenia przez stronę do skargi kopii umowy o pracę poświadczonej w wymagany sposób, podkreślić również znaczenie argumentu w treści art. 54 § 3 p.p.s.a. - w żadnym stopniu, ani też zakresie nie sprzeciwia się przywołane powyżej stanowisko organu odnośnie do nieskutecznego – jego zdaniem – wykonania przez stronę wezwań do przedstawienia żądanych dokumentów, czy też ich nie przedstawienia, o czym w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie powyżej przedstawionych argumentów i formułowanych na ich podstawie wniosków.

W ich rekapitulacji – a także w nawiązaniu do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. s. 8 – 9) – trzeba bowiem podkreślić, że jako dowolne – jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, a Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie pogląd ten podziela – należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81).

W związku z powyższym nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ich naruszenia nie jest bowiem zasadny.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.