II GSK 2199/23

II GSK 2199/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 831/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-28
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 33, art. 34, art. 46a, art. 46b
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Dz.U. 2021 poz 861
§ 2 ust. 23 i 24
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 831/22 w sprawie ze skargi M. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. K. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w przedmiocie objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 831/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi małoletniego M.K. (dalej: Strona) reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A.K. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie (dalej: Komendant, Skarżący kasacyjnie) w przedmiocie objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 24 stycznia 2022 r. przedstawiciel ustawowy Strony został poinformowany ustnie przez funkcjonariusza Straży Granicznej o obowiązku poddania się wraz z rodziną (żoną i dziećmi) kwarantannie w okresie od 25 stycznia 2022 r. do 3 lutego 2022 r., z uwagi na przekroczenie granicy państwowej.
Przedstawiciel ustawowy Strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) na czynność Komendanta o nałożeniu ww. obowiązku poddania się kwarantannie. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069; dalej: ustawa o zapobieganiu), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu 24 stycznia 2022 r., o godzinie 20:45 granicy na lotnisku Warszawa-Okęcie, mimo że w przypadku Strony nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w ww. przepisach, co doprowadziło do bezprawnego pozbawienia jej wolności w okresie 25 stycznia - 3 lutego 2023 r. Podał też, że wobec poinformowania go przez policję w dniu 27 stycznia 2022 r. o nałożeniu kwarantanny, wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach (dalej: PPIS) o wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia przymusowej kwarantanny. Natomiast w e-mailu z 1 lutego 2022 r. wystąpił się do PPIS o zdjęcie kwarantanny, gdyż ani on ani członkowie jego rodziny nie byli chorzy i nie mieli kontaktu z osobami zakażonymi chorobami zakaźnymi, jak również nie spełniali żadnych innych przesłanek umożliwiających nałożenie kwarantanny.
W odpowiedzi w formie e-mail z 2 lutego 2022 r. PPIS wskazał przedstawicielowi Strony, że § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia (powinno być: Rady Ministrów) z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie RM) był podstawą nałożenia kwarantanny przez Straż Graniczną.
W ocenie przedstawiciela ustawowego Strony nie było przesłanek do nałożenia kwarantanny, gdyż nie mógł być nimi sam fakt przekroczenia granicy i powstały w ten sposób obowiązek na mocy aktu prawnego rzędu rozporządzenia, które przekroczyło delegację ustawową z art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu.
W odpowiedzi na skargę Komendant potwierdził przylot w dniu 24 stycznia 2022 r., ok. godz. 20.45 rodziny K. z Fuerteventury do Warszawy. Funkcjonariusz Straży Granicznej, realizujący zadania na granicy wewnętrznej związane z ewidencją sanitarną ustalił, że podróżni nie posiadali dokumentów uprawniających do zwolnienia z obowiązku odbycia kwarantanny i poinformował ich o konieczności przekazania danych dotyczących adresu jej odbywania. Podróżni nie zgłaszali uwag co do zasadności pobierania danych o miejscu odbywania kwarantanny oraz samej kwarantanny.
Organ nie podzielił także stanowiska Strony o przekroczeniu przez Radę Ministrów delegacji ustawowej w unormowaniach rozporządzenia RM, a tym samym o wydaniu tego aktu bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Stanął na stanowisku, że wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny zawiera ustawa o zapobieganiu. Z art. 33 ust. 1 ww. aktu wynika wymóg orzekania w formie decyzji w przypadku nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym kierowania na kwarantannę osoby zakażonej lub chorej na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Również z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wynika obowiązek stosowania trybu decyzyjnego przy obejmowaniu kwarantanną albo nadzorem epidemiologicznym osób, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Sąd I instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21, przyjmującego, że wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu skutkuje wynikającym z ustawy obowiązkiem nałożenia kwarantanny w formie decyzji, która ma charakter deklaratoryjny, gdyż nie tylko potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, ale także pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. Ustawodawca w art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy w drodze decyzji, a jedyny wyjątek przewidział tylko art. 35 ust. 1 cyt. aktu. Opinię tę, zdaniem WSA potwierdza także art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu, który nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej wprowadzenia do obrotu prawnego (doręczenia/ ogłoszenia adresatowi). Dalsze uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być doręczane na piśmie, ale organ miał obowiązek utrwalenia w aktach faktu: wydania decyzji, której treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny zostać utrwalone w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania.
W kontrolowanej sprawie organ nie dochował tych obowiązków, gdyż nie było wiadomo, kto dokładnie zdecydował o objęciu Strony kwarantanną, ani też czy przedstawiciela ustawowego Strony pouczono o prawie do wniesienia odwołania. W aktach sprawy WSA stwierdził brak jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że organ wydał decyzję. Zamieszczenie w systemie informatycznym (na stronie EWP) informacji o objęciu kwarantanną jako czynności wtórnej, która powinna zostać dokonana dopiero na podstawie decyzji, nie mogło zastąpić wydania decyzji.
Ponadto wadliwa regulacja w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM wprowadzająca odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie (będącej w istocie formą ograniczenia wolności osobistej jednostki, gwarantowanej przez art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; opubl.: Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 z późn. zm., czy art. 41 Konstytucji) na podstawie decyzji, nie mieszcząca się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie", użytego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, wprowadzała w istocie nieznaną ustawie o zapobieganiu instytucję "kwarantanny ex lege" i do tego w formie aktu podustawowego, mimo że wspomniane przepisy ustawy nie upoważniały do uregulowania w formie rozporządzenia kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawy, a więc i bez zachowania formy decyzji. Wspomniane przepisy art. 46a i art. 46b, oprócz określenia podmiotu właściwego do wydania rozporządzenia oraz zakresu przekazanych spraw do uregulowania w formie rozporządzenia nie zawierały wytycznych co do treści aktu wykonawczego, tym samym nie spełniały wymogu z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
W rezultacie, wadliwa regulacja § 5 ust. 1 rozporządzenia w nieuprawniony sposób zwalniała organy inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny i wydania w tym przedmiocie decyzji, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.).
Skoro rozporządzenie w § 5 ust. 1, w zakresie zwalniającym organy od wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, naruszając także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, to WSA - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) - był zobligowany odmówić zastosowania niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Konsekwencją tego stanowiska było stwierdzenie wadliwości zaskarżonej czynności, gdyż z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wynika wymóg nałożenia obowiązku poddania kwarantannie w drodze decyzji administracyjnej.
Organ nie zgadzając się z orzeczeniem WSA, wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą zaskarżył ww. wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
a) błędną wykładnię art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 46a oraz art.46b ustawy o zapobieganiu (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, z późn. zm.) i uznaniu, że Rada Ministrów nie posiadała upoważnienia do wydania rozporządzenia, w szczególności w zakresie objęcia kwarantanną obywateli, przekraczających granicę państwową Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącą granicę wewnętrzną w rozumieniu art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), podczas gdy rozporządzenie oparte było na właściwej podstawie prawnej, wynikającej z upoważnienia zawartego w art. 46a i 46b oraz 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu, zaś objęcie kwarantanną nie wykroczyło poza przesłanki wynikające z ustawy o zapobieganiu;
b) błędną wykładnię przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 34 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o zapobieganiu w związku z § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM poprzez uznanie, że objęcie Strony kwarantanną naruszyło jego konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i swobody opuszczania Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy poruszanie się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru bezwzględnego i może zostać czasowo ograniczone z uwagi na konieczność odbycia kwarantanny, w sytuacji realnego zagrożenia dla życia i zdrowia obywateli w związku z sytuacją epidemiczną i nie stanowi naruszenia istoty wolności i praw obywatela,
c) błędną wykładnię przepisu § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM poprzez uznanie, że Komendant Placówki Straży Granicznej Warszawa- Okęcie w Warszawie stwierdził objęcie Strony kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 24 stycznia 2022 r., podczas gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia RM rolą Komendanta Placówki było wyłącznie przyjęcie informacji od osoby przekraczającej granicę państwową i dalsze przekazanie uzyskanych informacji w postaci elektronicznej – do systemu teleinformatycznego udostępnionego przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia, albo w postaci papierowej – przez przekazanie wojewodom kart lokalizacyjnych wypełnionych przez osoby w celu wprowadzenia zawartych w nich danych do systemu teleinformatycznego;
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, podczas gdy czynność podjęta wobec Strony przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej Warszawa- Okęcie w Warszawie znajdowała umocowanie w § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM, a funkcjonariusze nie mieli kompetencji do niezastosowania obowiązujących w dniu 24 stycznia 2022 r. przepisów rozporządzenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wnosił o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strona reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, który ustanowił pełnomocnika, wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna organu- Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zgłoszone okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Strona nie zajęła stanowiska co do oświadczenia autora skargi kasacyjnej o zrzeczeniu się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Wymaga także wyjaśnienia, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem I instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Kierując się powyższymi kryteriami, zdaniem NSA, należało najpierw odnieść się do, zgłoszonego w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. uchybienia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM wobec uznania za bezskuteczną czynności skierowania Strony na kwarantannę, mimo zawartego w § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM obowiązku dokonania tej czynności przez funkcjonariuszy Służby Granicznej, gdyż odnoszącego się do spornego zagadnienia – formy stwierdzenia o obowiązku poddania obowiązkowej kwarantannie na podstawie § 2 ust. 23 rozporządzenia RM, które zadecydowało o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji bowiem stanął na stanowisku, że nałożenie obowiązku kwarantanny może nastąpić wyłącznie w trybie decyzyjnym. Jego zdaniem tę powinność wprost przewiduje art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, a z treści art. 34 ust. 2 ww. aktu ona wynika w powiązaniu chociażby z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) tego aktu, że osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się m.in. kwarantannie na zasadach określonych w ustawie i treścią art. 35 ust. 1 ww. aktu, w którym tylko wprowadzono wyjątek od nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 w formie decyzji Z kolei § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM stanowiący, że nie wydaje się decyzji w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby, m.in. kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, w opinii WSA nie mógł stanowić podstawy czynności organu, gdyż, nie dość, że wykroczył poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, to wspomniane przepisy ustawy o zapobieganiu nie realizowały wymogu z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, że powinny zawierać wytyczne co do treści aktu wykonawczego (tutaj: rozporządzenia RM), a nadto naruszał obowiązek wyłącznie ustawowego określania zasad i trybu ograniczania wolności osobistej, np. poprzez poddanie kwarantannie.
Stanowiska Sądu I instancji nie można podzielić, zwłaszcza że nie dostrzegł, że Strona nie zgłaszała naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu w związku z poddaniem obowiązkowi kwarantanny, a i organ tej regulacji nie stosował.
Co do relacji między decydującymi o kierunku rozstrzygnięcia WSA przepisami art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, Sąd odwoławczy przychyla się do stanowiska i argumentacji zaprezentowanych w wyroku NSA z 21 listopada 2023r., sygn. akt II GSK 2204/22 (opubl.: podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skład orzekający potwierdza, że art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ustanawiają odrębne podstawy kompetencyjne oraz przesłanki materialnoprawne działania organów administracji sanitarnej. O ile przepis art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wprost określa formę prawną nałożenia zindywidualizowanego obowiązku ("Państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji (...)"), określonego w art. 5 ust. 1 ww. ustawy (w tym obowiązku poddania się kwarantannie, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f), o tyle w przypadku regulacji w art. 34 ust. 2 cyt. aktu ustawodawca nie określił bezpośrednio formy prawnej nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie ("Osoby, (...), podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej (...)").
Ponadto art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu zawiera ogólną podstawę do wydawania przez właściwych państwowych inspektorów sanitarnych decyzji administracyjnych konkretyzujących abstrakcyjnie określone obowiązki, określone w art. 5 ust. 1 tego aktu, względem osób zakażonych, chorych na chorobę zakaźną, osób podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną lub osób, które miały styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Decyzje te są wydawane w trybie proceduralnym określonym w przepisach k.p.a. z dopuszczeniem jednak pewnych uproszczeń i niższych wymogów formalnych. Na mocy bowiem art. 33 ust. 3a pkt 1-3 tej samej ustawy decyzje te mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie ich do adresata, w tym ustnie, a przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób, a także nie wymagają uzasadnienia, jeżeli zachodzi podejrzenie zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Do tego aktom tym nadaje się obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 33 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 ww. aktu.
Z kolei art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu reguluje inne stany faktyczne. Przepis ten w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych (art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ww. ustawy) daje podstawę do prewencyjnego działania organów inspekcji sanitarnej względem osób, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. W tym wypadku ustawodawca, pomimo konsekwentnego stosowania techniki legislacyjnej określania decyzyjnej formy prawnej działania organów administracji sanitarnej (por. art. 33 ust. 1-2, czy art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 omawianej ustawy), zaniechał wyraźnego zastrzeżenia tego rodzaju formy prawnej. W ocenie NSA, wybór w tym zakresie nie był przypadkowy. Przede wszystkim konieczność podjęcia prewencyjnych, pilnych i zasadniczo masowych czynności z zakresu objęcia kwarantanną lub nadzorem epidemiologicznym osób jedynie narażonych na zakażenie (por. art. 2 pkt 12 i pkt 14 ustawy o zapobieganiu) lub podejrzanych o zakażenie (art. 2 pkt 21 tego aktu) ma na celu zapobieżenie szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12 i pkt 14 tego aktu) w skali masowej, co oznacza, że zachowanie trybu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego mogłoby wyłączyć lub istotnie utrudnić ochronę społeczeństwa przed skutkami szerzenia się zakażeń lub zachorowań na choroby zakaźne w warunkach epidemii.
Mimo to przyjęcie, że umieszczenie art. 34 ust. 2 wśród przepisów wymagających formy decyzji do nałożenia obowiązków z art. 5 ust. 1 ww. aktu i regulowanie przez ten przepis podleganie m.in. obowiązkowej kwarantannie, będącej jednym z obowiązków wymienionym w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobiegniu, któremu podleganie ma następować na zasadach określonych w ustawie, nie było wystarczające do akceptacji stanowiska WSA, że kierowanie na kwarantannę na podstawie wspomnianego na początku przepisu mogło następować także i wyłącznie w trybie decyzyjnym. Przepis art. 34 ustawy o zapobieganiu ma cel prewencyjny, gdyż ma ułatwić ochronę społeczeństwa jako populacji przed skutkami szerzenia się zakażeń lub zachorowań na choroby zakaźne w warunkach epidemii.
Za przedstawionym w niniejszej sprawie stanowiskiem przemawia także uzasadnienie projektu (druk sejmowy IX.301) ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 567 z późn. zm., obowiązującej od 1 kwietnia 2020 r.), którą na mocy jej art. 8 pkt 7 i 8 nadano przepisom art. 33 i art. 34 ustawy o zapobieganiu brzmienie podlegające obecnie analizie. Wprowadzone zmiany uzasadniano m.in. dotychczasowymi doświadczeniami w walce z COVID-19, chorobą charakteryzującą się stosunkowo niską, a w starszych grupach wiekowych i u osób z chorobami przewlekłymi - umiarkowaną śmiertelnością w porównaniu do innych szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych chorób (np. 2 gatunków koronawirusów - SARS, MERS oraz wirusowych gorączek krwotocznych-Ebola, Marburg, Lassa), do których dotychczas stosowane były przepisy o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji i kwarantannie Natomiast ze względu na potencjał pandemiczny oraz tempo narastania i skalę zachorowań, COVID-19 zaliczono do nowej kategorii - tzw. chorób zakaźnych wywołujących sytuacje kryzysowe, ponieważ zagrożenie dla zdrowia publicznego przez nie wywołane ma w mniejszym stopniu charakter indywidualnego ryzyka klinicznego związanego z chorobą, a w większym zaś stopniu wynika z możliwego przeciążenia systemu ochrony zdrowia liczbą zachorowań i związanych z tym utrudnień w dostępie do świadczeń zdrowotnych, w tym również wynikających z obciążenia i dezorganizacji funkcjonowania przychodni i szpitali przez pacjentów wykazujących zwykłe objawy o charakterze grypowym.
Przy tym "przepisy dotyczące kwarantanny zostały dostosowane do wytycznych ECDC w zakresie oceny ryzyka zwalczania zakażeń na obszar Europy i krajów Unii Europejskiej i uwzględniły współczesną wiedzę epidemiologiczną, która wyróżnia 2 formy narażenia: narażenie epidemiologiczne, które ma charakter potencjalny (np. pobyt na obszarze epidemii) oraz narażenie kliniczne, które ma charakter faktyczny (tzw. styczność z osobą chorą lub innym źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego). Osoby narażone, w tym osoby ze styczności są to osoby, które w danym momencie nie wykazują jeszcze objawów chorobowych, ale ze względu na narażenie są podejrzane o zakażenia i z tego powodu podlegają kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu." (druk sejmowy IX.301 obejmujący projekt ww. ustawy zmieniającej).
Ponadto, przyjęcie poglądu, że w przypadkach, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, należy zastosować decyzyjny tryb, który - wobec braku w art. 34 rozwiązań upraszczających postępowanie, analogicznych do ustanowionych w art. 33 ust. 3a, a także braku obowiązku nadawania aktom konkretyzującym art. 34 ust. 2 rygoru natychmiastowej wykonalności – powinien wypełnić wszystkie wymogi procesowe określone w k.p.a., prowadziłoby do podważenia celów normatywnych określonych w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 oraz w zw. z art. 2 pkt 12 i pkt 21 ustawy o zapobieganiu.
Wobec powyższego, w ocenie składu orzekającego nieuzasadnione jest stanowisko WSA, że przewidziana w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu indywidualizacja i konkretyzacja obowiązku tymczasowego poddania się obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu przez osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych powinna następować w drodze decyzji administracyjnej.
Uzasadnione zaś jest stanowisko, że konkretyzacja i indywidualizacja obowiązków, o których mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i f) ustawy o zapobieganiu następuje w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak też NSA w wyroku w sprawie II GSK 2204/22).
W świetle powyższej argumentacji, skład orzekający nie podziela stanowiska prezentowanego w wyrokach NSA z: 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 i
II GSK 835/21; 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1304/22 i II GSK 1301/22.
Wymaga natomiast podkreślenia, że organ konsekwentnie jako podstawę odbycia przez Stronę obowiązkowej kwarantanny przywoływał § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM, którego zastosowania w sprawie Sąd I instancji, oprócz przywołania treści tej regulacji (s. 7-8 uzasadnienia wyroku), nie rozważał.
Przepis § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM w dacie przekraczania przez Stronę granicy i w związku z tym faktem poddania jej obowiązkowej kwarantannie z mocy samego prawa z dniem 24 stycznia 2022 r., stanowił:
"W przypadku gdy osoba przekraczająca granicę państwową Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącą granicę wewnętrzną w rozumieniu 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), statkiem powietrznym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, nie spełnia warunków, o których mowa w ust. 20 albo 22, jest obowiązana:
1) przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej informację o:
a) adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,
b) numerze telefonu do bezpośredniego kontaktu z tą osobą;
2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 10 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy."
W ocenie składu orzekającego NSA, przepis § 2 ww. rozporządzenia ustanowił kolejny tryb odbycia obowiązkowej kwarantanny (charakter obowiązku wynika z odesłania do obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu – por. ust. 23 § 2), związanej z wjazdem na terytorium Polski z innego państwa członkowskiego nie tylko przez obywateli RP, gdyż m.in. przez osoby, które statkiem powietrznym przekroczyły granicę państwową RP stanowiącą dla nich granicę zewnętrzną w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen (ust. 2 i ust. 3) bądź granicę wewnętrzną według ww. kodeksu (ust. 23) i w tym ostatnim przypadku, jeżeli osoby te nie spełniały warunków, o których mowa w ust. 20 albo ust. 22, sprawdzanych przez Straż Graniczną, to przekazywały funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacje określone w ust. 23 pkt 1 lit. a) i b), które następnie Straż Graniczna przekazywała właściwemu miejscowo państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu albo właściwemu miejscowo wojewodzie w celu wprowadzenia ich do systemu teleinformatycznego (§ 2 ust. 24 ww. rozporządzenia). Trzeba zauważyć, że w opisanych sytuacjach została wyeliminowana kompetencja organów inspekcji sanitarnej do ustalenia i oceny okoliczności: narażenia każdej z ww. osób na chorobę zakaźną lub pozostawania jej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, braku wykazywania przez nią objawów chorobowych, czyli przesłanek objęcia podleganiem obowiązkowej kwarantannie, określonych w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu.
Wobec powyższego, w świetle opisanych w § 2 ust. 23 i 24 przesłanek poddania odbyciu obowiązkowej kwarantanny, należało uznać, że opisane czynności Straży Granicznej stanowiły indywidualizację w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obowiązku, ustanowionego w § 2 ust. 23 rozporządzenia RM.
Dlatego zarzut zgłoszony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 1) lit. c) petitum skargi kasacyjnej, mimo jego wadliwości konstrukcyjnej, gdyż został zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia przepisów prawa materialnego, mimo że poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM kasator próbował wykazać brak podstaw do przyjęcia umocowania Komendanta do stwierdzenia objęcia kwarantanną na mocy powołanego przepisu, to nie było sporne, że kontrolowana czynność nastąpiła na terenie Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie, której Komendant, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 6a pkt 1 ustaw o Straży Granicznej jest terenowym organem Straży Granicznej, a kwestia prawidłowego określenia organu, którego działanie stanowi przedmiot skargi, a więc będącego stroną postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., należało rozpoznać ten zarzut i w konsekwencji uznać za nieuzasadniony z opisanych już wyżej powodów, albowiem czynności Straży Granicznej potwierdzają poddanie obowiązkowej kwarantannie z mocy przepisów.
Co do zarzutów pkt 1) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej, także podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1, 2 i 5 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 2 ust. 23 pkt 2 rozporządzenia RM, zdaniem Sądu odwoławczego, przedwczesnym było odnoszenie się do nich, gdyż WSA skupił się wyłącznie na formie prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny. Również w kontekście trybu obejmowania obowiązkiem kwarantanny odniósł się do instytucji "kwarantanny ex lege" (s. 9 uzasadnienia wyroku), nie znajdując podstawy do zastosowania § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM, jako nie posiadającego upoważnienia w delegacji ustawowej uregulowanej w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu.
Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, co do trybu poddania obowiązkowi kwarantanny na podstawie § 2 ust. 23 rozporządzenia RM, jej charakteru jako środka nakładanego bezpośrednio poprzez rozporządzenie i związanego z ograniczeniem prawa przemieszczania się tj. wjazdu na terytorium RP oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie, a istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe stanowisko Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie przez organ skargi kasacyjnej, w tej kwestii uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a jednocześnie w istocie nie odnoszące się do zarzutów skargi. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.