II GSK 2193/25

II GSK 2193/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Łd 409/25 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2025-07-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 39
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 165, art. 163
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 7 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Rusiec od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 409/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Rusiec na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr KO.482.2.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 409/25 odrzucił skargę Gminy Rusiec na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 kwietnia 2025 r.,
nr KO.482.2.2025 stwierdzającą w części nieważność decyzji Wójta Gminy Rusiec z dnia 4 grudnia 2015 r. w przedmiocie udzielenia na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą
w G. zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym (w postaci kabla elektroenergetycznego SN, światłowodu i linii uziemniającej) od 10 czerwca 2015 r. na czas nieokreślony. Sąd I instancji z powołaniem się na art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) stwierdził, że Gmina Rusiec nie miała interesu prawnego w sprawie, co powoduje, że jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W sprawie, w której organ tej jednostki samorządu terytorialnego występował jako organ właściwy do wydania decyzji, gmina nie może przy pomocy tego samego organu (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego) wywodzić statusu strony w postępowaniu sądowym.
Z postanowieniem nie zgodziła się Gmina Rusiec składają na nie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie: a) art. 50 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 165 Konstytucji RP, poprzez pominięcie przy ocenie interesu prawnego, że skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji będą obciążały Gminę Rusiec, co narusza konstytucyjną ochronę praw majątkowych gminy, a także b) art. 141 § 1 p.p.s.a, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i pobieżne odniesienie się do specyfiki postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z punktu widzenia interesu prawnego w badanej sprawie oceny wymaga przede wszystkim prawny status Wójta Gminy Rusiec, który powołując się na pozycję organu wykonawczego (i zarazem reprezentanta) osoby prawnej, Gminy Rusiec, wniósł skargę w sprawie, w której organ nadzoru (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim) stwierdził na podstawie art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) nieważność wydanej przez tegoż Wójta decyzji udzielającej inwestorowi zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcją drogową. Interes prawny, przesądzający o tytule do powołania się na ochronę przed arbitralnością administracji publicznej w postępowaniu sądowym, nie może – wbrew ocenie Gminy Rusiec – być wywodzony z regulacji, których funkcją jest wykonywanie przez gminę zadań publicznych, i to w formie władczej, tj. w postaci zezwolenia, o jakim mowa w art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 998). Konstrukcja wedle, której ustawodawca ukształtował rolę gminy w tym zakresie jest jasna. Rolą gminy jest czuwanie nad stanem rzeczy publicznych, jakimi są drogi, w celu bieżącej kontroli za pomocą mechanizmów prawa administracyjnego, czy urządzenia lokowane w granicach przestrzennych tej rzeczy nie stwarzają zagrożeń dla ruchu drogowego, a tym samym dla bezpieczeństwa publicznego. Pierwotnym tłem dla zadania gminy w sferze administrowania drogami publicznymi jest zatem umożliwienie maksymalnie bezpiecznej realizacji prawa obywatela do poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. W tym też celu wprowadzono generalny ustawowy zakaz lokowania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, w tym samym również celu umożliwiono gminie nawigowanie zakresem odstępstw od takiego zakazu za pomocą systemu zezwoleń w sprawach indywidualnych.
Z punktu widzenia roli gminy kluczowe znaczenie należy przypisać ustrojowym podstawom utworzenia tych jednostek samorządu terytorialnego, tj. "wykonywaniu zadań publicznych" w rozumieniu art. 163 Konstytucji RP, w tym również za pomocą zadań gminy obejmujących "sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego", o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153). Gmina (działająca przy pomocy Wójta) nie ma więc interesu prawnego w wyniku sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanego przez tego Wójta zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, bowiem istotą tego postępowania jest władcza wypowiedź właściwego organu nadzoru judykacyjnego (Kolegium), czy zadanie publiczne Gminy z zakresu zarządzania rzeczą publiczną w postaci drogi gminnej odbywało się z naruszeniem prawa (o wadze zdefiniowanej w art. 156 § 1 k.p.a.). Interes Gminy wywodzony ze sfery właścicielskiej nieruchomości (art. 165 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP) zajmowanej przez drogę nie ma żadnego punktu styczności z funkcją rzeczy publicznej (drogi gminnej) i legalnością kształtowania relacji publicznoprawnej w przestrzeni korzystania z tej rzeczy, w ramach relacji obywatela z władzą publiczną. Własność publiczna drogi (art. 2a ust. 2 u.d.p.), w odróżnieniu od własności jako takiej jest narzędziem wtórnym względem zadań publicznych (użyteczności publicznej) w tym sensie, że nie we wszystkich aspektach podlega ochronie tak, jak ma to miejsce w wypadku prawa rzeczowego przysługującego w obrocie między podmiotami prawa prywatnego. Innymi słowy w postępowaniu służącym eliminacji decyzji o zezwoleniu tego rodzaju nie mogło ulec naruszeniu prawo Gminy do korzystania z rzeczy publicznej, bowiem natura tego prawa jest skierowana do obywatela (mieszkańca gminy), a nie do związku publicznoprawnego, w tym jednostki samorządu gminnego odpowiedzialnej za jej utrzymanie i administrowanie nią. Kwestionowane postanowienie nie naruszyło zatem art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem skarga Gminy okazała się niedopuszczalna.
Z formalnego punktu widzenia, status skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności sprowadza się do wykazywania lub negowania wady nieważności po stornie decyzji dotychczasowej, a więc jest częściowo zbieżny ze statusem strony składającej odwołanie od decyzji (skoro w administracyjnym toku instancji badane są wszystkie, w tym kwalifikowane, wadliwości decyzji wydane w trybie zwykłym) oraz skargę sądową od decyzji wydawanej na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. Zatem aktualność zachowują – przywołane w zaskarżonym postanowieniu – argumenty przemawiające za istniejącą po stronie gminy przeszkodą do wniesienia skargi od decyzji w sprawie, w której organ tej gminy orzekał w I instancji.
Wbrew ocenie Gminy, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 141 § 1 w zw. z 166 p.p.s.a. Zawierało prezentację stanu sprawy (s. 1 i 2 uzasadnienia), stanowiska stron (s. 1 uzasadnienia), podstawę prawną rozstrzygnięcia (s. 5 uzasadnienia) oraz jej obszerne wyjaśnienie (s. 3-5 uzasadnienia). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł więc mieć wpływu na kierunek postanowienia II instancji.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 i 3, art. 184 w zw. z art. 166 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.