II GSK 2181/23

II GSK 2181/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3315/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-21
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1015
art. 130, art. 192 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 77 i 78 § 1, art. 189b
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3315/23 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 13 stycznia 2023 r. nr DPS-DPSZPO.456.15.2022.MGB w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym oraz podanie do publicznej wiadomości imienia i nazwiska osoby, na którą jest nakładana kara 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W. Ł. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3315/23, oddalił skargę W. Ł. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej również: "KNF", "organ") z 13 stycznia 2023 r., nr DPS-DPSZPO.456.15.2022.MGB, w przedmiocie kary pieniężnej i podania danych osobowych do publicznej wiadomości.
II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. Decyzją z 25 lutego 2022 r. nr DPS.456.20.2019.BP, Komisja Nadzoru Finansowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 660 ze zm.) w zw. z art. 194 ust. 7 oraz art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 192 ust. 1 pkt 5 ustawy z 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1302, dalej: "ustawa o biegłych rewidentach"):
1) nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 170 000 zł wobec stwierdzenia, że jako członek komitetu audytu G. (dalej również: KA) naruszył przepisy ustawy o biegłych rewidentach;
2) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyła postępowanie w pozostałym zakresie;
3) na podstawie art. 194 ust. 2 i ust. 4 ustawy o biegłych rewidentach podała do publicznej wiadomości imię i nazwisko osoby, na którą jest nakładana kara pieniężna w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, po uprawomocnieniu się decyzji.
2. Komisja Nadzoru Finansowego, decyzją z 13 stycznia 2023 r., w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy tę decyzję w zaskarżonym zakresie, tj. w pkt 2 i 3.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając skargę na decyzję KNF, przyjął, że odpowiedzialność członka komitetu audytu jednostki zainteresowania publicznego ma charakter administracyjny, oparty na modelu deliktu nadzorczego, którego istotą jest niedochowanie ustawowej staranności i organizacji wykonywania zadań kontrolnych, a nie wykazanie winy w sensie karnym. WSA zaakceptował wykładnię organu, że "monitorowanie" z art. 130 ust. 1 pkt 1 lit. a–b ustawy o biegłych rewidentach oznacza proces ustrukturyzowany, systematyczny, ciągły, prowadzony ex ante względem publikacji raportów okresowych, zakładający realny nadzór nad źródłami informacji, identyfikację kluczowych ryzyk, formułowanie zapytań oraz rekomendacji kierowanych do rady nadzorczej i zarządu. WSA wskazał, że takie rozumienie wynika z celu regulacji rynku finansowego: zapewnienia przejrzystości, rzetelności i wiarygodności sprawozdawczości finansowej emitentów posiadających status jednostki zainteresowania publicznego.
Sąd uznał, że w sprawie organy nadzorcze prawidłowo wykazały zaniechania standardu merytorycznego, utrwalone w dokumentacji komitetu audytu. Protokoły – choć formalnie sporządzane – zawierały wyłącznie lakoniczne wzmianki o czynnościach organizacyjnych lub o zapoznaniu się z dokumentami, bez elementów pogłębionej oceny, analiz ryzyk, żądania wyjaśnień czy inicjatywy kontrolnej wobec zarządu. WSA przyjął, że ciężar właściwej organizacji pracy komitetu audytu i nadania protokołom treści merytorycznych spoczywa na jego członkach, a więc brak udokumentowanych czynności analityczno-nadzorczych nie może być sanowany przez powoływanie się na dobrą wiarę, kryzys w spółce lub nieprawidłowości generowane przez zarząd czy audytora. Podmiot nadzorowany w rozumieniu ustawy sektorowej ma obowiązek działania sceptycznego i aktywnego, zwłaszcza po otrzymaniu sygnałów ostrzegawczych od interesariuszy rynku. Ich nieuruchomienie – przy istnieniu ku temu uprawnień ustawowych – Sąd ocenił jako niewykonanie funkcji ochronnych KA.
Za zasadne uznano również stanowisko organu, że obowiązek z art. 130 ust. 1 pkt 6 (opracowanie polityki usług niebędących badaniem) powinien być wykonany na początku relewantnego okresu działania komitetu, aby możliwa była świadoma ocena niezależności i ograniczeń firmy audytorskiej jeszcze przed intensyfikacją ofert publicznych i zatwierdzaniem raportów okresowych. Późniejsze przyjęcie polityki nie znosi odpowiedzialności za wcześniejszą lukę nadzorczą, gdyż komitet – z woli członków – nie stworzył sobie instrumentu oceny zgodności dodatkowych usług z zakresem dopuszczalnym. Kara pieniężna oraz publikacja danych zostały uznane za środki realizujące funkcję prewencji ogólnej i indywidualnej, proporcjonalne do wagi i długotrwałości naruszeń, a argumenty o charakterze pozasektorowym lub sprzed reżimu ustawy audytowej pozostawały irrelewantne dowodowo i mogły zostać pominięte bez naruszenia art. 78 § 1 k.p.a.) najpierw pełna nazwa ustawy, oznaczenia jaki jest skrót, a później używaj tylko tego skrótu
4. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił W. Ł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy KNF wydała decyzję, nie dokonując przy tym wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy oraz polegając na dowolnej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;
b) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy KNF wydała decyzję, pomijając przy tym wnioski dowodowe skarżącego złożone w toku postępowania administracyjnego, których przedmiotem były okoliczności kluczowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i przedstawiające w nowym świetle dotychczasowe niepełne ustalenia;
c) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy KNF wydała decyzję, uznając za wiarygodne wyłącznie zeznania przedstawiciela firmy audytorskiej i kluczowego biegłego rewidenta w zakresie, w jakim dotyczyły prac nad przygotowaniem sprawozdań finansowych spółki oraz działań podjętych w odpowiedzi na zawiadomienie sygnalisty z (...) roku;
d) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 42 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy KNF w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonała rażących naruszeń fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 130 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o biegłych rewidentach w związku z art. 192 ust. 1 pkt 5 ustawy o biegłych rewidentach w związku z art. 189b k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i m.in. uznanie, że: 1) skarżący jako członek komitetu audytu dysponował uprawnieniami w zakresie dostępu do wszelkich informacji spółki; 2) rada nadzorcza miała możliwość samodzielnego powołania niezależnych specjalistów lub biegłych w celu pozyskania odpowiednich opinii eksperckich; 3) sposób funkcjonowania i czynności podejmowane przez komitet audytu jednostki zainteresowania publicznego jest całkowicie uniezależniony od sposobu współpracy z innymi podmiotami, w tym z firmą audytorską, i zaniechania podmiotów trzecich w zakresie współpracy z komitetem audytu jednostki nie mają wpływu na ocenę czynności podejmowanych przez komitet audytu;
b) art. 193 ust. 4 pkt 2 ustawy o biegłych rewidentach oraz art. 189d pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i m.in. uznanie, że: 1) fakt świadomego i celowego fałszowania danych i informacji finansowych dotyczących jednostki zainteresowania publicznego w związku z zamierzonym przez zarząd jednostki uniemożliwieniem komitetowi audytu i radzie nadzorczej wykrycia nieprawidłowości nie zasługuje na uwzględnienie jako okoliczność naruszenia prawa w rozumieniu art. 189d pkt 1 k.p.a.; 2) fakt istotnego wpływu na sposób funkcjonowania komitetu audytu i rady nadzorczej jednostki zainteresowania publicznego przez podmioty i osoby trzecie nie ma znaczenia dla oceny stopnia przyczynienia się do powstania naruszeń przez członka komitetu audytu w sytuacji, gdy sankcja administracyjna nakładana jest za niewłaściwe funkcjonowanie komitetu audytu jednostki w zakresie wynikającym z art. 130 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o biegłych rewidentach, zaś członek komitetu audytu jednostki nie może być postrzegany jako osoba samodzielnie i indywidualnie wpływająca na sposób funkcjonowania organu, który w założeniu systemowym pozostaje uzależniony od zachowania osób i podmiotów trzecich, a w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie jako dyrektywa stopnia przyczynienia się do powstania naruszenia w rozumieniu art. 189d pkt 4 k.p.a. i art. 193 ust. 4 pkt 2 ustawy o biegłych rewidentach wpływająca na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej lub przynajmniej obniżenie jej wysokości;
c) art. 130 ust. 1 pkt 6 ustawy o biegłych rewidentach w związku z art. 192 ust. 1 pkt 5 ustawy o biegłych rewidentach poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że: 1) obowiązek komitetu audytu jednostki zainteresowania publicznego określony w art. 130 ust. 1 pkt 6 ustawy o biegłych rewidentach jako obowiązek opracowywania polityki świadczenia przez firmę audytorską przeprowadzającą badanie, przez podmioty powiązane z tą firmą audytorską oraz przez członka sieci firmy audytorskiej dozwolonych usług niebędących badaniem bezwzględnie obliguje komitet audytu jednostki do opracowania tejże polityki do dnia wejścia w życie ustawy o biegłych rewidentach, tj. do 21 czerwca 2017 roku, i to w sytuacji, w której przepis art. 130 ust. 1 pkt 6 ustawy o biegłych rewidentach obowiązywał właśnie od 21 czerwca 2017 roku, co faktycznie powodowałoby, że polityka świadczenia przez firmę audytorską przeprowadzającą badanie, przez podmioty powiązane z tą firmą audytorską oraz przez członka sieci firmy audytorskiej dozwolonych usług niebędących badaniem powinna być opracowana już od 21 czerwca 2017 roku, a więc od dnia wejścia w życie ustawy o biegłych rewidentach; 2) nałożony na komitet audytu jednostki zainteresowania publicznego obowiązek opracowania polityki świadczenia przez firmę audytorską przeprowadzającą badanie, przez podmioty powiązane z tą firmą audytorską oraz przez członka sieci firmy audytorskiej dozwolonych usług niebędących badaniem stanowi obowiązek, któremu fakt zadośćuczynienia może podlegać ocenie w ramach przesłanki nałożenia na członka komitetu audytu kary pieniężnej w postaci nieprzestrzegania przepisów dotyczących funkcjonowania komitetu audytu (art. 192 ust. 1 pkt 5 ustawy o biegłych rewidentach);
d) art. 194 ust. 2 i 4 ustawy o biegłych rewidentach w związku z art. 193 ust. 1 pkt 5 ustawy o biegłych rewidentach w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sankcja niepieniężna polegająca na podaniu do wiadomości publicznej imienia i nazwiska skarżącego została nałożona prawidłowo w sytuacji, gdy jako członek komitetu audytu wykazywał się należytą starannością i zaangażowaniem, zaś kluczowy wpływ na wystąpienie skutków naruszeń zidentyfikowanych przez Komisję miały nie tyle rzekome nieprawidłowości w działaniu komitetu audytu jednostki, lecz praktyka kreatywnej rachunkowości i oszustwa stosowana przez ówczesne kierownictwo jednostki zainteresowania publicznego oraz zaniechania w zakresie ich wykrycia przez firmę audytorską i biegłych rewidentów, jak również brak nadzoru przez podmioty trzecie nad sekurytyzacyjnymi funduszami inwestycyjnymi zamkniętymi przez podmioty do tego zobowiązane.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne. Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów niż te wskazane w skardze (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36 oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Sąd pierwszej instancji badał działania i zaniechania organu nadzoru publicznego – Komisji Nadzoru Finansowego – na gruncie norm prawa administracyjnego, których funkcją jest ochrona przejrzystości i bezpieczeństwa rynku finansowego.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że Komisja Nadzoru Finansowego prowadziła postępowanie w przedmiocie nałożenia na A. K., K. W. M. i skarżącego kary pieniężnej w związku z podejrzeniem naruszenia w okresie od (...) r. do (...) r. przez ww. osoby W. (obecnie: (...)) art. 130 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b), pkt 5, pkt 6 i pkt 7 ustawy o biegłych rewidentach. Każda ze spraw (odpowiedzialności osób pełniących funkcje członków komitetu audytu w ww. Spółce) ma tę samą podstawę faktyczną i prawną, które były przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyrokach z dnia 28 lipca 2022 r. o sygn. akt: VI SA/Wa 1210/22 (ze skargi A. K.) i VI SA/Wa 1303/22 (ze skargi K. W. M.).
W tym kontekście, przed przejściem do analizy zarzutów kasacji, należy w pierwszym rzędzie zakreślić realia sprawy i standard oceny przyjęty przez WSA. Przedmiotem oceny prawnej przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 3315/23 była kontrola decyzji KNF z 13 stycznia 2023 r. utrzymującej w mocy sankcję z 25 lutego 2022 r. nałożoną na W. Ł. jako członka komitetu audytu jednostki zainteresowania publicznego – spółki G. S.A. (obecnie (...)).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była wyłącznie odpowiedzialność skarżącego jako członka komitetu audytu za niedochowanie autonomicznego standardu nadzoru wynikającego z art. 130 ustawy o biegłych rewidentach, a nie odpowiedzialność emitenta ani innych uczestników rynku. NSA podzielił ocenę, że KNF zasadnie oparła rozstrzygnięcie na przyjęciu materialnie rozumianego "monitorowania" – jako ciągłej, udokumentowanej i wyprzedzającej kontroli procesu sprawozdawczości oraz opracowania polityk audytowych – oraz że brak realnych, odzwierciedlonych w protokołach działań komitetu audytu w relewantnym okresie uzasadniał przypisanie skarżącemu deliktu nadzorczego.
W następstwie powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną przedstawioną przez WSA, uznając ją za logiczną, spójną, odpowiadającą prawidłowo ustalonym faktom i ratio legis, oraz mieszczącą się w granicach sądowej kontroli zgodności z prawem postępowania administracyjnego i interpretacji obowiązków komitetu audytu. NSA przechodzi zatem do dalszej części uzasadnienia, obejmującej ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i kontrolę instancyjną wyroku WSA.
3. Sąd pierwszej instancji, aprobując rozstrzygnięcie KNF, przyjął, że organ zgromadził i poddał ocenie relewantny jurydycznie materiał dowodowy, a granice wyjaśnienia sprawy zostały zakreślone zgodnie z zakresem deliktu nadzorczego członka komitetu audytu. Analiza akt wskazuje, że komitet audytu spółki G. S.A. nie posiadał aż do (...) r. regulaminu funkcjonowania, a po jego przyjęciu odbyły się wyłącznie dwa posiedzenia ((...) i (...) r.), których treść sprowadzała się do rozważań i ogólnych sugestii, bez kierowania zapytań do zarządu oraz bez formułowania wniosków bądź zaleceń nadzorczych w reakcji na sygnały sygnalisty z (...) r. oraz na ewidentne opóźnienie raportów rocznych za (...) r., opublikowanych finalnie dopiero (...) r., czyli ponad dwa miesiące po wymaganym terminie. WSA wyraźnie zaznaczył, że decyzja z 17 grudnia 2019 r. wobec spółki została użyta jedynie do opisu skutków zaniechania nadzorczego, a nie dla rozszerzenia odpowiedzialności Skarżącego.
W odniesieniu do pierwszego z zarzutów kasacyjnych, zmierzającego do wykazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rzekomo niewyczerpującego wyjaśnienia sprawy oraz dowolnej i wybiórczej oceny dowodów, należy zauważyć, że standard procesowej kontroli sądowoadministracyjnej nie wymaga od Sądu I instancji odtworzenia każdego potencjalnie dostępnego dowodu, lecz jedynie takich, które odnoszą się do okoliczności mających normatywne znaczenie dla subsumpcji deliktu. Doktryna, na którą powołuje się strona – w tym w szczególności komentarz M. Ślebzaka (WKP 2018) – jednoznacznie potwierdza, że "monitorowanie" oznacza stałą, aktywną obserwację procesów sprawozdawczych oraz ujawnione w protokołach działania i wnioski, a ciężar dowodowy w praktyce takich postępowań ogniskuje się na dokumentach obrazujących czynności samego komitetu audytu. Kolegialny organ, choć współdziała w systemie nadzoru korporacyjnego, nie rozmywa odpowiedzialności członka za bierność w obszarze, w którym ustawa przyznaje KA samodzielne uprawnienia informacyjne i rekomendacyjne.
Sąd pierwszej instancji, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą w analogicznych sprawach G., m.in. VI SA/Wa 2678/21 i VI SA/Wa 3315/23 – przyjął, że organ przeprowadził logiczną, funkcjonalną ocenę materiału. Skarżący nie wykazał, jakie jeszcze konkretne dowody – inne niż te, które zostały ocenione w sprawie – mogłyby podważyć ustalenia organu i Sądu I instancji oraz prowadzić do odmiennych wniosków niż przyjęta teza o braku rzeczywistego i prowadzonego z odpowiednim wyprzedzeniem monitorowania procesu sprawozdawczości finansowej przez komitet audytu, udokumentowanego w aktach sprawy.
W ocenie NSA, sąd pierwszej instancji miał prawo uznać, że korespondencja sprzed 21 czerwca 2017 r. lub hipotetyczne porównania z postępowaniami wobec innych podmiotów rynku, mają charakter irrelewantny dla odpowiedzialności personalnej członka komitetu audytu w okresie objętym sankcją, gdyż nie dotyczą one wykonania ustawowo przypisanej funkcji nadzorczej w organie, który działał bez regulaminowego reżimu aż do (...) r. Akceptacja pominięcia dowodów, które nie mogły racjonalnie zmienić wyniku subsumpcji, nie oznacza dowolności w rozumieniu art. 80 k.p.a., jeśli rozumowanie organu i Sądu jest – jak w tej sprawie – logiczne, spójne, formalnie uzasadnione i powiązane z istotą nadzoru nad sprawozdawczością finansową. Ocena "wybiórczości dowodowej" nie zachodzi, jeśli selekcja materiału była uzasadniona ratio sprawy, a takim ratio było ustalanie realności czynności komitetu audytu, a nie badanie sprawstwa deliktów emitenta.
4. Drugi z podniesionych zarzutów procesowych, oparty na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 77 §1, art. 78 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez sąd pierwszej instancji skargi, pomimo że KNF miała pominąć kluczowe wnioski dowodowe strony, wymaga osadzenia w realiach szerzej zrekonstruowanych w materiale sprawy. Skarżący podnosił, że wnioski dowodowe zmierzały do wykazania: (1) zachowań innych organów nadzorczych wobec spółki, (2) praktyk Rady Nadzorczej lub audytora w innych obszarach, oraz (3) mechanizmu celowego wprowadzania w błąd KA przez zarząd. Jednak żaden z tych dowodów – nawet jeśli przyjąć ich wiarygodność – nie mógł, na gruncie ustawy, prowadzić do wniosku, że monitorowanie z art. 130 ustawy o biegłych rewidentach, było przez skarżącego rzeczywiście wykonywane w KA, gdyż argumentacja ta przesuwała istotę sporu na grunt przyczynienia się podmiotów trzecich do uniemożliwienia nadzoru. Tymczasem, obowiązki komitetu audytu mają charakter autonomiczny, wyprzedzający i kolegialnie niesubsydiarny, a ich dowodzenie nie polega na wykazywaniu, że inne organy lub podmioty trzeci działały wadliwie, lecz na wykazywaniu, że członek komitetu audytu działał z własnej inicjatywy i udokumentował realny monitoring ryzyk.
W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie "zbagatelizował" wniosków dowodowych, lecz uznał je za prawnie irrelewantne, co mieściło się w standardzie wykładni art. 77 i 78 §1 k.p.a., które nakazują przeprowadzać dowody, o ile dotyczą okoliczności istotnych "dla rozstrzygnięcia", a zaniechanie dowodowe dotyczyło właśnie takich dowodów, które nie mogły zmodyfikować wzorca deliktu członka KA, skonstruowanego na staranność nadzorczą ujawnioną w materiale dowodowym posiedzeń komitetu audytu.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ nadzoru może pominąć wnioski dowodowe, jeżeli ich przeprowadzenie nie ma znaczenia dla oceny, czy członek komitetu audytu wykonywał ustawowe obowiązki monitorujące, ani nie wpływa na określenie zakresu i ciężaru ich udokumentowania. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że samo kwestionowanie działań podmiotów trzecich lub wskazywanie na ich zaniechania nie zastępuje obowiązku wykazania, jakie dodatkowe, konkretne i możliwe do podjęcia czynności nadzorcze wewnątrz komitetu audytu w badanym czasie miałyby wynikać z wnioskowanych dowodów i zostać potwierdzone w materiale sprawy. Skarżący nie sprecyzował zaś, jakie konkretne działania organu komitetowego – inne niż wynikające z już ocenionych dowodów – miałyby zostać jeszcze dowodowo wykazane lub zweryfikowane na forum komitetu audytu, a ich potencjalne ustalenie mogłoby prowadzić do odmiennych wniosków co do dochowania obowiązków z art. 130 ustawy o biegłych rewidentach.
Sąd pierwszej instancji słusznie zaakcentował, że strona uczestniczyła czynnie w postępowaniu, składała pisma (...), a jej wypowiedzenia zostały ocenione, jednak nie prowadziły do wniosków zgodnych z tezą o stale zorganizowanym monitoringu.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej w tej części, ponieważ argumentacja skarżącego nie dotyczyła niewykonania jego własnych obowiązków nadzorczych w ramach komitetu audytu, lecz w istocie zmierzała do podważenia działalności spółki oraz zaniechań innych podmiotów, w tym firmy audytorskiej. Okoliczności te – choć obrazujące skalę i mechanizm nieprawidłowości ujawnionych w G. S.A. – nie stanowiły przedmiotu odpowiedzialności indywidualnej członka komitetu audytu w tej sprawie, ani nie mogły zastąpić oceny, czy W. Ł. podejmował realne działania monitorujące proces sprawozdawczości finansowej i skuteczność systemów kontroli wewnętrznej w odpowiednim czasie oraz z należytą starannością, czego w materiale sprawy nie wykazano.
5. Trzeci z zarzutów procesowych, wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez rzekome błędne uznanie protokołów komitetu audytu za podstawowe źródło dowodowe i uznanie za wiarygodne wyłącznie zeznań przedstawiciela firmy audytorskiej i kluczowego biegłego rewidenta, również nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący, kwestionując sposób oceny okoliczności łagodzących, pominął podstawową konstrukcję odpowiedzialności przyjętą przez ustawodawcę w ustawie z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym. Odpowiedzialność administracyjna z tytułu nieprzestrzegania obowiązków członka komitetu audytu została w tej sprawie oparta nie na skutku w postaci samego wystąpienia nieprawidłowości finansowych, lecz na zaniechaniu powinności monitorującej, rozumianej jako realny i ujawniony dowodowo nadzór o charakterze wyprzedzającym.
Konstrukcja ta ma charakter obiektywnie gwarancyjny – członek komitetu audytu, podejmując funkcję w organie nadzoru wewnętrznego jednostki zainteresowania publicznego, przyjmuje na siebie obowiązek korzystania z narzędzi kontrolnych w sposób aktywny i udokumentowany. Obejmuje to w szczególności inicjowanie zapytań wymagających wyjaśnień od zarządu, żądanie danych źródłowych, ich krytyczne zestawianie, formułowanie wniosków oraz utrwalanie tej aktywności w protokołach posiedzeń lub w innych dowodach sporządzonych w czasie, w którym nadzór miał jeszcze znaczenie prewencyjne.
Z akt postępowania jednoznacznie wynika, że skarżący nie udokumentował na forum komitetu audytu aktywności o charakterze nadzorczym, natomiast przedstawione w skardze kasacyjnej dowody zmierzały w istocie do rekonstrukcji odpowiedzialności spółki i błędów audytora zewnętrznego, co nie mogło prowadzić do wykazania, że skarżący wykonywał swoje ustawowe obowiązki monitorujące w sposób skuteczny, ciągły i zorganizowany. Nawet przy założeniu, że spółka celowo ograniczała przepływ informacji, nie zwalniało to członka komitetu audytu z obowiązku wykazania, że nadzór został z jego strony podjęty i ujawniony dowodowo, przy czym trudności faktyczne mogłyby zostać uwzględnione na etapie miarkowania sankcji jedynie wówczas, gdyby strona wykazała, jakie działania nadzorcze rzeczywiście i formalnie zainicjowała w relewantnym okresie pełnienia funkcji w komitecie audytu — czego w sprawie tej nie uczyniono. Sąd pierwszej instancji, przyjmując taki kierunek wykładni i stosowania dyrektyw odpowiedzialności nadzorczej, działał w ramach prawidłowej subsumpcji normatywnej, nie przenosił odpowiedzialności strony na działania lub zaniechania podmiotów trzecich i zasadnie uznał, że zaniechanie realizacji gwarancyjnej funkcji monitoringu komitetu audytu nie zostało przez skarżącego skutecznie podważone.
6. Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 tego kodeksu, a także w związku z art. 107 § 3 k.p.a., został oparty na twierdzeniu, że Komisja Nadzoru Finansowego pominęła wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a Sąd pierwszej instancji – oddalając jego skargę – powyższego nie dostrzegł, aprobując w ten sposób wadliwe i niepełne ustalenia faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny, badając granice odpowiedzialności nadzorczej strony, stwierdza jednak, że argumentacja ta nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach postępowania, ani w ustaleniach sprawy, ani w zgromadzonej dokumentacji.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności dokumentacja dotycząca G. S.A. i jej organu komitetu audytu, a także treść zaskarżonych decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, pozwala na rekonstrukcję wniosków dowodowych Skarżącego i ich ocenę w kontekście ustawowo zakreślonego wzorca odpowiedzialności członka komitetu audytu. Nie można zgodzić się z tezą kasacji, że organ zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, skoro ze sprawozdania zarządu spółki wynikały okresy sprawozdawcze, które podlegały monitoringowi komitetu audytu, obejmujące między innymi rok 2017 oraz pierwsze półrocze i trzeci kwartał 2017 roku.
Ustawodawca przepisem art. 130 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 11 maja 2017 roku o biegłych rewidentach wprowadził obowiązek monitorowania procesu sprawozdawczości finansowej właśnie od dnia 21 czerwca 2017 r., co oznaczało, że nawet brak formalnego regulaminu komitetu audytu do (...) roku nie znosił obowiązku aktywnego monitoringu i podjęcia zorganizowanej inicjatywy nadzorczej z odpowiednim wyprzedzeniem. Z akt sprawy wynika przy tym, że w okresie pierwszych pięciu miesięcy, czyli między (...) a (...) r., komitet audytu nie podjął w istocie żadnych formalnych działań egzemplifikujących monitoring sprawozdawczości finansowej, poza jednorazowym wysłuchaniem wypowiedzi członka zarządu na temat ryzyka reputacyjnego, które miało miejsce na forum Rady Nadzorczej, a nie w organie komitetowym komitetu audytu, której treść nie wskazywała ani na monitorowanie etapów powstawania raportów rocznych, ani na krytyczne żądania informacji skierowane przez Skarżącego w ramach KA spółki. Pierwszą propozycję powołania specjalisty zgłoszono dopiero (...) roku i nie doszło do jej wykonania, a na jednym z wcześniejszych posiedzeń komitetu audytu – (...) r. – protokół posiedzenia nie został podpisany przez Skarżącego, nie zawierał żadnego żądania informacji, pytań ani wniosków nadzorczych, ani reakcji na proces sprawozdawczości, ani okoliczności związanych z zawiadomieniem sygnalisty z (...) roku .
Niezrealizowanie tej inicjatywy i dalsze ograniczenie treści protokołów komitetu audytu po tej dacie wskazywało na brak ujawnionego dowodowo, aktywnego monitoringowego nadzoru ze strony członków KA, którego – jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – nie można rekonstruować ex post po eskalacji szkody na rynku finansowym i po dacie (...) roku, tj. publikacji raportów rocznych, które były opóźnione o ponad dwa miesiące względem ustawowego terminu (...) roku. Zgodnie z poglądami doktryny, na które powołał się organ i które zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji – "monitoring ma charakter gwarancyjny i powinien być ciągły, aktywny oraz wyprzedzający, a protokoły komitetu audytu stanowią naturalny i najważniejszy nośnik dowodowy aktywności członka tego organu, odzwierciedlający zapytania, żądania danych, wnioski interpretacyjne i inicjatywy nadzorcze KA spółki przed eskalacją szkody rynkowej – jeśli strona takie działania rzeczywiście podjęła" – (por. K. i M. Ślebzak, Komentarz do obowiązków komitetu audytu jednostki zainteresowania publicznego, WKP 2018; por. M. Kowalski, Komentarz do dyrektyw miarkowania sankcji nadzorczej wobec członka KA, WKP 2023).
Oznacza to, że samodzielność nadzoru nie wyłącza uwzględniania trudności informacyjnych, lecz nakłada na stronę obowiązek wykazania, iż – pomimo ich wystąpienia – formalnie i aktywnie zainicjowała zapytania oraz działania monitoringowe na forum KA, a następnie zapewniła ich odzwierciedlenie w dokumentacji organu. Żaden przepis ustawy ani k.p.a. nie pozwala na funkcjonalne zastąpienie tego nadzoru dowodami odnoszącymi się wyłącznie do działań emitenta lub audytora zewnętrznego, co trafnie podkreślił sąd pierwszej instancji. Skoro zatem skarżący nie podjął inicjatywy nadzorczej na KA i nie utrwalił jej w protokołach posiedzeń, pominięcie jego późniejszych wniosków dowodowych nie mogło stanowić naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie zmierzały one do odtworzenia jego własnej aktywności monitoringowej w relewantnym okresie i nie podważały ustawowego obowiązku wykonywania wyprzedzającego nadzoru nad procesem sprawozdawczości finansowej.
Sąd pierwszej instancji, oceniając i aprobując decyzję Komisji Nadzoru Finansowego, nie stwierdził, że dowody przedstawione przez skarżącego są "nieważne" czy "niewiarygodne", lecz trafnie uznał, że nie mogły one – w ujęciu systemowym i normatywnym – zastąpić właściwego miernika odpowiedzialności członka komitetu audytu, który powinien przejawiać się w dowodowym ujawnieniu działań nadzorczych podjętych przed eskalacją szkody rynkowej, zwłaszcza w kontekście pięciomiesięcznej bezczynności KA oraz ponad dwumiesięcznego opóźnienia w publikacji sprawozdań finansowych. Praktyka oceny dowodowej zastosowana przez sąd pierwszej instancji miała zatem oparcie ustawowe i nie nosiła cech dowolności, gdyż nie polegała na odrzuceniu "zewnętrznych źródeł", lecz na prawidłowym wskazaniu, że istotą odpowiedzialności nadzorczej skarżącego była jego własna aktywność – lub jej brak – na forum KA, obejmująca inicjowanie zapytań, formułowanie zaleceń i wniosków oraz zapewnienie ich udokumentowania.
Strona skarżąca nie wykazała w skardze kasacyjnej, jakie konkretne zapytania, analizy eksperckie lub żądania danych, możliwe do realnego podjęcia i protokołowania w komitecie audytu, rzeczywiście zainicjowała w relewantnym czasie, ani jaki dowód sporządzony ex ante mógłby stanowić alternatywne źródło potwierdzające jej aktywność nadzorczą. W tym zakresie kasacja nie wykazała naruszenia przepisów odnoszących się do konieczności uwzględnienia dowodów mogących mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy, ponieważ pominięte dowody dotyczyły przede wszystkim tła działań emitenta lub audytora zewnętrznego, a nie zachowania samego członka komitetu audytu. Nie mogły zatem podważyć ustalenia, że skarżący nie podjął realnej, wyprzedzającej reakcji monitoringowej przed publikacją raportu rocznego w dniu (...) r.
W rozstrzygnięciach tożsamych spraw monitoringu KA G. S.A., Sąd pierwszej instancji trafnie powoływał i dzielił argumentację utrwaloną w judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie dotyczących odpowiedzialności samego emitenta, lecz konstrukcji ciężaru wykazania i dokumentowania działań organów kolegialnych, które są analogiczne, jeśli chodzi o standard odpowiedzialności gwarancyjnej w jednostkach rynku finansowego.
Orzeczenia te wskazywały, że członek komitet audytu nie może powoływać się na brak komfortu informacyjnego lub na aktywność innych organów jako argument zwalniający, jeśli nie wykazał własnych, ujawnionych protokołowo czynności monitoringowych i żądań danych na KA spółki w stosownym czasie. W tym sensie praktyka dowodowa została wcześniej zaaprobowana wobec pozostałych członków KA, w sprawach dotyczących naruszenia tych samych obowiązków nadzorczych i NSA ją utrwalał w szeregu orzeczeń, wskazując, że protokół organu nadzoru wewnętrznego jest podstawowym i naturalnym nośnikiem dowodowym inicjatywy członka komitetu audytu, który ma wykazać monitoring działania w czasie, w którym mógł on mieć znaczenie prewencyjne i normatywnie relewantne. Sąd pierwszej instancji w tej sprawie miał więc podstawy, aby nie przyjmować, że rekonstrukcja okoliczności lub odpowiedzialności emitenta i firmy audytowej mogła sanować delikt nadzorczy członka KA, ponieważ brak dostępu do informacji mógłby być oceniany łagodząco wyłącznie wtedy, gdyby strona wskazała i dowiodła, jakie własne zapytania lub działania nadzorcze i monitoringowe zainicjowała lub chciała racjonalnie zainicjować na KA spółki i jaki dokument organowy miałby te czynności ex ante potwierdzić lub ich zaniechanie kwestionować.
7. Zarzut kasacyjny, w którym skarżący powołuje się na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., a dodatkowo łączy te naruszenia z art. 42 ust. 1–2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 EKPCz, został sformułowany na niewłaściwie określonym tle normatywnym i nie znajduje uzasadnienia w realiach sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była bowiem legalność decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie deliktu własnego członka komitetu audytu spółki G. S.A., nie zaś odpowiedzialność karna ani cywilna, i nie postępowanie wobec emitenta lub audytora zewnętrznego. Z tak wyznaczonego wzorca kontroli wynika zarazem granica stosowania gwarancji ustrojowych – ich ocena musi zachować zgodność z charakterem sankcji administracyjnej i dotyczyć konkretnych powinności nadzorczych przypisanych jednostce jako członkowi organu nadzoru wewnętrznego.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, nie podważył prawa strony do udziału w procedurze, nie odmówił stronie dostępu do akt, ani nie prowadził postępowania w sposób, który naruszałby elementarne standardy rzetelności. Gwarancja wyrażona w art. 6 ust. 1 EKPCz, zapewniająca prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpoznania sprawy przez niezależny sąd, została w tej sprawie zachowana – sprawę rozpoznał właściwy sąd administracyjny, organ nadzoru wydał decyzję po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a strona mogła składać wyjaśnienia i obszerne stanowiska. Sam fakt, że postępowanie administracyjne ma charakter represyjny w sensie skutkowym (nałożenie kary pieniężnej i publikacja danych osobowych), nie czyni go postępowaniem karnym w rozumieniu Konwencji – ustawodawca przewidział bowiem sankcję administracyjną za naruszenie własnych obowiązków nadzorczych członka komitetu audytu JZP, a odpowiedzialność ta – zgodnie z prawem – nie obejmuje sprawstwa podmiotów trzecich. Nie można więc uznać, aby Sąd pierwszej instancji miał obowiązek stosować standard kontradyktoryjności właściwy dla procesu karnego ani sankcji penalnych sensu stricto, ponieważ nie to było przedmiotem tej sprawy.
Europejska Konwencja Praw Człowieka nie wymaga, aby sąd administracyjny zastępczo rekonstruował delikty emitenta lub audytora w celu wyłączenia odpowiedzialności własnej członka KA, jeśli strona – będąc członkiem organu kolegialnego – sama nie zapewniła dowodowego ujawnienia swoich wniosków i zapytań monitoringowych w czasie, gdy miały one jeszcze znaczenie prewencyjne dla procesu sprawozdawczości. Standard ten, choć surowy, wynikał z ustawy sektorowej i był znany stronie w chwili obejmowania funkcji, a jego zastosowanie nie naruszało gwarancji prawa do rzetelnego procesu.
W odniesieniu do powołanego art. 42 Konstytucji RP, statuującego gwarancje odpowiedzialności karnej, w tym domniemanie niewinności i zasadę, że odpowiedzialności tej nie można przypisać bez wyraźnej podstawy ustawowej, zauważyć należy, że sprawa nie dotyczyła odpowiedzialności karnej skarżącego, lecz odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów o funkcjonowaniu komitetu audytu wynikających z art. 192 ust. 1 pkt 5 ustawy o biegłych rewidentach.
W tym sensie domniemanie niewinności, jako konstrukcja właściwa materii karnej, nie zostało naruszone – odpowiedzialność administracyjnoprawna nie została nałożona bez podstawy ustawowej, lecz właśnie na jej podstawie, zaś zakres ustaleń organu i kontroli Sądu pierwszej instancji dotyczył deliktu własnego zaniechania nadzorczego, nie zaś sprawstwa czynu oszustwa spółki. Skarżący, działając jako członek komitetu audytu, miał pełne możliwości organizacyjne, nadzorcze i dowodowego utrwalania monitoringu procesu sprawozdawczego w protokołach KA od dnia (...) roku – a strona nie wykazała, aby działania te zostały ex ante zainicjowane i ujawnione dowodowo. Z tego względu nie można zgodzić się, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek "sanować odpowiedzialność gwarancyjną KA" przez pryzmat kreatywnej rachunkowości emitenta, błędów zewnętrznego audytora czy innych podmiotów trzecich.
Dodatkowo, odnosząc się do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dotyczącego zasady proporcjonalności ingerencji w prawa jednostki, zauważyć trzeba, że ingerencja ta – w tym sankcja niepieniężna w postaci publikacji imienia i nazwiska – została przez organ i Sąd pierwszej instancji oceniona w granicach przewidzianych ustawą, jako sankcja przewidziana prawem, służąca ważnemu interesowi publicznemu, jakim jest ochrona rynku finansowego poprzez zapewnienie realnych działań nadzorczych organów wewnętrznych jednostki zainteresowania publicznego (JPZ). Skoro w materiale dowodowym nie pojawił się żaden dowód ujawniający inicjatywy monitorujące skarżącego na forum KA w relewantnym czasie, nie można było przyjąć, że ingerencja była nieproporcjonalna – ponieważ odpowiedzialność nie oparto na "rozszerzonym delikcie", lecz właśnie na braku aktywności, jaka mogła i powinna zostać dowodowo ujawniona przez stronę jako członka organu nadzoru wewnętrznego jednostki zainteresowania publicznego. Dlatego też zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji selekcji materiału dowodowego nie miało cech naruszeń kasacyjnych, a strona nie wykazała, które z pominiętych dowodów mogłyby podważyć zasadniczą tezę o braku ujawnionego ex ante monitoringu inicjatyw nadzorczych na komitecie audytu.
8. Zarzut błędnej wykładni art. 130 ust. 1 pkt 1 lit. a–b oraz pkt 6 ustawy o biegłych rewidentach, powiązany z art. 192 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oraz art. 189b k.p.a., został przez sąd pierwszej instancji oceniony prawidłowo. Wykładnia tych przepisów nie mogła mieć charakteru oderwanego od ich funkcji i celu, a więc musiała uwzględniać gwarancyjny charakter nadzoru sprawowanego przez komitet audytu w jednostce zainteresowania publicznego.
Sąd pierwszej instancji trafnie przypomniał, że komitet audytu G. S.A., jako organ usytuowany w strukturze nadzoru wyspecjalizowanego, został wyposażony przez ustawodawcę w realne instrumenty kontroli: uprawnienia informacyjne wobec rady nadzorczej, możliwość bezpośrednich kontaktów z firmą audytorską, prawo inicjowania wniosków eksperckich oraz żądania wyjaśnień w razie powzięcia wątpliwości co do rzetelności sprawozdawczości finansowej lub funkcjonowania systemów zarządzania ryzykiem. Sąd pierwszej instancji nie założył, że skarżący posiadał "dostęp do wszelkich informacji spółki" w sensie technicznym, lecz – zgodnie z podejściem funkcjonalnym – uznał, że członek komitetu audytu miał obowiązek występować o informacje, weryfikować ich źródła i harmonogram, a następnie odzwierciedlać te działania w dokumentacji organu. Tak rozumiane "monitorowanie" odpowiada utrwalonemu w piśmiennictwie poglądowi, wedle którego komitet audytu nie jest organem biernego odbioru informacji, lecz zobowiązany jest do stałej, udokumentowanej obserwacji procesu sprawozdawczości finansowej i aktywnego reagowania na identyfikowane ryzyka (por. K. Ślebzak, M. Ślebzak, Komentarz do ustawy o biegłych rewidentach..., WKP 2018; M. Kowalski, Komentarz do art. 130 ustawy o biegłych rewidentach..., WKP 2023).
Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował ten kierunek wykładni, w zgodzie z orzecznictwem zapadłym w sprawach dotyczących pozostałych członków komitetu audytu G., wskazując, że nawet przy istniejących utrudnieniach informacyjnych komitet audytu mógł i powinien pozostawić w aktach formalny ślad własnej inicjatywy nadzorczej. Zaniechania tego organu nie mogły zostać "naprawione" przez argument, że inne organy spółki lub audytor zewnętrzny dysponowały szerszą wiedzą lub działały intensywniej, gdyż prowadziłoby to do przesunięcia odpowiedzialności na podmioty trzecie wbrew aksjologii separacji reżimów odpowiedzialności i wbrew literalnemu brzmieniu przepisów określających delikt administracyjny członka komitetu audytu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że sąd pierwszej instancji prawidłowo rozdzielił pola odpowiedzialności i dokonał subsumpcji według wzorca wynikającego z ustawy oraz k.p.a., a nie według ogólnego obrazu kryzysu gospodarczego spółki, ocenianego w innych postępowaniach.
Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 193 ust. 4 pkt 2 ustawy o biegłych rewidentach w powiązaniu z art. 189d pkt 1 i 4 k.p.a., zmierzający do wykazania, że sąd pierwszej instancji pominął – jako prawnie relewantną dyrektywę łagodzącą – fakt świadomego fałszowania danych i utrudniania nadzoru przez zarząd spółki, również nie może zostać uwzględniony. Dyrektywy z art. 189d k.p.a. dotyczą wyłącznie deliktu, który jest przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, a więc w tym wypadku niewykonania obowiązków nadzorczych przez komitet audytu i jego członków w zakresie monitorowania procesu sprawozdawczości finansowej oraz opracowania polityk dotyczących usług niebędących badaniem po wejściu w życie ustawy w dniu 21 czerwca 2017 r. Judykatura i doktryna konsekwentnie wskazują, że nadużycia emitenta nie znoszą odpowiedzialności członka komitetu audytu za brak monitoringu i brak wykorzystania narzędzi przysługujących w ramach tego organu, jeżeli nie zostało wykazane, że członek komitetu audytu faktycznie zainicjował na jego forum czynności nadzorcze, formułował zapytania, weryfikował założenia i protokołował wnioski przed eskalacją szkody rynkowej (por. M. Kowalski, Komentarz do dyrektyw wymiaru sankcji administracyjnej..., WKP 2023; K. Ślebzak, M. Ślebzak, Komentarz..., WKP 2018).
Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność decyzji Komisji Nadzoru Finansowego wobec konkretnej osoby, nie miał obowiązku rekonstruować mechanizmu sprawstwa deliktów zarządu lub firmy audytorskiej jako takich; pozostaje to poza zakresem deliktu administracyjnego członka komitetu audytu w tej sprawie. Okoliczność oszustwa zarządu mogła jedynie wyjaśniać tło sytuacyjne, lecz nie stanowiła dyrektywy, która mogłaby znieść odpowiedzialność za bierność nadzorczą, skoro w dokumentacji komitetu audytu brak jest śladów działań skarżącego w relewantnym czasie. Zasadnie przyjęto zatem, że istotne jest przyczynienie się członka komitetu audytu do powstania naruszenia nadzorczego, a nie do samego deliktu emitenta, i że skarżący nie wykazał, jakie konkretne czynności nadzorcze mogłyby zostać podjęte i dlaczego zostały uniemożliwione mimo posiadanych ustawowych kompetencji.
Zarzut błędnej wykładni art. 130 ust. 1 pkt 6 ustawy o biegłych rewidentach w związku z art. 192 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, polegającej na rzekomym przyjęciu "bezwzględnego obowiązku" opracowania polityki usług niebędących badaniem najpóźniej w dniu wejścia ustawy w życie, również nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia sądu pierwszej instancji. Sąd ten nie zakładał powstania obowiązku przed 21 czerwca 2017 r., lecz przyjął, że powinien on zostać wykonany niezwłocznie po tej dacie, w szczególności przed zawarciem przez spółkę w dniu (...) r. umowy z firmą audytorską na badanie sprawozdań finansowych za lata (...). Celem regulacji było bowiem wytyczenie – przez komitet audytu – ram zgodności i ograniczeń usługowych wobec audytora zewnętrznego, tak aby uniknąć konfliktu interesów i zapewnić niezależność badania. Tymczasem, jak wynika z akt, komitet audytu działał przez wiele miesięcy bez regulaminu i bez przyjętych polityk usług niebędących badaniem; odpowiednie dokumenty zostały przyjęte dopiero (...) r. i zatwierdzone (...) r. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał taki termin realizacji obowiązku za spóźniony wobec momentu, w którym komitet audytu powinien był wykazać własną inicjatywę w zakresie compliance, co uzasadniało zakwalifikowanie tej zwłoki jako deliktu nieprzestrzegania przepisów dotyczących funkcjonowania komitetu audytu w rozumieniu art. 192 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 194 ust. 2 i 4 ustawy o biegłych rewidentach, w związku z art. 8 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zmierzał do zakwestionowania dopuszczalności zastosowania sankcji publikacyjnej. Argumentacja kasacyjna opierała się na tezie, że główną przyczyną szkody rynkowej była praktyka kreatywnej rachunkowości zarządu, zaniechania firmy audytorskiej oraz brak nadzoru nad funduszami sekurytyzacyjnymi, podczas gdy komitet audytu działał – zdaniem skarżącego – z należytą starannością. Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednak tej tezy, wskazując, że publikacja imienia i nazwiska osoby ukaranej nie jest sankcją za delikty emitenta, lecz środkiem ściśle powiązanym z odpowiedzialnością członka komitetu audytu za brak realnego nadzoru oraz ma służyć ochronie zaufania uczestników rynku do skuteczności mechanizmów kontrolnych w jednostkach zainteresowania publicznego.
Ocena proporcjonalności została oparta na stwierdzeniu istotnej wagi naruszeń, długotrwałości stanu zaniechania oraz systemowego charakteru skutków afery G. W sytuacji, w której skarżący nie wykazał jakiejkolwiek wyprzedzającej, dowodowo udokumentowanej inicjatywy nadzorczej na forum komitetu audytu, nie sposób uznać, aby zastosowanie sankcji publikacyjnej pozostawało poza granicami dopuszczalnej ingerencji określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
9. W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że sąd pierwszej instancji dokonał wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w sposób zgodny z ich celem, spójny z piśmiennictwem i z dotychczasowym orzecznictwem w sprawach dotyczących komitetu audytu spółki G. S.A. Odpowiedzialność skarżącego została prawidłowo powiązana z pozornością nadzoru komitetu audytu oraz niewykorzystaniem przysługujących temu organowi narzędzi informacyjnych i mechanizmów zgodności regulacyjnej (compliance), które – przy rzetelnym i aktywnym stosowaniu – mogły prowadzić do wcześniejszego ujawnienia nieprawidłowości oraz ograniczenia skali szkody poniesionej przez uczestników rynku finansowego.
10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że procesowe i materialne zarzuty naruszenia prawa zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., stosując właściwe przepisy wykonawcze, zasądzając od strony skarżącej na rzecz organu kwotę 2700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.