II GSK 2180/21

II GSK 2180/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1457/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 566
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 295
art. 46 ust. 3
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Płońsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1457/20 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu w Płońsku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania dyrektora zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 12 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1457/20, oddalił skargę Zarządu Powiatu w Płońsku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Płońskiego z 23 marca 2020 r. w sprawie odwołania dyrektora zakładu opieki zdrowotnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zarządu Powiatu Płońskiego uchwałą nr 416/2020 z 23 marca 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku - na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.) oraz art. 46 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 295) odwołał z dniem 23 marca 2020 r. lek. med. P. O. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 czerwca 2020r., na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920, zwana dalej "u.s.p."), stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Płońskiego nr 416/2020 z 23 marca 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku. Wojewoda uznał, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2019 r., poz. 512, z późn. zm., zwanej dalej "u.s.w."), zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem.
Zdaniem Wojewody powołanie lekarza (będącego już pracownikiem SPZZOZ) na stanowisko dyrektora, spowodowało zmianę dotychczasowego umownego stosunku pracy na stosunek pracy oparty na powołaniu, bez potrzeby rozwiązywania umowy. Wskazał, że uchwałą Zarządu Powiatu Płońskiego z 16 listopada 2016 r. nr 472/2016 w sprawie powołania Dyrektora SPZZOZ im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku dyrektor, po przeprowadzeniu konkursu, został powołany na stanowisko, a jego stosunek pracy ukształtowano w ramach podstawy prawnej określonej w art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Wykreowany został nowy stosunek pracy na podstawie powołania. Uchwała określiła odmienne, niż dotychczasowe warunki pracy (stanowisko dyrektora) oraz płacy (inna wysokość wynagrodzenia). Taki pracownik, zatrudniony na podstawie powołania, może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem lub natychmiastowym rozwiązaniem umowy o pracę (art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, t.j. 2020 r. poz. 1320 z późn. zm., dalej zwany "k.p.").
Stosunek pracy Dyrektora SPZZOZ w Płońsku został rozwiązany w wyniku podjęcia przez Zarząd Powiatu Płońskiego uchwały w sprawie jego odwołania Obligatoryjne było zatem uzyskanie zgody Sejmiku Województwa Mazowieckiego na rozwiązanie tego stosunku pracy, gdyż odwołany Dyrektor pozostawał radnym tego Sejmiku. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody ma charakter bezwzględny. Jego celem jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego. Ochrona obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy, także powołanie. Przed podjęciem zakwestionowanej uchwały, Zarząd Powiatu Płońskiego o taką zgodę nie wystąpił. Z uwagi na niedopełnienie przez Zarząd Powiatu Płońskiego obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 2 u.s.w. stwierdzenie nieważności uchwały Nr 416/2020 z 23 marca 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku było konieczne.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), wyrokiem z 12 marca 2021 r. oddalił skargę.
Sąd I instancji przyznał rację Wojewodzie, że Zarząd Powiatu Płońskiego nie mógł skutecznie odwołać P. O. ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej Powiatu - bez uprzedniej zgody Sejmiku Województwa Mazowieckiego, wydanej stosownie do art. 27 ust. 2 u.s.w. Sejmik województwa byłby uprawniony do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, gdyby podstawą rozwiązania tego stosunku były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu.
Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że sporna uchwała podlega nadzorowi administracyjnemu w pełnym zakresie i uzasadnione jest zastosowanie wobec niej rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż narusza ono prawo, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy i możliwości dochodzenia roszczeń z Kodeksu pracy. Nie ma wątpliwości, że powołanie bądź odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą Wojewody. Personalny charakter aktu powołania na funkcję kierowniczą nie stanowi zatem o jej prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej jest formą zarządzania jednostką organizacyjną, a zarządzanie nią wchodzi w zakres administracji publicznej. Jest to akt o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej.
Stosunek pracy, w którym pozostaje radny, podlega ochronie prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy oraz dodatkowo, w oparciu o przepisy ustawy samorządowej. Przepis art. 27 ust. 2 u.s.w., ustanawia zasadę szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, która ogranicza swobodę pracodawcy w zakresie możliwości rozwiązania z radnym stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu, który nawiązał stosunek pracy z pracownikiem -radnym, w rozwiązaniu tego stosunku. Taka ochrona przysługująca radnemu ma zastosowanie niezależnie od sposobu rozwiązania stosunku pracy, czy to za wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia, lub też na podstawie odwołania ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę. Przepis art. 27 ust. 2 u.s.w. chroni wszelkie rodzaje stosunków pracy nawiązanych przez radnych i dotyczy zarówno umów o pracę, jak i stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru, powołania, czy też mianowania. Dlatego też, zdaniem Sądu, wymóg uzyskania uprzedniej zgody, zawarty w art. 27 ust. 2 u.s.w., ma charakter bezwzględnie obowiązujący i każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga zgody właściwego sejmiku województwa. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że zgoda winna była być wyrażona uprzednio, a więc winna poprzedzać podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu.
W konsekwencji odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu bez zgody sejmiku województwa należało uznać, że analizowana uchwała Zarządu Powiatu w sposób istotny narusza dyspozycję art. 27 ust. 2 u.s.w., w związku z czym zaistniały podstawy, o których mowa w art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, do stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności ww. uchwały jest zatem zgodne z przepisami prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Powiatu Płońskiego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 79 ust. 1 u.s.p., a także art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 135 z późn. zm. Zwana dalej u.w.a.r.w.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie w ramach nadzoru wojewody nad samorządem terytorialnym w sprawie podlegającej rozpoznaniu wyłącznie przez sąd powszechny.
Skarżący konsekwentnie stoi na stanowisko, że odwołanie ze stanowiska Dyrektora nie rozwiązywało stosunku pracy, a w działaniu Zarządu Powiatu nie było nawet takiej intencji. Podkreślono, że P. O. został zatrudniony w SPZZOZ w Płońsku we wrześniu 2016 r. na umowę o pracę na czas nieokreślony, w charakterze starszego asystenta SOR, a następnie w wyniku konkursu powołany w listopadzie 2016 r. uchwałą Zarządu Powiatu Płońskiego na stanowisko dyrektora, bez osobnego potwierdzenia nowych warunków pracy. Powołanie na stanowisko dyrektora było więc aktem inwestytury, a nie nawiązaniem osobnego stosunku pracy, zatem odwołanie ze stanowiska stosunku pracy nie rozwiązywało. Uznając te okoliczności, P. O. w dniu 30 marca 2020 r. rozwiązał stosunek pracy z SPZZOZ w Płońsku oświadczeniem w trybie art 55 k.p., wcześniej przedstawiając w dniu 24 marca 2020 r. zwolnienie lekarskie. Stosunek pracy został zatem rozwiązany przez samego zainteresowanego jednostronny oświadczeniem.
Zdaniem strony skarżącej, kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bezpodstawnie i przedwcześnie, a Wojewoda Mazowiecki przekroczył swoje kompetencje, bowiem jego nadzór (art. 3 ust. 1 pkt 4 u.w.a.r.w.), nie uprawnia do ingerowania w dziedzinę regulowaną prawem pracy.
Organ nie skorzystał z uprawienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie
Zarzut odnosi się więc do naruszenia przez Sąd I instancji art. 79 ust. 1 u.s.p., a także art. 3 ust. 1 pkt 4 u.w.a.r.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie w ramach nadzoru wojewody nad samorządem terytorialnym w sprawie podlegającej rozpoznaniu wyłącznie przez sąd powszechny.
Powyższy zarzut nie został zbudowany w sposób poprawny, gdyż art. 79 ust. 1 u.s.p. jest jedynie normą wynikową, która nie została połączona z odpowiednim przepisem prawa materialnego, tj. z art. 27 ust. 2 u.s.w., a jedynie z przepisem kompetencyjnym wskazującym kto jest uprawniony do stwierdzania nieważności. Tym niemniej z uwagi na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (PW) z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1 podniesiony zarzut należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznać, bowiem z uzasadnienia wynika, że skarżącemu kasacyjnie chodziło właśnie o powiązanie art. 79 ust. 1 u.s.p. z art. 27 ust. 2 u.s.w.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się przy tym na różnice w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego pomiędzy zarzutem błędnej wykładni a zarzutem niewłaściwego zastosowania danego przepisu. W przypadku naruszenia prawa materialnego należy precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędne zastosowanie polega natomiast na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania (zob. np. wyroki NSA: z 5.06.2006 r., I OSK 24/06, CBOSA; z 16.10.2014 r., I FSK 1574/13, LEX nr 1598115). W wyroku z 14.06.2017 r., II GSK 2735/15, LEX nr 2313814).
Zgodnie z powołanym w petitum skargi kasacyjnej art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 u.w.a.r.w. wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2.
Jak już wyżej zostało wskazane z uzasadnienia skargi kasacyjnej należy więc wnosić, że powyższy zarzut należy łączyć z art. 27 ust. 2 u.s.w. Zgodnie z powołanym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego.
W niniejszej sprawie organ stwierdził nieważności uchwały Zarządu Powiatu Płońskiego z 23 marca 2020 r. w sprawie odwołania dyrektora zakładu opieki zdrowotnej z uwagi na brak uzyskania zgody Sejmiku Województwa Mazowieckiego na rozwiązanie tego stosunku pracy, gdyż odwołany Dyrektor pozostawał radnym tego Sejmiku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut Zarządu Powiatu Płońskiego, iż z P. O. nie został rozwiązany stosunek pracy, a jedynie został on odwołany ze stanowiska dyrektora, nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że powołanie bądź odwołanie Dyrektora Zakładów Opieki Zdrowotnej w drodze uchwały zarządu powiatu jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Dlatego taka uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania dyrektora podlega nadzorowi wojewody. W niniejszej sprawie występuje odwołanie ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej będącego dyrektorem zakładu opieki zdrowotnej. W tym zakresie występuje w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitość (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1814/09, wyrok NSA z 3.09.2013 r., I OSK 1084/13, LEX nr 1391543, Wyrok NSA z 28.09.2018 r., I OSK 2816/16, LEX nr 2591956, wyrok NSA z 5.06.2014 r., II OSK 3133/13, LEX nr 1519369).
Trafnie także zarówno organ, jak i Sąd I instancji powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 15.05.1992 r. (I PZP 29/92, LEX nr 30139) przyjęli, że powołanie pracownika zatrudnionego w charakterze lekarza - asystenta w szpitalu wojewódzkim na stanowisko dyrektora tego szpitala, które nastąpiło za zgodą pracownika, powoduje zmianę dotychczasowego umownego stosunku pracy na stosunek pracy oparty na powołaniu, bez potrzeby rozwiązywania umowy.
Stąd uchwała Zarządu Powiatu w Płońsku nr 416/2020 z 23 marca 2020 r. ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy). Przedmiotem badania Sądu I instancji nie były zatem ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy odwołania tegoż dyrektora. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem - z uwagi na charakter podstaw prawnych przedmiotowej uchwały, jej formy i podjęcia jej w wykonaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej - stanowiska, że odwołanie P. O. ze stanowiska dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku jest tylko sprawą z zakresu prawa pracy. Wskazane czynności organu wykonawczego powiatu jako służące realizacji zadań powiatu mają znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Okoliczność, że czynności związane z odwołaniem ze wskazanego stanowiska mają także skutki w sferze prawa pracy ma znaczenie dla dochodzenia roszczeń z nimi związanych, ale nie dla zakresu uprawnień nadzorczych wojewody. Zakres działania samorządu terytorialnego określają ustawy i z nich wynika zakres działalności powiatu poddany nadzorowi państwowemu. Działania organów jednostek samorządu terytorialnego związane z wykonywaniem zaś zadań administracji publicznej powinny być realizowane zgodnie z obowiązującymi, ustawowo określonymi procedurami.
Zgodnie z art. 27 ust. 2 zd. 1 u.s.w. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, której jest członkiem. Przepis ten ma, podobnie jak zdecydowana większość przepisów prawa administracyjnego, charakter ius cogens. Oznacza to, że obowiązuje on w sposób bezwzględny, zaś wszelkie działania prowadzące do jego złamania lub obejścia obarczone są wadą prawną (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., I OSK 976/17). Wymóg uzyskania uprzedniej zgody sejmiku województwa ma charakter bezwzględnie obowiązujący i każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga zgody sejmiku województwa, w którym pełni on funkcję radnego. Brak zgody oznacza formalną wadliwość uchwały o odwołaniu ze stanowiska. Z treści art. 27 ust. 2 u.s.w. jednoznacznie wynika, że zgoda winna być wyrażona uprzednio, a więc powinna poprzedzać podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest zatem możliwe jedynie wówczas, gdy sejmik województwa wyda uchwałę na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.w., a jej treść będzie jednoznacznie wskazywała na to, że wyraża zgodę na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Ochrona przysługująca radnemu na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.g. ma zastosowanie niezależnie od sposobu rozwiązania stosunku pracy, czy to za wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia, lub też na podstawie odwołania ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę. Przepis ten chroni wszelkie rodzaje stosunków pracy nawiązanych przez radnych i dotyczy zarówno umów o pracę, jak i stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru, powołania, czy też mianowania. Na gruncie art. 27 ust. 2 u.s.w brak jest prawnych podstaw do rozróżnienia uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku i faktycznego rozwiązania z nim stosunku pracy. Akt odwołania powołanego dyrektora jednostki powiatowej ma zawsze podwójny charakter, gdyż jednocześnie pozbawia osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiada jej stosunek pracy (zob. wyrok NSA z 28.09.2018 r., I OSK 2816/16, LEX nr 2591956).
Wobec powyższego analizowane odwołanie dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku nie jest aktem inwestytury, jak podnosi skarżący kasacyjnie. Z tego też względu uchwała Zarządu Powiatu Płońskiego wymagała uzyskania uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego P. O. był radnym. Art. 27 ust. 2 u.s.w. stanowi bowiem gwarancję skutecznego i bezpiecznego sprawowania funkcji publicznej przez radnego i jego ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów związanych ze sprawowanym mandatem. Gdyby takiego zabezpieczenia nie było ochrona ta byłaby iluzoryczna.
Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skoro do odwołania dyrektora jednostki powiatowej, będącego jednocześnie radnym, potrzebna była uprzednia zgoda sejmiku województwa, to brak takiej zgody powodował, że uchwała Zarządu Powiatu w Płońsku w sprawie odwołania dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Płońsku była sprzeczna z prawem, tj. z art. 27 ust. 2 u.s.w., a w konsekwencji nieważna na mocy art. 79 ust. 1 u.s.p.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.