II GSK 2177/21

III SA/Łd 304/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2177/21 - Wyrok NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 16 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 lipca 2017 r. Wójt Gminy N. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. A w D., gm. N., na odcinku ok. 160 m, w obrębie działki nr 1, w związku z dokonaniem rozbiórki wskazanego odcinka drogi przez M. K.
Pismem z 19 lipca 2017 r. M. K. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, podnosząc, że na terenie działki nr 1 stanowiącej jego własność nie przebiega gminna droga publiczna.
Postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej gminnej zostało zawieszone postanowieniem Wójta Gminy N. z [....] do czasu, gdy decyzja Wojewody [...] z [...] stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę N. udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności wyżej wskazanej nieruchomości, stanie się ostateczna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, wskazując, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w związku z oczekiwaniem na uprawomocnienie się decyzji Wojewody [...].. W ocenie organu II instancji skutkiem decyzji komunalizacyjnej nie będzie rozstrzygnięcie statusu drogi na działce nr 1, gdyż decyzja ta orzekać będzie jedynie o własności (współwłasności) gruntu.
Postanowieniem z [...] Wójt Gminy N. ponownie zawiesił prowadzone postępowanie do czasu gdy decyzja Wojewody [...] z [...] stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę N. udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności nieruchomości położonej w D., oznaczonej nr geodezyjnym 1, stanie się prawomocna oraz do czasu uprawomocnienia się uchwały z 3 marca 2020 r. Rady Gminy N. nr 75/XVI/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w rejonie ulicy A, objętej postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 377/20.
M. K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem:
art. 97 § 4 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu prawa, który nie istnieje;
art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek zawieszenia postępowania pomimo braku przesłanki określonej w tym przepisie;
art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu na skutek przede wszystkim zawieszenia postępowania w sytuacji złożenia przez stronę ponaglenia, jak również poprzez podanie nieprawdy w dokumencie urzędowym;
art. 7 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób niezgodny z zasadą określoną w tym przepisie, gdyż Wójt Gminy N. nie stoi na straży praworządności, nie podejmuje żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
art. 37 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieprzekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania;
art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z zebranego materiału dowodowego;
art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się.
W oparciu o powyższe zarzuty M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odwołaniu.
Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pomiędzy M. K. a Wójtem Gminy N. istnieje spór co do tego, czy droga znajdująca się na działce nr 1, położonej w D. ma status drogi publicznej gminnej.
Następnie organ II instancji zauważył, że jako przeszkodę zakończenia postępowania Wójt Gminy N. podał fakt, że decyzja Wojewody [..] z [...] stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę N. udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności nieruchomości położonej w D., oznaczonej nr geodezyjnym 1 o pow. 2,03 ha, nie posiada waloru prawomocności. Ponadto wskazał, że obecnie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 377/20, w związku ze skargą M. K. na uchwałę Rady Gminy N. nr 75/XVI/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w rejonie ulicy A. Organ II instancji zauważył poza tym, że decyzją z [...] Wojewoda [..] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę N. działki położonej w D., a oznaczonej nr geodezyjnym[...] , która jest bezpośrednio zlokalizowana za działką nr 1 w kierunku do J. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1657/18 i sygn. akt I SA/Wa 1656/18, wstrzymał wykonanie wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] w związku ze skargami wniesionymi przez M. K. na rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 lipca 2018 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji komunalizacyjnej oraz z 12 lipca 2018 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wyżej wymienionych decyzji. Wyrokami z 22 maja 2019 r. sąd oddalił skargi M. K.. Od orzeczeń zostały wniesione przez M. K. oraz Gminę N. skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do chwili obecnej terminy rozpraw nie zostały wyznaczone.
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że 5 lutego 2018 r. M. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Postanowieniem z 19 września 2018 r. organ wstrzymał wykonanie decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 listopada 2018 r. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało zawieszone postanowieniem organu z 13 lutego 2020 r. do czasu zakończenia postępowań przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Dodatkowo organ rozpoznający zażalenie wskazał, że przed Sądem Rejonowym w Wieluniu Wydziałem VIII Cywilnym Zamiejscowym z/s w P. toczy się postępowanie o sygn. akt VIII C 14/14. W postepowaniu tym Gmina N. wystąpiła do sądu z powództwem przeciwko M. K. i Agencji Nieruchomości Rolnych w W. o ustalenie nieważności czynności prawnej. M. K. wystąpił natomiast z powództwem wzajemnym przeciwko Gminie N.. o zapłatę i nakazanie (w związku z bezumownym korzystaniem z gruntu). Sąd wyrokiem częściowym z 6 grudnia 2016 r. oddalił powództwo Gminy. Przed wydaniem wyroku apelacyjnego Gmina N. cofnęła powództwo i postanowieniem z 25 lipca 2017 r. sygn. akt Ca 137/17 Sąd Okręgowy w S. Wydział I Cywilny uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie w części dotyczącej powództwa głównego w obu instancjach. Z uwagi na powyższe Sąd Rejonowy został zobowiązany w zawisłej sprawie do rozpoznania zarzutu Gminy dotyczącego nieważności czynności prawnej w postaci sprzedaży przedmiotowej nieruchomości dokonanej w dniu 29 maja 2013 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Postanowieniem z 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII C 14/14 sąd orzekł o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Kolegium wskazało ponadto, że obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczy się postępowanie pod sygn. akt II SA/Łd 377/20 w przedmiocie skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy N. z 3 marca 2020 r. nr 75/XVI/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w rejonie ulicy A. Termin rozprawy wyznaczony na 28 października 2020 r. został odwołany i do chwili obecnej sąd nie wyznaczył nowego.
W ocenie Kolegium zawieszenie postępowania w sprawie jest zasadne z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego, przede wszystkim z uwagi na toczące się z inicjatywy M. K., jak i Gminy N. postępowanie sądowe i administracyjne. Kwestia wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. A w D., gm. N., na odcinku ok. 160 m, w obrębie działki nr 1 może zostać rozstrzygnięta dopiero z chwilą zakończenia przedmiotowych postępowań. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że przebieg drogi określony w uchwalonym planie miejscowym jest inny niż wskazany przez organ przed uchwaleniem planu, i okoliczność ta może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, nie można uznać, by kwestia własności działki nr 1, a przede wszystkim charakteru użytku drogowego istniejącego na wskazanej nieruchomości została przesądzona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie organu II instancji M. K. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w postaci:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. na skutek zastosowania tego przepisu przez organ II instancji w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego wskazanych w zażaleniu;
2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. na skutek niezastosowania tego przepisu przez organ II instancji i niedokonania uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego wskazanych w zażaleniu;
3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i w związku z art. 124 § 2 k.p.a., art. 8 § 1 O.p. na skutek nieodniesienia się przez organ II instancji do zarzutów opisanych w pkt I, pkt II, pkt IV, pkt V, pkt VI uzasadnienia zażalenia;
4. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i w związku z art. 124 § 2 k.p.a., art. 8 § 1 O.p. na skutek bardzo lakonicznego odniesienia się do zarzutów, twierdzeń opisanych w pkt III uzasadnienia zażalenia i bardzo lakonicznego uzasadnienia przyczyn, które uzasadniałyby twierdzenie, iż kwestia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 3 marca 2020 r. i decyzji komunalizacyjnej wydanej 19 grudnia 2017 r. (wydanej 5 miesięcy po rozebraniu drogi prywatnej) stanowi zagadnienie wstępne, które uzależnia wydanie decyzji w niniejszej sprawie;
5. art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej postępowanie organu II instancji, który ignoruje zarzuty strony opisane w zażaleniu, nie odnosi się do nich w treści orzeczenia wydanego na niekorzyść tej strony, nie wskazuje, z jakich powodów zarzuty opisane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie;
6. art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej postępowanie organu II instancji, który postanowieniem z [...] utrzymał w mocy postanowienie Wójta z [...] w sytuacji, gdy w tej samej sprawie wydano już uprzednio postanowienie je zawieszające w dniu [...] które choć oparte na tożsamych przesłankach zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] bowiem organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w związku z oczekiwaniem na zakończenie postępowania dotyczącego decyzji komunalizacyjnej;
7. art. 6 k.p.a., gdyż organy administracyjne w niniejszej sprawie nie działały zgodnie z zasadą legalizmu;
8. art. 7 k.p.a., gdyż organy administracyjne w niniejszej sprawie nie stały na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
9. art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, zarówno podstaw jak i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Wójta Gminy N;
10. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej z urzędu w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej, uzależnione jest od zakończenia postępowania sądowego i administracyjnego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej z 19 grudnia 2017 r. i planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 3 marca 2020 r.;
11. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a. na skutek pominięcia przez organ II instancji wniosku dowodowego strony z dokumentu - pisma Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego Departament Ochrony Zabytków z 24 marca 2020 r., który to dokument potwierdzał okoliczności przeciwne do twierdzonych przez organ I instancji;
12. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. na skutek pominięcia przez organ II instancji wniosku dowodowego strony z dokumentu urzędowego prawomocnego, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w W. [...] Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w P. z 12 lutego 2018 r. [...] wraz z uzasadnieniem, który to dokument potwierdzał okoliczności przeciwne do twierdzonych przez organ I instancji;
13. art. 35 k.p.a., gdyż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie doprowadzi dodatkowo do nieuzasadnionego przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, która już trwa 3 lata i 7 miesięcy.
Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy N. [...] w całości, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 16 grudnia 2020 roku utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. A w D. na odcinku 160 m w obrębie działki nr [...] w miejscowości D. wobec powyższego sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W jej ramach sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy N. z [...] odpowiadają obowiązującemu prawu.
Przypomnieć należy, że w rozstrzyganej sprawie Wójt Gminy [...] [...] na podstawie art. 61§ 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.23 ze zm.) wszczął z urzędu postępowanie przeciwko M. K. o przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej gminnej- ul. A na odcinku 160 m w D. Zgodnie z art. 36 zd. 1 ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Warunkiem dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego jest ustalenie, w toku postępowania administracyjnego, że sporny grunt na odcinku 160 m stanowi pas drogowy, a zatem, że ul. A w miejscowości D. stanowi drogę publiczna- drogę gminną. Z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje stanowisko organy, że sporny grunt, na którym dokonał on rozbiórki drogi stanowił pas drogowy, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość stanowi jego własność nabytą od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] sporządzonego 29 maja 2013 r. Gmina zaś powołuje się na nabycie udziału w prawie własności tej nieruchomości stanowiącego pas drogowy na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...], w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności w toku którego wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z 19 grudnia 2017 roku. Nadto przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z inicjatywy skarżącego zawisły dwie sprawy w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji komunalizacyjnej oraz odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji komunalizacyjnej.
Warunkiem dopuszczalności postępowania w rozstrzyganej spawie jest ustalenie czy sporny grunt spełnia kryteria dające podstawę do zakwalifikowania go jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z uwagi na skomplikowany stan prany spornej drogi prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że warunkiem uznania, że jest to droga gminna jest fakt przysługiwania gminie prawa własności do działki stanowiącej pas drogowy.
Podstawę rozstrzygnięcia organów w kontrolowanym postępowaniu stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07).
Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).
Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r., II GSK 2699/14).
Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, zdaniem organu jest toczące się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę N. udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności nieruchomości położonej w D., oznaczonej nr geodezyjnym 1 o pow. 2,03 ha. Ponadto organ wskazał, także na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi postępowanie pod sygn. akt II SA/Łd 377/20, w związku ze skargą M. K. na uchwałę Rady Gminy N. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w rejonie ulicy Aj. W ocenie organu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania M. K. przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. A w D. na odcinku 160 m w obrębie działki nr 1 w miejscowości D. może nastąpić dopiero z chwilą zakończenia powyższych postępowań.
W ocenie sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie istnieje zależność pomiędzy możliwością prowadzenia postępowania o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, a postępowaniem którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem nałożenie tego obowiązku może nastąpić jedynie w odniesieniu do drogi mającej status drogi publicznej, a zatem kwestia ta musi być w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśniona.
W niniejszej sprawie pomiędzy M. K., a Wójtem Gminy N. istnieje spór co do tego, czy droga znajdująca się na działce nr 1, położonej w D. ma status drogi publicznej gminnej. W związku z rozbiórką drogi na wskazanej nieruchomości przez M. K. organ wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego - w ocenie organu - pasa drogowego drogi publicznej gminnej. W rozstrzyganej sprawie kwestią sporną wymagającą jednoznacznego wyjaśnienia jest istnienie i przebieg drogi gminnej. Warunkiem zaś uznania, że droga gminna przebiega przez działkę nr 1 jest wykazanie posiadania przez gminę tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej pas drogowy.
M. K. prawo własności do przedmiotowej nieruchomości wyprowadza z faktu nabycia nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] sporządzonego 29 maja 2013 r. Z kolei Gmina N. powołuje się na okoliczność nabycia udziału w wysokości 1700/20300 w prawie własności tej nieruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnej z [...] znak [...]. Z powyższych okoliczności wynika zatem, że istnieje kolizja dwóch tytułów prawnych do nieruchomości, która wymaga rozstrzygnięcia, czyją własnością stanowi sporny pas gruntu, która to kwestia z kolei warunkuje możliwość zaliczenia spornej drogi do kategorii dróg gminnych. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skutkować będzie brakiem takiej możliwości i w konsekwencji koniecznością umorzenia postępowania.
W ocenie sądu ostateczne rozstrzygnięcie kwestii własności nieruchomości stanowiącej pas drogowy jest kluczowa dla oceny czy w sprawie miało miejsce samowolne naruszenie pasa drogowego w rozumieniu art. 36 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem ustalenie, że gminie przysługuje współwłasność spornego pasa gruntu - ul. A w D. na odcinku 160 m w obrębie działki nr 1 w miejscowości D. w takim udziale jak wielkość pasa drogowego przebiegającego przez tą działkę, uprawniałoby ją do kontynuowania postępowania w przedmiocie nałożenia na stronę obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego.
Jak wynika z akt sprawy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] dotycząca nabycia udziału w prawie własności nieruchomości objętej sporem została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 z późn. zm.). W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy mienie ogólnonarodowe należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Decyzję komunalizacyjną stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa wydaje wojewoda (art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) i ma ona charakter deklaratoryjny. Jednakże decyzja taka zawiera również element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna (wyrok NSA z 20 października 1992 r. sygn. akt SA/Kr 1461/92).
Jeżeli więc zostało ustalone (tak jak w niniejszej sprawie), iż toczy się postępowanie komunalizacyjne w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 1 ul. A w D., gm. N., to ze względu na charakter nabycia własności (z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.) należało zawiesić postępowanie o przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi – ul. A w D., gm. N. na odcinku ok. 160 m. w obrębie działki nr 1 do czasu ostatecznego zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Dopiero wynik tego postępowania będzie mógł w sposób pewny przesądzić o własności przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie o publicznym charakterze spornej drogi.
Rację ma natomiast strona skarżąca wskazując, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi postępowania pod sygn. akt II SA/Łd 377/20, w przedmiocie skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 3 marca 2020 r., nr 75/XVI/20, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w rejonie ulicy A. Organ II instancji w sposób bardzo lakoniczny wskazał z jakich przyczyn kwestia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 3 marca 2020 roku stanowi zagadnienie wstępne, które uzależnia wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, że warunek zaliczenia określonej ulicy do kategorii dróg publicznych nie zostaje spełniony przez podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inny przedmiot regulacji, niż uchwała w sprawie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych, której podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 7 maja 2009 r., II SA/Bk 778/08, dostępne na CBOSA).
Końcowo wskazać jeszcze należy, że użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skoro w rozstrzyganej sprawie prawidłowo organy uznały, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, bowiem w sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie wynik postępowania komunalizacyjnego stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla postępowania w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego, to prawidłowo zawiesiły postępowanie.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ wyczerpująco zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłowe normy prawa celem podjęcia rozstrzygnięcia. Stanowisko organu przedstawione zostało w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów mających w sprawie zastosowanie. Wbrew twierdzeniom skarżącej uzasadnienie rozstrzygnięcia jest zrozumiałe, w sposób klarowny wskazuje na sposób rozumienia zastosowanych przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie. Zawieszenie postępowania nie oznacza także naruszenia zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., bowiem oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które wykazuje bezpośredni związek z rozstrzygnięciem sprawy, uzasadnia wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
d.j.