II GSK 2177/21

II GSK 2177/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 304/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-06-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, art. 151, art. 184, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12, art. 76 § 1, art. 78, art. 81 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 7 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 304/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 16 grudnia 2020 r. nr SKO.4182.13.20 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przywrócenia do poprzedniego stanu pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 304/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 16 grudnia 2020 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przywrócenia do poprzedniego stanu pasa drogowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Nadto, skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonego do skargi dokumentu, tj. z kopii zawiadomienia Wojewody Łódzkiego z dnia 1 czerwca 2017 r. o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego działki nr [...] celem potwierdzenia, że kwestia postępowania komunalizacyjnego była znana organowi I instancji przed wszczęciem postępowania o przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego, a zatem nie wyłoniła się w toku tego postępowania, co powoduje, że nie zaistniała niezbędna przesłanka do uznania ww. postępowania zagadnienie wstępne.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
I. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako: p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 184 Konstytucji RP przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające w szczególności na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów i argumentów skarżącego, tj. zarzutów określonych w pkt 3, 4, 5, 6, 9, 11, 12, 13 sentencji skargi do WSA, co opisano w pkt II uzasadnienia skargi kasacyjnej, niewyrażenie swojego poglądu przez Sąd w stosunku do ww. zarzucanych naruszeń organu;
II. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz niewyrażenie swojego poglądu przez Sąd w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organowi, który wydał wadliwe postanowienie, tj. zarzutów określonych w pkt 3, 4, 5, 6, 9, 11, 12, 13 sentencji skargi do WSA, co opisano w pkt II uzasadnienia skargi kasacyjnej;
III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania takich jak:
1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a. na skutek zastosowania tego przepisu przez organ II instancji w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego wskazanych w zażaleniu;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. na skutek niezastosowania tego przepisu przez organ II instancji i niedokonania uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego wskazanych w zażaleniu;
3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., art. 8 § 1 OP na skutek nieodniesienia się przez organ II instancji do zarzutów opisanych w pkt I, pkt II, pkt IV, pkt V, pkt VI uzasadnienia zażalenia;
4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., art. 8 § 1 OP na skutek bardzo lakonicznego odniesienia się do zarzutów, twierdzeń opisanych w pkt III uzasadnienia zażalenia i bardzo lakonicznego uzasadnienia przyczyn, które uzasadniałyby twierdzenie, iż kwestia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 3 marca 2020 r. i decyzji komunalizacyjnej wydanej w dniu 19 grudnia 2017 r. (wydanej 5 miesięcy po rozebraniu drogi prywatnej) stanowi zagadnienie wstępne, które uzależnia wydanie decyzji w niniejszej sprawie;
5) art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej postępowanie organu II instancji, który ignoruje zarzuty strony opisane w zażaleniu, nie odnosi się do nich w treści orzeczenia wydanego na niekorzyść tej strony, nie wskazuje, z jakich powodów zarzuty opisane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
6) art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej postępowanie organu II instancji, który postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Wójta z 23 października 2020 r. w sytuacji, gdy w tej samej sprawie wydano już uprzednio postanowienie je zawieszające w dniu 5 grudnia 2018 r., które choć oparte na tożsamych przesłankach zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 lutego 2019 r., gdyż organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w związku z oczekiwaniem na zakończenie postępowania dotyczącego decyzji komunalizacyjnej;
7) art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, zarówno podstaw jak i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Wójta Gminy Nowa Brzeźnica (kilka zdań na s. 13 zaskarżonego postanowienia);
8) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej z urzędu w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego, uzależnione jest od zakończenia postępowania sądowego i administracyjnego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej z dnia 19 grudnia 2017 r. i planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 3 marca 2020 r.;
9) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a. na skutek pominięcia przez organ II instancji wniosku dowodowego strony z dokumentu - pisma Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego Departament Ochrony Zabytków z dnia 24 marca 2020 r., który to dokument potwierdzał okoliczności przeciwne do twierdzonych przez organ I instancji;
10) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. na skutek pominięcia przez organ II instancji wniosku dowodowego strony z dokumentu urzędowego prawomocnego tj. postanowienia Sądu Rejonowego w Wieluniu VI Zamiejscowy Wydział Kamy z siedzibą w Pajęcznie z dnia 12 lutego 2018 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem, który to dokument potwierdzał okoliczności przeciwne do twierdzonych przez organ I instancji;
11) art. 35 k.p.a., gdyż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie doprowadzi dodatkowo do nieuzasadnionego przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, która już trwa 4 lata i prawie 2 miesiące
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 184 Konstytucji RP przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nieodpowiadające wymogom art. [pic]141 § 4 p.p.s.a.
Po pierwsze należy zauważyć, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok a nie postanowienie. Po drugie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, iż z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Zdaniem NSA, analiza akt sprawy na takie naruszenia jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie.
Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378 oraz wyroki NSA: z dnia 7 października 2010 r., sygn. II OSK 1543/09 oraz z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1028/09 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").
Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; por. też uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1980/12, NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. II OSK 3316/14, dostępne w CBOSA).
Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2537/19, dostępny w CBOSA).
Innymi słowy można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19).
W ocenie NSA, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, postępowanie dotyczące kwestii własności nieruchomości stanowiącej pas drogowy jest kluczowe dla oceny, czy w sprawie miało miejsce samowolne naruszenie pasa drogowego w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320; powoływanej dalej jako: u.d.p.). Trafnie zauważył Sąd I instancji, iż z okoliczności wynika, że na gruncie niniejszej sprawy istnieje kolizja dwóch tytułów prawnych do nieruchomości, która wymaga rozstrzygnięcia, czyją własność stanowi sporny pas gruntu, która to kwestia z kolei warunkuje możliwość zaliczenia spornej drogi do kategorii dróg gminnych. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skutkować będzie brakiem takiej możliwości i w konsekwencji koniecznością umorzenia postępowania.
Jeżeli zatem toczy się postępowanie komunalizacyjne w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] ul. [...] w [...], gm. [...], to ze względu na charakter nabycia własności (z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.) należało zawiesić postępowanie o przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi – ul. [...] w [...], gm. [...] na odcinku ok. 160 m. w obrębie działki nr [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowić będzie prejudykat, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu toczącym się przed organami w sprawie, wszczętym z urzędu. Tylko bowiem ustalenie, że gminie przysługuje współwłasność spornego pasa gruntu - ul. [...] w [...] na odcinku 160 m w obrębie działki nr [...] w miejscowości [...] w takim udziale jak wielkość pasa drogowego przebiegającego przez tę działkę, uprawniałoby ją do kontynuowania postępowania w przedmiocie nałożenia na stronę obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi postępowania pod sygn. akt II SA/Łd 377/20, w przedmiocie skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...]. Zasadnie również uznał WSA, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inny przedmiot regulacji niż uchwała w sprawie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych, której podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Za chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżone postanowienie w sposób zrozumiały i czytelny przedstawiło skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się także ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Szybkość działania organów administracji nie może być jednak celem samym w sobie, bowiem każda sprawa musi być dokładnie rozpatrzona pod względem faktycznym i prawnym, gdyż tego wymaga zasada praworządności i prawdy obiektywnej.
Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.
W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów.
Nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i w związku z art. 124 § 2 k.p.a., art. 8 § 1 OP, gdyż organ sporządził uzasadnienie postanowienia odpowiadające wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Odnosi się ono też do rozbudowanych zarzutów zawartych w zażaleniu, wskazując na ustalone fakty i wyjaśnia podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, co w ocenie Sądu umożliwiało rzetelne przeprowadzenie kontroli instancyjnej, wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej. Niezrozumiałym jest przy tym zarzut naruszenia art. 8 § 1 OP – autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje na znaczenie tego skrótu – który jest powszechnie stosowany w praktyce prawniczej dla oznaczenia Ordynacji podatkowej, jednak art. 8 Ordynacji podatkowej nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, a przepisy tej ustawy nie znajdowały zastosowania w sprawie.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 81 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przy tym pogląd, że choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom dotyczącym celowości przeprowadzenia takiego dowodu - wskazane dokumenty nie rozstrzygały tego, czy gminie przysługuje współwłasność spornego pasa gruntu – a więc nie dotyczyły zasadności zawieszenia postępowania. Ocena takich dowodów mogłaby mieć ewentualnie znaczenie jedynie w sprawie głównej, dotyczycącej przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybienia ze strony organów w kwestii nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych przez skarżącego.
W związku z powyższym nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Sformułowanie przez autorkę skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca ona niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższe przepisy mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.
Na zakończenie, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego kasatorki, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne podkreślić, że sąd kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Sąd kasacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić, podobnie jak sąd pierwszej instancji, w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Tymczasem uzasadniając wspomniany wniosek, autorka skargi kasacyjnej powołuje się na istnienie okoliczności faktycznych, które miałyby służyć ponownemu ustaleniu stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone okoliczności nie mieszczą się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.
W rekapitulacji należy więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.