II GSK 2171/21

II GSK 2171/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Izabella Janson /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2610/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 28, art. 31, art. 77 par. 1, art. 124 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 6 ust. 1 pkt 8, art. 80 ust. 1 i 7, art. 85b, art. 88 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1 pkt 2, art. 93 ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. dla W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2610/20 w sprawie ze skargi S. dla W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 21 września 2020 r. nr DGK-II.4710.22.2020.AH w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. dla W. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 2610/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę S. dla W. (dalej też: "strona", "Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Środowiska (dalej też: "Minister" ,"organ") z 21 września 2020r., nr DGK-II.4710.22.2020.AH w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, ewentualnie z daleko posuniętej ostrożności o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie dokonały prawidłowej analizy przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, a w szczególności przyjęcie przez organy, że cele Stowarzyszenia nie mają związku z prowadzonym przez organ postępowaniem, podczas gdy z załączonego do wniosku przez organizację społeczną statutu wyraźnie wynika, że jednym z celów Stowarzyszenia jest działanie na rzecz rozbudowy infrastruktury dzielnicy W. W, a projekt robót geologicznych ma na celu wytworzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów tego typu jak trasa o parametrach typu S i która przez to w sposób bezpośredni wiąże się z rozwojem infrastruktury drogowej w dzielnicy W., zaś na cel ten Stowarzyszenie wprost powołało się w złożonym w sprawie zażaleniu na postanowienie organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania przez WSA w mocy wadliwego postanowienia pomimo że dopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania było uzasadnione celami statutowymi;
- art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji wadliwie przyjęły, że cele Stowarzyszenia nie mają związku z prowadzonym przez organ postępowaniem, podczas gdy cele wskazane w statucie i podniesione przez Stowarzyszenie wprost w postępowaniu obejmują podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa przyrodniczego, ekologii oraz ochrony dóbr kultury w dzielnicy W. W., a organ na podstawie art. 80 ust. 7 pkt 1) ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2020.1064 ze zm., dalej: "P.g.g.") ma obowiązek odmowy zatwierdzenia projektu robót geologicznych w sytuacji, gdy projektowane roboty naruszałyby wymagania ochrony środowiska, przez co nie ulega wątpliwości, że cele Stowarzyszenia bezpośrednio wiążą się z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia pomimo że dopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania było uzasadnione celami statutowymi;
- art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwej odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przez organy obu instancji przy jednoczesnym arbitralnym stwierdzeniu przez organy, że roboty geologiczne będą miały marginalny wpływ na środowisko/ zapewnią odpowiednią ochronę środowiska oraz przyjęcie wbrew stanowi faktycznemu, że nie są one związane z realizacją planowanej budowy Wschodniej Obwodnicy W., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przeprowadzenia jednostronnej oceny wpływu na środowisko wykonanych prac w postępowaniu, do którego organ nie dopuścił Stowarzyszenia, mogącego przedłożyć informacje oraz dokumentację, które mogłyby świadczyć o istnieniu znaczącego wpływu na ekologię oraz dziedzictwo przyrodnicze dzielnicy Wesoła przedmiotowych prac;
- art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwego przyjęcia przez organy obu instancji, że w sprawie nie występuje interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do podtrzymania odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, pomimo że jest to zgodne z celami statutowymi Stowarzyszenia, to jest:
(a) przyczynianiem się do rozbudowy infrastruktury technicznej dzielnicy Wesoła, oraz
(b) ochroną dziedzictwa przyrodniczego, a także ochroną dóbr kultury, i przemawia za tym interes społeczny występujący w tym konkretnym postępowaniu, przejawiający się między innym w racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej, która będzie realizowana poprzez udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu oraz pełną realizację zasady prawdy obiektywnej, gdyż Stowarzyszenie dysponuje stosowną wiedzą o lokalnych uwarunkowaniach przyrodniczych, dziedzictwie kulturowym, infrastrukturze technicznej w dzielnicy Wesoła oraz liczną dokumentacją dotyczącą terenów, których dotyczy planowany projekt robót geologicznych;
- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracyjne nie podjęły wszelkich niezbędnych do właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy czynności oraz niewszechstronnie rozpatrzyły materiał dowodowy, a w szczególności;
a. pominięcie, że cele Stowarzyszenia związane ściśle z przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych zostały szczegółowo wskazane w statucie przedłożonym do wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, stanowiącym część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
b. sporządzenie przez organ I instancji lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń odnoszących się do przesłanki interesu społecznego;
c. nierozważenie przez organ I instancji w sposób prawidłowy przesłanki interesu społecznego, uznając arbitralnie, że Stowarzyszenie nie ma interesu społecznego w udziale w postępowaniu, pomimo że skarżący powołał szereg informacji uzasadniających istnienie przedmiotowego interesu społecznego;
d. pominięcie przez organ I instancji twierdzeń i wniosków Stowarzyszenia wskazujących na to, że legitymuje się ono interesem społecznym z uwagi nie tylko na uczestnictwo w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W., ale przede wszystkim z uwagi na fakt, iż skarżący dysponuje opiniami ekspertów z wielu dziedzin, posiada wiedzę i rozeznanie w terenie, przez który ma być poprowadzona Wschodnia Obwodnica W. zarówno od strony przyrodniczej (fauny i flory), zabytków, stanu technicznego budynków, krajobrazu, kulturowego, warunków klimatycznych jak i od strony hydrogeologicznej;
e. zaniechanie przez organy obu instancji wezwania Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku przez jego doprecyzowanie odnośnie interesu społecznego, w sytuacji jeśli organy administracji miały wątpliwości co do zakresu i charakteru tego interesu społecznego;
f. sprzeczną z zasadą równouprawnienia stron i uczestników postępowania oraz z zasadą zaufania do organów administracji publicznej odmowę przyznania interesu społecznego Stowarzyszeniu przez organ I instancji, który z jednej strony wskazał, że Stowarzyszenie błędnie utożsamia wykonywanie konkretnych robót geologicznych z przedsięwzięciem budowy Wschodniej Obwodnicy W., a jednocześnie powołał się na istnienie interesu społecznego (rozwój gospodarczy kraju poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego) w przypadku uczestnika postępowania - GDDKiA z uwagi na realizację budowy ww. obwodnicy;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania wyroku utrzymującego w mocy wadliwe postanowienie, pomimo ewidentnych uchybień organów obu instancji wskazanych powyżej;
- art. 15 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ II instancji nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie, ponieważ odstąpił od badania przesłanki interesu społecznego, pomimo że interes ten podlegał rozważeniu przez organ l instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania wyroku utrzymującego w mocy wadliwe postanowienie mimo rażącego naruszenia jednej z kluczowych zasad postępowania administracyjnego;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:
a. przyjęciu w wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym, że przyczynianie się do rozbudowy infrastruktury dzielnicy W. nie było powołane przez Stowarzyszenie w toku postępowania przed organami administracji jako uzasadnienie do wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej, podczas gdy skarżący powołał się na ten cel w zażaleniu na postanowienie Marszalka Województwa Mazowieckiego nr 7/20/PE.I z 10 czerwca 2020r. a nadto cel ten wynikał z przedłożonego do wniosku statutu;
b. sporządzeniu uzasadnienia w zakresie braku interesu społecznego w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu sprzecznie z powołanym przepisem, w sposób uniemożliwiający merytoryczną kontrolę w tym zakresie i wskazujący na brak właściwego, wszechstronnego rozważenia stanowiska Stowarzyszenia oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy. gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia pomimo że dopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania było uzasadnione celami statutowymi, a za dopuszczeniem skarżącego do postępowania przemawia interes społeczny.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 79 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 w zw. z art. 85b P.g.g. poprzez ich błędną wykładnię wyrażająca się w przyjęciu, że wynikiem postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych będzie właściwe wykonanie prac i robót geologicznych, podczas gdy wynikiem prowadzenia robót geologicznych będzie dokumentacja geologiczno-inżynieryjna określająca w szczególności budowę geologiczną, warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne podłoża budowlanego lub określonej przestrzeni oraz przydatność badanego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć, co jak najbardziej będzie miało wpływ na lokalizację przedmiotowej inwestycji liniowej w dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy;
- art. 34 ust. 3 pkt 3 lit d) ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych Dz.U. z 2012.463, dalej: "Rozporządzenie") w zw. z:
- art. 11i ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020,1363 ze zm.) oraz § 143 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 ze zm.) ;
poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż zatwierdzenie projektu robót geologicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym niezwiązanym z i niemającym wpływu na kolejne postępowanie, to jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, podczas gdy dokumentacja geologiczno-inżynieryjna, która powstanie w efekcie robót geologicznych wykonanych na podstawie zatwierdzonego projektu, stanowi wymagany prawem załącznik do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego typu obiektu, a jej treść w sposób zasadniczy wpłynie na kształt inwestycji, jej lokalizację i rozwiązania techniczne, co z kolei będzie miało zasadnicze znaczenie dla dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy;
- art. 80 ust. 7 pkt 1) P.g.g. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne pominięcie, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, ponieważ organ administracji geologicznej odmawia zatwierdzenia projektu robót geologicznych gdyby projektowane roboty miały naruszyć wymagania ochrony środowiska, zaś Stowarzyszenie posiada wiedzę oraz liczną dokumentację związaną z kwestiami dotyczącymi ekologii i ochrony środowiska w dzielnicy Wesoła, przez co udział skarżącego w postępowaniu niewątpliwie przełożyłby się na zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności kluczowych dla sprawy związanych z ochroną środowiska i kwestiami ekologicznymi w dzielnicy Wesoła.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Stowarzyszenie przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą Sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017r., I GSK 2343/15).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Należy jednakże zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które z uwagi na ich komplementarny charakter można i należy rozpatrzeć łącznie wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Środowiska z 21 września 2020r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 17 na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Z." (bez węzła); W.; gm. Z., pow. wołomiński; gm. S. pow. M.; woj. Mazowieckie, stwierdził, że jest ono zgodne z prawem.
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14, 6 marca 2019r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał stanowisko organów za zgodne z prawem. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do dalszych zarzutów procesowych zgłoszonych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracyjne nie podjęły wszelkich niezbędnych do właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy czynności oraz niewszechstronnie rozpatrzyły materiał dowodowy oraz art. 15 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ II instancji nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie, stwierdzić należy, że są one pozbawione uzasadnionych podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Art. 151 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2022r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA). Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2022r., sygn. akt III OSK 5380/21, źródło CBOSA). Art. 151 p.p.s.a. zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2022r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA).
W takiej sytuacji nie można zatem przyjąć, że doszło w sprawie do obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wedle którego postanowienie podlega uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłoby postanowienie o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłoby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem NSA w tych zarzutach, które dodatkowo łączą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z art. 151 tej ustawy mamy do czynienia także z wadliwością formalną zarzutu. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę i podkreśla, że między art. 145 § 1-3 p.p.s.a. a art. 151 p.p.s.a. nie zachodzi żaden związek warunkujący zakresy stosowania tych przepisów. Jedyna zależność między nimi to ta, że oba przepisy są jednostkami redakcyjnymi tej samej ustawy, ale to zbyt mało, by wykazywać związek zależności tych norm, jak czyni to skarga kasacyjna. Oczywiście strona może dowolnie korzystać z tych przepisów, ale wtedy musi poprawnie opisywać stawiane naruszenie, jako bezpodstawne nieuchylenie skarżonych aktów, a więc niezastosowanie przepisów prawa (art. 145 p.p.s.a.).
W warstwie merytorycznej rozpoznawane zarzuty w tej części, która jest prawidłowa, są nietrafne, bowiem w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszeń podnoszonych w skardze kasacyjnej. Sąd drugiej instancji zauważa, że zakres prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany charakterem sprawy administracyjnej, a ten wynika z norm prawa materialnego.
Dodać też należy, że powołany w podstawie kasacyjnej art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, z których każdy ma inną treść normatywną. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Zauważyć przy tym należy, że zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. przywołany został jeden raz w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Z omawianego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej upatruje jego naruszenie w tym, że organy "nie podjęły wszelkich niezbędnych do właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy czynności oraz niewszechstronnie rozpatrzyły materiał dowodowy, a w szczególności (...)". Tymczasem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek pozwalających Sądowi I instancji na wydanie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi. Sąd I instancji uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, trafnie stwierdził, że organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz co należy podkreślić art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie argumentacja podana w toku postępowania przed Marszałkiem, jak i Ministrem przez Stowarzyszenie jest niewystarczająca do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nadto wskazać należy, że art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej, a skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie sprecyzowało, naruszenie którego z nich zarzuca. Podkreślić też należy, że organ ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie w myśl art. 15 k.p.a., odnosząc się przy tym do wszystkich zarzutów zażalenia.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1) i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony (art. 33 § 3 k.p.a.). Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika więc, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia łącznie trzech przesłanek: gdy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków innej osoby, żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny.
Celem statutowym Stowarzyszenia jest rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań sprzyjających poprawie życia w dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy, tworzenie i rozwijanie dobrosąsiedzkich stosunków między jej mieszkańcami, upowszechnianie kultury, sportu i zdrowego trybu życia wśród jego mieszkańców, a także przyczynianie się do rozbudowy infrastruktury społecznej i technicznej Dzielnicy Wesoła oraz wspieranie organizacyjne i rzeczowe osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, które podejmują takie działania (§ 1 ust. 1 Statutu). Z § 6 Statutu Stowarzyszenia wynika, że prowadzi ono działalność pożytku publicznego (odpłatną i nieodpłatną) m.in. w zakresie działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych (pkt 1), ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego (pkt 8), działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości (pkt 13). Stowarzyszenie realizuje cele m.in. przez działanie na rzecz rozbudowy infrastruktury społecznej i technicznej dzielnicy Wesoła, podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska i inne działania sprzyjające rozwojowi statutowych celów organizacji (§ 7 pkt 5, 7 i 11 Statutu).
Dokonując analizy celów statutowych Stowarzyszenia organy ustaliły, co zaakceptował Sąd I instancji, że pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 17 na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Z." (bez węzła); W.; gm. Z., pow. W.; gm. S., pow. M.; woj. Mazowieckie, nie istnieje powiązanie merytoryczne uzasadniające udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu. Cele Stowarzyszenia są określone na poziomie ogólnym. Żaden z nich nie jest powiązany prawnie z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu. Brak zaś takiego merytorycznego powiązania przesądza o tym, że skoro cele statutowe Stowarzyszenia nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy, to zachodzi brak interesu statutowego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 maja 2008r., sygn. akt I OSK 743/07).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazał Sąd I instancji, że przedmiot niniejszego postępowania nie mieści się w celach statutowych wskazanych przez Stowarzyszenie dot. rozbudowy infrastruktury technicznej dzielnicy Wesoła oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego i dóbr kultury. Zasadnie uznał, że przedmiotem postępowania nie jest rozbudowa infrastruktury technicznej dzielnicy Wesoła, lecz zatwierdzenie przez Marszałka na podstawie art. 80 ust. 1 P.g.g. projektu robót geologicznych. Słusznie podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 8 P.g.g., pracą geologiczną jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Natomiast robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach (art. 6 ust. 1 pkt 11 P.g.g.). Skutkiem podjętych przez GDDKiA na podstawie ewentualnej decyzji Marszałka robót geologicznych może być następnie działanie w kierunku budowy drogi krajowej, ale to będzie ewentualnym przedmiotem innych postępowań administracyjnych, a nie tego objętego wnioskiem Stowarzyszenia. Przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu nie jest budowa Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 17. Przedmiot danego postępowania administracyjnego należy bowiem zawsze rozpatrywać z punktu widzenia ram danej sprawy administracyjnej, tj. danej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W tym przypadku będzie to ocena, czy Projekt został sporządzony zgodnie z prawem, a także czy projektowane roboty geologiczne spełniają wymagania ochrony środowiska oraz czy ich rodzaj i zakres oraz sposób ich wykonania odpowiadają celowi tych robót, tj. określeniu warunków-geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadowienia obiektu budowlanego w postaci Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 17 na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Z." (bez węzła).
Z przedłożonego do zatwierdzenia Marszałka Projektu wynika, że w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża dla budowy Wschodniej Obwodnicy W. zaprojektowano do wykonania: wiercenia badawcze, wiercenie otworów hydrogeologicznych, sondowania: statyczne i dynamiczne, badania laboratoryjne gruntów i wody gruntowej. Jeśli chodzi o roboty wiertnicze, z Projektu wynika, że będą wykonywane otwory o średnicy maksymalnie 132 mm (czyli 13, 2 cm), o głębokości od 3,0 do 20,0 m p.p.t. (str. 41 i nast. Projektu). Sondowania będą wykonywane w miejscach planowanych otworów badawczych, przed ich wykonaniem. Po wykonaniu otworów badawczych zostanie przeprowadzona ich likwidacja, przez wypełnienie otworu urobkiem z ubiciem i dogęszczeniem. Teren prac wokół wyrobisk zostanie przywrócony do stanu pierwotnego, niezwłocznie po wykonaniu otworów i pobraniu próbek gruntowych i wody gruntowej (str. 54 Projektu). Stowarzyszenie nie wykazało zaś, aby dysponowało stosowną wiedzą w zakresie poprawności projektowania, wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi.
Trafnie WSA zauważył, że planowana inwestycja - budowa Wschodniej Obwodnicy Warszawy w ciągu drogi krajowej nr 17 - jest przedsięwzięciem składającym się z wielu elementów. Drogi wraz ze zjazdami są obiektami budowlanymi (art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 i 3a ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2020r., poz. 1333). Przygotowanie tej inwestycji związane jest z koniecznością uzyskania wielu odrębnych uzgodnień, decyzji i pozwoleń. Każde z postępowań administracyjnych związanych z przygotowaniem budowy Wschodniej Obwodnicy W. ma inny przedmiot - prowadzone jest w innej sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Niniejsze postępowanie w sprawie zatwierdzenia Projektu do nich nie należy. Regulacja P.g.g. ma na celu zapewnienie, aby roboty geologiczne wykonywane były właściwie. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych organ administracji geologicznej bada, czy projektowane roboty geologiczne naruszają wymagania ochrony środowiska, czy projekt robót geologicznych odpowiada wymaganiom prawa, a także czy rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania odpowiadają celowi tych robót (art. 80 ust. 7 P.g.g.). Po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych mogą być wykonywane na jej podstawie zaprojektowane roboty geologiczne, a nie budowa drogi krajowej. Wykonywanie robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości (art. 85b P.g.g.). Wyniki wykonanych na podstawie projektu robót geologicznych prac geologicznych, w tym robót geologicznych, przedstawiane są w odpowiedniej dokumentacji geologicznej - w tym przypadku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (art. 88 ust. 2 pkt 3 P.g.g. w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 P.g.g.), która również podlega zatwierdzeniu (art. 93 ust. 2 P.g.g.). Określenie warunków geologiczno-inżynierskich jest etapem niezbędnym do tego, żeby inwestycja mogła zostać wykonana (art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane), jednak nie jest to element, którego zaistnienie przesądzi o wykonaniu inwestycji. Nawet jeśli Projekt zostanie zatwierdzony, nie oznacza to, że Wschodnia Obwodnica W. zostanie wykonana. Projekt nie przesądza także o położeniu inwestycji, a jedynie określa roboty geologiczne, które zostaną wykonane we wskazanym przez inwestora miejscu, których lokalizacja wynika z innych dokumentów, m.in. koncepcji budowy Wschodniej Obwodnicy W.. W przypadku zmiany koncepcji (która może, ale nie musi nastąpić np. po wykonaniu robót geologicznych na podstawie zatwierdzonego Projektu), w tym planowanego przebiegu inwestycji, należałoby wykonać kolejny projekt robót geologicznych, kolejne roboty geologiczne i kolejną dokumentację geologiczno-inżynierską dla nowej lokalizacji. Ewentualne wyniki prac geologicznych wykonanych na podstawie zatwierdzonego Projektu robót geologicznych zostaną przedstawione w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Na podstawie tych wyników zostaną dostosowane rozwiązania techniczne związane z projektowaniem drogi, ale już nie jej decyzja o lokalizacji rozumiana jako koncepcja umiejscowienia inwestycji. Ta bowiem wynika z innych koncepcji/decyzji, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach gdzie Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.
Stowarzyszenie zaś w żaden sposób nie udowodniło jakkolwiek oddziaływania na dobra kultury i ochrony dziedzictwa przyrodniczego znajdujące się w Wesołej.
Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.
Wskazać też należy, że przesłanki określone przepisem art. 31 § 1 k.p.a., warunkujące udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, muszą być spełnione łącznie. W wyroku NSA z 13 stycznia 2015r., sygn. II GSK 2041/13 podkreślono, że rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na niewykazanie przez nią interesu społecznego, który przemawiałby za jej udziałem w postępowaniu. Jeżeli przesłanka związku celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania administracyjnego nie została spełniona, brak jest podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W związku z powyższym, z uwagi na stwierdzenie braku związku celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia Projektu, organ nie jest zobligowany do badania interesu społecznego, jaki przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Badanie interesu społecznego mogłoby nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniały dopuszczenie Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Projektu. Mimo tego organ interes ten zbadał, wskazując na końcu uzasadnienia postanowienia, że Stowarzyszenie go nie posiada.
Podkreślić należy, że ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacja społeczna musi wykazać istnienie przesłanki interesu społecznego uzasadniającej jej udział w sprawie. Nie wystarczy więc jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się na działanie organizacji w interesie społecznym, czy też w celu ochrony pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności, dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Powołująca się na interes społeczny organizacja społeczna ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy. Ocena tej kwestii musi więc uwzględniać charakter postępowania prowadzonego przez organ, w tym to, czy dotyczy ono wyłącznie interesu prawnego danego podmiotu, czy też poza tenże wykracza (np. przyznanie uprawnienia wnioskodawcy może oddziaływać na już istniejące uprawnienia innych podmiotów).
W niniejszej sprawie Stowarzyszenie opiera swoje żądanie na fakcie uczestniczenia w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. i w związku z tym uzyskaniu szeregu dokumentów dotyczących inwestycji, jak i terenów, na których inwestycja ma być realizowana (opinie ekspertów z wielu dziedzin, rozpoznanie w terenie od strony przyrodniczej, zabytków, stanu technicznego budynków, krajobrazu kulturowego, warunków klimatycznych i hydrogeologicznych). Ponadto Stowarzyszenie wskazuje na status wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - brak waloru ostateczności.
W tym zakresie należy zauważyć, jak trafnie wskazano - Stowarzyszenie w uzasadnieniu wniosku nie przedstawiło argumentacji odnoszącej się do posiadanej wiedzy Stowarzyszenia odnoszącej się do kwestii technicznych, technologicznych i organizacyjnych związanych ściśle z projektowanymi pracami i robotami geologicznymi. Tym samym nie wykazało, aby dysponowało stosowną wiedzą w zakresie poprawności projektowania, wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi.
Podkreślić też należy, że Stowarzyszenie uczestniczy w postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach budowy Wschodniej Obwodnicy W.. Są to decyzje dotyczące budowy Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 17 na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "D." (z węzłem) na dr. S8 – do km ok. 3 + 600. oraz budowy Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 17 na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. 3 + 600 do km ok. 13 + 782 węzeł "Z.(bez węzła).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są też zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 7 marca 2023r., sygn. akt II OSK 2531/22, przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.
Dla stwierdzenia interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wymagane jest bowiem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, czyli związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1935). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot wynagrodzenia radcy prawnego - pełnomocnika organu, z tytułu stawiennictwa na rozprawie.