II GSK 2168/24

II GSK 2168/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4665/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 10, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 74 ust. 4, art. 84 ust. 4-5, art.85, art. 89, art. 89a, art. 89b
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4665/23 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.4000-2876/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sokołowskiego z dnia 28 listopada 2022 r. nr Km.7140.69.2022; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz M. M. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4665/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. (dalej powoływana także jako strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej powoływane jako organ, SKO) z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr SKO.4000-2876/2022 w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej powoływana jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymało w mocy decyzję Starosty Sokołowskiego z dnia 28 listopada 2022 r. orzekającą o nałożeniu na skarżącą kar pieniężnych w łącznej wysokości 4000 zł (8 x 500 zł) za stwierdzone podczas kontroli drogowych przeprowadzonych we wrześniu 2022 r. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób sprowadzających się do nieprzestrzegania godzin odjazdów autobusów zgodnie z rozkładami jazdy ze wskazanych przystanków w S.
W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., dalej powoływana jako u.t.d.), SKO wskazało, że do akt załączono protokoły kontroli prawidłowości kursowania i podstawiania autobusu przewoźnika – skarżącej z dnia 7 września 2022 r., z dnia 8 września 2022 r., nr 1 z dnia 12 września 2022 r., nr 2 z dnia 12 września 2022 r,. nr 1 z dnia 14 września 2022 r., nr 2 z dnia 14 września 2022 r.; nr 1 z dnia 16 września 2022 r., nr 2 z dnia 16 września 2022 r. W trakcie kontroli stwierdzono osiem przypadków naruszenia godzin odjazdów i przyjazdów pojazdów - wahających się od kilku do kilkunastu minut. Szczegółową dokumentację z kontroli zawarto na płycie CD.
Organ podkreślił, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń wynikająca z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy czy też stopnia zagrożenia wobec osób trzecich, a do jej powstania wystarczy stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Dlatego odwołująca, jako podmiot wykonujący w dniach kontroli czynności związane z przewozem drogowym (przewóz osób) była zobowiązana do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym. Brak dopełnienia tych obowiązków oraz niewykazanie wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność za ten brak, jak również prawidłowe niestwierdzenie wystąpienia tych przesłanek przez organ, skutkuje nałożeniem kary w łącznej wysokości 4000 zł.
SKO nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 8 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że odwołująca nie zgadza się decyzją w przedmiocie nałożenia kary, nie oznacza, że jest ona wadliwa w stopniu zobowiązującym Kolegium do uwzględnienia odwołania. Organ podkreślił, że kontrole przeprowadzane na podstawie u.t.d. są odrębnymi od tych uregulowanych w ustawie Prawo przedsiębiorców. Organy udzielające zezwolenia, są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania warunków i wymogów, będących podstawą do wydania dokumentów - czyli zezwoleń i licencji (art. 84 ust. 1 u.t.d.). Są również uprawnione, na obszarze ich właściwości miejscowej, do kontroli prawidłowości pobierania opłat i przestrzegania przepisów prawa miejscowego (art. 84 ust. 4 u.t.d.), a także kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 2a, oraz warunków w nich określonych. Do kontroli tej uprawnieni są upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d. w odniesieniu do przewozów regularnych (art. 89 ust. 1 pkt 7 u.t.d.).
W sprawie kontroli dokonali pracownicy Starostwa Powiatowego w Sokołowie Podlaskim, legitymujący się załączonymi do akt sprawy upoważnieniami, bowiem to Starosta Sokołowski wydał odwołującej zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Kontrola przedsiębiorcy na podstawie art. 84 u.t.d. jest prowadzona w zakresie spełnienia wymogów uprawniających do posiadania stosownego uprawnienia potwierdzonego dokumentem licencji, zezwolenia lub zaświadczenia. Dotyczy ona wszystkich wymogów, zatem i sposobu realizacji przewozu, w tym przestrzegania miejsc i godzin odjazdu pojazdów z przystanku. Tak więc za niezasadne należy uznać twierdzenia odwołującej co do wadliwości prowadzonej kontroli, która była podstawą nałożenia kary. Natomiast konsekwencją kontroli i ujawnienia w jej toku naruszenia warunków zezwolenia było nałożenie kary.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję. Sąd pierwszej instancji, wskazał, że poza sporem jest to, że na przewoźniku spoczywa obowiązek realizowania przejazdu na danej linii regularnej zgodnie z rozkładem jazdy. Przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego rozkładu jazdy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że strona posługująca się kierowcą w trakcie realizacji przewozu osób na linii regularnej zobowiązana jest do ciągłego nadzorowania poprawności wykonywanych przewozów oraz kontrolowania zatrzymań na poszczególnych przystankach autobusowych. Za działalność przedsiębiorstwa odpowiedzialność ponosi osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia jest to zawsze strona. To na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w przeciwnym razie przedsiębiorca winien liczyć się z konsekwencjami jakie przewiduje ustawodawca, za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca ma obowiązek zorganizowania pracy, doboru właściwych rozwiązań organizacyjnych, doboru i nadzorowania pracowników (kierowców) w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń prawa przy wykonywaniu przewozów drogowych.
W ocenie sądu pierwszej instancji przedstawione przez skarżącą zarzuty naruszenia postępowania, w tym zwłaszcza postępowania dowodowego, nie znajdują uzasadnienia. Przypomniał, że art. 78 § 2 k.p.a. pozwala organowi nie uwzględnić wniosków dowodowych strony, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Mnożenie podobnych wniosków dowodowych prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużania prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, a i tak nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Zdaniem sądu, protokoły kontroli zawierają wszystkie niezbędne ustalenia faktyczne, konieczne do stwierdzenia, że skarżąca dopuściła się ujawnionych w trakcie kontroli naruszeń. Wskazał, że art. 76 § 1 k.p.a., stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone w związku ze sporządzonym protokołem kontroli drogowej. Dokumentem urzędowym w rozumieniu przywołanego przepisu prawa jest protokół kontroli, który jest sporządzany z przeprowadzonych czynności kontrolnych, zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. (por. wyroki NSA z: 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15; 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1968/18). Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie u.t.d., należy stwierdzić, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych, to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności o prawnie doniosłym znaczeniu, a więc mających, czy też mogących mieć, istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. wyroki NSA z:10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 115/20; 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17). Stan faktyczny udokumentowany w protokole kontroli jest w zasadzie niepowtarzalny (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 121/10, publ. LEX nr 675755). Niemniej jednak ustawodawca przewiduje możliwość zakwestionowania ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 4 u.t.d., do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia czego jednak w niniejszej sprawie nie uczyniono. W ocenie sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uznania, że protokół sporządzono wadliwie i nie mógł spełniać swojej roli jako dowód w sprawie.
Zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie nie zachodziły okoliczności opisane w art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92c ust. 1a u.t.d. wyłączające odpowiedzialność skarżącej na naruszenie przepisów u.t.d.
Podsumowując sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszają unormowań prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącą kary za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Również wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwego przepisu załącznika do ustawy o drogach publicznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) naruszenie art. 62 ust. 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 92c u.t.d. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych skarżącej kasacyjnie i niedopuszczenie ich oraz nieprzeprowadzenie z urzędu i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skoro art. 78 § 2 k.p.a. daje możliwość zamknięcia sprawy na podstawie zgromadzonych dowodów, to organ administracji nie musi czynić niczego więcej i może nie prowadzić dalej postępowania z pominięciem dowodów, które przeczą konkluzjom poczynionym przez organ.
2) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wielowątkowych naruszeń przez organy administracji I i II instancji naruszeń art. 7 i 77 k.p.a. i szeregu istotnych okoliczności skutkujących lub wpływających na niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, m.in.;
a) pominięcie przez organy administracji, że wszczęcie postępowania nastąpiło od 2 do 4 tygodni po kontroli, co realnie uniemożliwiało lub utrudniało podmiotowi kontrolowanemu ustalenie jaka była konkretna przyczyna rzekomego naruszenia po stronie przedsiębiorcy (tj. czy zaistniały okoliczności egzoneracyjne wobec winy przedsiębiorcy), bez wypytania kontrolowanych kierowców na miejscu kontroli, albo niezwłocznie po kontroli przez kontrolera o powody rzekomego naruszenia,
b) oparciu orzeczenia wyłącznie na subiektywnej notatce sporządzonej przez pracowników organu, który jest jednocześnie jedynym właścicielem przedsiębiorstwa PKS Sokołów bezpośrednio zainteresowanego wynikiem sprawy,
c) błędnym przyjęciu, że Skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała tych naruszeń - co nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie,
d) błędnym przyjęciu w ślad za organami administracji I i II instancji że w niniejszej sprawie doszło do zawinionych działań kierowcy (których jednoznacznie nie stwierdzono i które nie mogą być za takie uznane, gdyż dotyczyły opóźnionych przejazdów spowodowanych warunkami na drodze, a nie okolicznościami tkwiącymi w błędnym określeniu czasów przejazdu zatwierdzonym przez Starostę Sokołowskiego), oraz że Skarżąca kasacyjnie odpowiada za wszystkie aspekty naruszeń (co jest nieprawdą w świetle art. 92c u.t.d.,
e) błędach dotyczących protokołów kontroli sporządzonych przez pracowników organu administracji I instancji, niedostrzeżonych przez Sąd I instancji i ich wpływie na postępowanie dowodowe i ocenę materiału dowodowego - oraz błędnym przyjęciu, że protokoły kontroli były protokołami kontroli drogowej, na co wskazuje Sąd I instancji, jako że kontrole drogowe mogą przeprowadzać tylko inspekcja drogowa i służby, a nie pracownicy starosty. Pracownicy starosty mogą kontrolować zasady wykonywania zezwolenia, ale nie zwalnia ich to z obowiązku powiadomienia przedsiębiorcy o tym, że takie kontrole mogą albo były przeprowadzane niezwłocznie po ich przeprowadzeniu. Sporządzone protokoły trudno też uznać za pełne, skoro podmiot kontrolowany nie mógł się względem nich wypowiedzieć. Tymczasem WSA uznał, że są one dowodem tego, co jest w nich spisane, gdy tymczasem są oświadczeniem organu, na dodatek zainteresowanego w sprawie, a zatem nie powinny być traktowane jako dokument urzędowy.
3) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji poważnego naruszenia przez organy I i II instancji art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uniemożliwieniu pełnego wzięcia udziału w postępowaniu przez Skarżącą kasacyjnie, w sytuacji, gdy przepisy k.p.a., orzecznictwo i doktryna jasno wskazują, że wezwanie do zapoznania się z materiałami postępowania powinno nastąpić na koniec postępowania, a nie w chwili wszczęcia postępowania i że organy zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań
które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziły do oddalenia przez Sąd skargi, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i c) p.p.s.a., tj. przesłanki warunkującej uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz poprzedzających go decyzji organów I i II instancji i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
W myśl z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie, choć w podstawach kasacyjnych wskazała zarówno art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła jedynie naruszenie szeregu przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów procesowych przypomnieć należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej taki związek wykazała.
Przechodząc do poszczególnych zarzutów kasacyjnych stwierdzić przede wszystkim należało, że niezasadny a częściowo nieskuteczny okazał się zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 62 ust. 1 (nie wskazując aktu prawnego ani nawet jego skrótu), art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 92c u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu i niedopuszczeniu wniosków dowodowych skarżącej oraz nieprzeprowadzenie ich z urzędu. Podkreślić należy, że sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a., regulującego możliwość przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek strony dowodu uzupełniającego z dokumentów, bowiem skarżąca takich wniosków na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji nie składała. Jednocześnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, lecz kontroluje prawidłowość ich przeprowadzenia przez organ administracji, zaś celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. m.in. wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, czy z 14 maja 2025 r., II GSK 2313/21, te i inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w bazie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej powoływana jako CBOSA). Tym samym, sąd pierwszej instancji, wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie mógł zastąpić organów w przeprowadzeniu dowodów, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, bowiem nie posiada ku temu kompetencji. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, dokonuje kontroli działalności administracji publicznej i w jej ramach ocenia, czy organy nie naruszyły przepisów prawa. Jeżeli skarżąca uważa, że ta kontrola została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, w szczególności w zakresie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, to nie może formułować tego typu zarzutów w powiązaniu z art. 106 § 3 p.p.s.a.
Za zasadny natomiast należało uznać zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez dokonanie błędnej oceny przez sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez organy obu instancji.
Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Zgodzić się należało ze skarżącą kasacyjnie, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy w sprawie nie naruszyły wskazanych przepisów, w szczególności opierając się o protokoły kontroli, uznane przez sąd pierwszej instancji za dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ograniczał się w istocie do kilku protokołów kontroli, sporządzonych we wrześniu 2022 r. przez upoważnionych pracowników Starostwa w Sokołowie Podlaskim oraz dokumentacji fotograficznej i video znajdującej się na dołączonej płycie CD. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, kontrolerzy bezpośrednio po dokonanych obserwacjach autobusów skarżącej nie poinformowali o przeprowadzonej kontroli kierowców tychże pojazdów, ani w terminie późniejszym, samej kontrolującej. O fakcie przeprowadzenia kontroli skarżąca dowiedziała się dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych, w ramach którego, na jej żądanie, pismem z 21 października 2022 r. zostały jej przesłane kopie protokołów z kontroli.
W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie wskazuje skarżąca, że czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników starostwa, nie były kontrolą w rozumieniu art. 89b i nast. u.t.d. Jak wynika z akt sprawy, czynności pracowników organu pierwszej instancji polegały na obserwacji sposobu wykonywania przewozów autobusami należącymi do skarżącej. W trakcie tych czynności nie była obecna kontrolowana (ani zatrudnieni przez nią kierowcy), protokół został sporządzony pod jej nieobecność, nie zawiera on również podpisu przewoźnika (kierowcy). Z uwagi na powyższe okoliczności należy zgodzić się ze skarżącą, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, protokół ten nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej i w rezultacie nie nosi cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.
Podkreślić należy, że niewątpliwie upoważnieni pracownicy organu, który wydał zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych mogą w ramach kontroli drogowej dokonywać kontroli przestrzegania warunków określonych w wydanym zezwoleniu (art. 89 ust. 1 pkt 7 u.t.d.). Upoważnieni pracownicy ww. organu dokonują kontroli dokumentów na warunkach i w trybie określonych w ustawie (art. 89a ust. 4 u.t.d.). Zasady przeprowadzania takiej kontroli zostały określone m.in. w art. 84 ust. 4 i 5 i art. 85 ust. 1 u.t.d., a z tychże przepisów wynika, że po przeprowadzeniu takiej kontroli, osoba kontrolująca zobowiązana była do okazania przedsiębiorcy legitymacji służbowej oraz doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W niniejszej sprawie pracownicy starostwa przeprowadzającego kontrolę zaniechali tych obowiązków, co w istocie uniemożliwiło przewoźnikowi odniesienie się do stwierdzonych naruszeń.
W świetle powyższych ustaleń, przyjąć należało że w przedmiotowej sprawie uprawnieni pracownicy organu pierwszej instancji nie przeprowadzali zarówno kontroli przedsiębiorcy w ramach postępowania kontrolnego, o którym mowa w art. 85 u.t.d, jak również kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego (zob. art. 84 ust. 4 i 5 w zw. z art. 85 u.t.d.). W sprawie nie miała również miejsca kontrola drogowa dokumentów, o której mowa w art. 89 u.t.d. (art. 89a ust. 4 w zw. z art. 89b u.t.d.), a także kontrola przewozu drogowego (zob. ogólne podstawy w art. 89a ust. 1-3 u.t.d.).
Odnosząc powyższe ustalenia normatywne do stanu faktycznego sprawy, należy zatem uznać, że stwierdzenie naruszenia przez skarżącą przepisów o wykonywaniu przewozu regularnego w zakresie warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących przestrzegania rozkładów jazdy autobusów z wyznaczonych przystanków, nastąpiło poza właściwym postępowaniem kontrolnym i czynnościami kontrolnymi, do których podjęcia są upoważnieni pracownicy organów udzielających odpowiednich zezwoleń, licencji lub wydających zaświadczenia związane z przewozami drogowymi (zob. art. 84 ust. 1 w zw. z art. 85 i art. 90 u.t.d., art. 84 ust. 4 i art. 84 ust. 5 w zw. z art. 85 u.t.d., art. 89a ust. 4 w zw. z art. 87-89 i art. 89b u.t.d.), a zatem kara pieniężna została nałożona bez związku z postępowaniami kontrolnymi, o których mowa w rozdziale 10 u.t.d. (art. 83 i n. u.t.d.). Oznacza to, że upoważnieni pracownicy organu pierwszej instancji ustalili okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę do nałożenia kary pieniężnej, w drodze czynności urzędowych o charakterze dowodowym, które nie były czynnościami kontrolnymi w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.t.d. (art. 83 i n. u.t.d.), a zatem brak było podstaw do sporządzenia protokołu kontroli drogowej, o której mowa w art. 89 i art. 89b u.t.d. Załączone do akt sprawy administracyjnej dokumenty z 7, 8, 12, 14 i 16 września 2022 r., pomimo użycia sformułowania "protokół z kontroli", nie są więc protokołami kontroli drogowej. Powyższy dokument może być kwalifikowany jako dopuszczona przez prawo forma utrwalenia nienazwanej czynności dowodowej (zgodnie z wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a. zasadą otwartego katalogu środków dowodowych) w postaci obserwacji przez upoważnionych pracowników organu określonych zdarzeń lub okoliczności istotnych prawnie oraz mieszczących się w zakresie przydzielonych temu organowi zadań i kompetencji (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II GSK 1144/22, CBOSA). Przyjąć zatem należało, że wskazane dokumenty w istocie są jedynie adnotacją urzędową z czynności organu mających znaczenie dla sprawy, aczkolwiek – co jest dopuszczalne – został on sporządzony przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie (zob. art. 72 § 1 k.p.a.).
Skoro w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z kontrolą w rozumieniu u.t.d., pracownicy organu pierwszej instancji nie sporządzili protokołów kontroli, stanowisko sądu pierwszej instancji, że skarżąca mimo treści art. 74 ust. 4 u.t.d. nie wniosła zastrzeżeń do protokołu kontroli, było nieprawidłowe. Podkreślić należy, że skarżąca nie posiadała wiedzy o przeprowadzanej kontroli, nie uczestniczyła w żadnych czynnościach kontrolnych, a zatem oczywistym jest, że nie mogła wnieść zastrzeżeń do protokołu z czynności, w których nie brała udziału.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kluczowe dla sprawy ustalenia organy poczyniły jedynie w oparciu o notatki urzędowe pracowników starostwa, jednocześnie nie dopuszczając i nie uwzględniając innych dowodów, w tym zgłaszanych przez skarżącą kasacyjnie. Takie postępowanie organów niewątpliwie było niewystarczające dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji oznacza, że wydane w sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, organy mając na uwadze zasady płynące z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadzą dowody mające znaczenie prawne dla niniejszej sprawy i poczynią w oparciu o nie niezbędne ustalenia faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza wprost jakie to mają być dowody, ale wydaje się, że niezbędne powinno być w tym zakresie co najmniej przesłuchanie w charakterze świadków kierowców autobusów wykonujących przewozy w dniach i na trasach, które zostały zakwestionowane przez pracowników organu pierwszej instancji, umożliwienie złożenia przez skarżącą wyjaśnień czy to w formie pisemnej czy też przesłuchania w charakterze strony oraz uwzględnienie warunków drogowych na trasach objętych poszczególnymi zezwoleniami w dniach, w których ujawniono nieprawidłowości związane z nieprzestrzeganiem rozkładu jazdy autobusów.
Konsekwencją powyższych rozważań jest także zasadność zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. – zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. W tym zakresie podkreślić należy, że sąd pierwszej instancji, mimo wprost sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. w ogóle nie ustosunkował się do niego co stanowi wadę sporządzonego uzasadnienia.
Uregulowana w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji ma obowiązek zagwarantować prawo czynnego udziału strony w postępowaniu. Dotyczy to zarówno organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji. Jednakże naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie wykazała, że uniemożliwiono jej dokonanie określonych czynności procesowych, bowiem organ pierwszej instancji już w pierwszym piśmie procesowym z 3 października 2022 r. – zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie u.t.d. - poinformował skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz składnia wniosków i dowodów. Tymczasem w tymże postępowaniu żadne czynności nie zostały przeprowadzone, zaś organ opierał się jedynie o notatki urzędowe sporządzone przez pracowników z obserwacji autobusów należących do skarżącej mylnie określonych mianem protokołów kontroli, sporządzonych przed wszczęciem postępowania. Nieprawidłowości poczynione przez pracowników organu pierwszej instancji, w szczególności brak poinformowania skarżącej o przeprowadzonej kontroli, niewątpliwie utrudniło przewoźnikowi odniesienie się do stwierdzonych naruszeń, na etapie późniejszego postępowania w sprawie nałożenia kar administracyjnych. Przyjąć zatem należało, że skarżąca kasacyjnie wykazała, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, wobec zasadności części podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec zaś uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę skarżącej na decyzję SKO z 27 kwietnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sokołowskiego z dnia 28 listopada 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się wpis od skargi (160 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł), opłata skarbowa od dokumentu potwierdzającego złożenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, który nie reprezentował jej przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360zł).