II GSK 2159/24

II GSK 2159/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 61/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-04-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 4 pkt 8 , art. 4 pkt 18, art. 29 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i § 2 , art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1518
§ 54 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 61/24 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2023 r. nr SKO.41/3261/DR/2023 w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. W piśmie z 6 lipca 2022 r. R. Ł. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wezwała Zarząd Województwa Lubelskiego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, czyli wybudowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę o numerze ewidencyjnym (...), będącą własnością Skarżącej, położoną w miejscowości B., o szerokości minimum 5 m, bądź wydania decyzji odmawiającej wykonania zjazdu. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że z powodu przebudowy drogi wojewódzkiej nr (...) (...)działka nr (...)została pozbawiona dojazdu.
2. Decyzją z 8 września 2022 r., nr UD.410.14.5.2022.wk, Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") odmówił wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę nr (...) w miejscowości B..
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 30 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję Organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można było ocenić, czy przed przebudową drogi istniał legalny zjazd.
4. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Organ I instancji decyzją z 30 marca 2023 r. odmówił Skarżącej wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę nr (...) w miejscowości B..
5. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej, decyzją z 1 grudnia 2023 r., nr SKO.41/3261/DR/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej przywoływane jako: "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z 30 marca 2023 r., nr UD.410.14.8.2022.wk w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej.
W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy podniósł, że bezsprzecznie w sąsiedztwie działki nr (...) miała miejsce przebudowa drogi wojewódzkiej nr (...) (...), poprzez budowę chodnika na odcinku od granicy gminy (...) od km (...)do km (...)w miejscowości B. wraz z budową zjazdów (dz. nr (...) km w ramach zadań zgłaszanych przez lokalne samorządy i społeczności, dla których Zarząd Województwa Lubelskiego ustalił "Procedurę prowadzenia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie zadań z zakresu infrastruktury drogowej finansowych przez Województwo Lubelskie z udziałem pomocy innych jednostek samorządu terytorialnego". Kolegium uznało, że prace te, wykonywane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie należało zaliczyć do przebudowy drogi, w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.), ponieważ wiązały się wykonaniem robót, w wyniku których nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, bez zmiany granic pasa drogowego.
Wskazując na projekt organizacji ruchu z 2012 r., zgodnie z którym na wysokości działki nr (...) zlokalizowany jest znak poziomy P-7d (linia krawędziowa ciągła wąska), Organ odwoławczy stwierdził, że w okresie poprzedzającym przebudowę drogi nie istniał legalny zjazd na działkę nr (...).
6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R.Ł. zaskarżyła decyzję Organu odwoławczego w całości.
7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 kwietnia 2024 r., (sygn. akt III Sa/Lu 61/24) oddalił skargę R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2023 r. nr SKO.41/3261/DR/2023 w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.p."). Z przepisów wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu co do zasady obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Wyjątkiem od tej zasady jest nałożenie na zarządcę drogi obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca domaga się od zarządcy drogi budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) (...) do działki nr (...)w miejscowości B., powołując się na fakt przebudowy drogi.
Okoliczność przebudowy drogi jest bezsporna. Z ustaleń Organu wynika, że w sąsiedztwie działki nr (...) miała miejsce przebudowa drogi wojewódzkiej, polegająca na budowie chodnika na odcinku szczegółowo określonym w decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 29 ust. 2 – przebudowa drogi.
Sąd I instancji podkreślił, że utrwalone jest jednolite stanowisko sądów administacyjnych, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 w ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Obowiązek wynikający z przepisu art. 29 ust. 2 dotyczy zatem zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd (co oznacza w ocenie Sądu I instancji, że w analizowanym trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. wyłączone jest przywrócenie istniejącego faktycznie, ale bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, zjazdu z drogi publicznej).
Sąd I instancji wskazał, że jeśli zatem istniejący w dacie przebudowy drogi publicznej zjazd nie był zjazdem wybudowanym na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, mogący powodować niebezpieczeństwo na drodze, nie będzie traktowany jako zjazd istniejący w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p., którego przywrócenie (wybudowanie lub przebudowanie) obciążałoby zarządcę drogi.
Sąd I instancji uznał, że Skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze do sądu nie wykazała, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr (...) istniał faktyczny i legalny zjazd na działkę nr (...) w miejscowości B.; nie przedstawiła bowiem ani decyzji administracyjnych zezwalających na budowę zjazdu ani też zdjęć czy innych dokumentów potwierdzających, że faktycznie zjazd ten był wybudowany. Sąd podkreślił, że z twierdzeń Skarżącej, że od kilkudziesięciu lat na działkę nr (...) wjeżdżano bezpośrednio z drogi publicznej nr (...) oraz, że "zjazd był wykonywany wg potrzeb" nie wynika, że zjazd miał charakter legalny, tj. taki, którego przebudowa jako istniejącego mogłoby nastąpić na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku zjazdów niebędących zjazdami istniejącymi w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p., zastosowanie znajduje ogólna reguła unormowana w art. 29 ust. 1 u.d.p.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z dnia 30 marca 2023 r., nr UD.410.14.8.2022.Wk oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się rozprawy.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, tj. przez niewłaściwe przyjęcie, iż nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki do odtworzenia zjazdu na koszt zarządcy drogi - łączącego nieruchomość Skarżącej z drogą publiczną stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do tejże drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.)
2). naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie przedmiotowej skargi, w sytuacji istnienia przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., przewidującego uchylenie decyzji w całości, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które zaistniało w niniejszej sprawie, a to art. 29 ust. 2 u.d.p.
- art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, która nie odpowiada ustawowym wymaganiom wskazania argumentów jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia określonej treści i uznania wywiedzionych w odwołaniu zarzutów naruszenia norm prawa procesowego;
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
9. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny (dalej przywoływany także jako: "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
10. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 578/20). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
11. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA z: 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18). Mając na uwadze powyższe, niniejsza skarga kasacyjna ww. wymagań nie spełnia.
12. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego "błędną wykładnię tj. niewłaściwe przyjęcie przejawiające się uznaniem, że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki do odtworzenia zjazdu na koszt zarządcy drogi", należy podnieść, że Skarżąca kasacyjnie nie wskazała właściwego rozumienia naruszonego przepisu. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest to, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 u.d.p., jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 29 ust. 2 tej ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
Z powyższego przepisu wynika, że budowa lub przebudowa zjazdów po budowie lub przebudowie drogi, należy do zarządcy drogi. Dotyczy to jednak zjazdów dotychczas istniejących. W związku z żądaniem Skarżącej kasacyjnie "odtworzenia" zjazdu na jej działkę z drogi publicznej, zadaniem Organów orzekających w tej sprawie, było w pierwszej kolejności ustalenie czy zjazd z działki nr (...) istniał przed przebudową drogi a jeśli istniał, to czy był legalny. Jak wynika z akt sprawy, zarządca drogi nie dysponuje w zasobach archiwalnych decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu do nieruchomości.
Wskazując na projekt organizacji ruchu z 2012 r., zgodnie z którym na wysokości działki nr (...) zlokalizowany jest znak poziomy P-7d (linia krawędziowa ciągła wąska), Organ odwoławczy stwierdził, że w okresie poprzedzającym przebudowę drogi nie istniał legalny zjazd na działkę nr (...). Słusznie zatem przyjęto, że zjazd nie był zjazdem legalnym, a więc wykonanym przez zarządcę drogi lub za jego zgodą.
Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19).
Obowiązek wynikający z zacytowanego przepisu dotyczy zatem zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd (zob. wyroki NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2768/20, z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20). Oznacza to, że w analizowanym trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. wyłączone jest przywrócenie istniejącego faktycznie, ale bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., zjazdu z drogi publicznej.
W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego błędną wykładnię należało uznać za niezasadny. Innymi słowy nie jest trafna wykładnia art. 29 ust. 2 u.d.p., która powinna doprowadzić do uznania, że jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby zarządca wybudował zjazd jest istnienie faktycznej możliwości zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi. Znaczenie ma wyłącznie fakt, czy przed przebudową istniał legalny zjazd na nieruchomość w ściśle oznaczonym miejscu. Niemniej jednak Skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze do Sądu I instancji nie wykazała, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr (...) istniał faktyczny i legalny zjazd na działkę nr (...) w miejscowości B.; nie przedstawiła ani decyzji administracyjnych zezwalających na budowę zjazdu ani też zdjęć czy innych dokumentów potwierdzających, że faktycznie zjazd ten był wybudowany. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że z twierdzeń Skarżącej, że od kilkudziesięciu lat na działkę nr (...) wjeżdżano bezpośrednio z drogi publicznej nr (...) oraz, że "zjazd był wykonywany wg potrzeb", w świetle braku ich potwierdzenia w dokumentacji nie wynika, że zjazd miał charakter legalny, tj. taki, którego przebudowa jako istniejącego mogłoby nastąpić na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p.
Słusznie Sąd I instancji wskazał, że bez znaczenia jest okoliczność, czy i w jakim zakresie wjazd na działkę nr (...) jest możliwy po przebudowie drogi. Z akt jednak wynika, że wjazd na działkę Skarżącej jest możliwy także po przebudowie drogi, ponieważ wykonano zjazd zwykły, który zgodnie z § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) jest zjazdem przeznaczonym do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy po przebudowie widoczna jest zatoka autobusowa oraz obniżenie krawężnika umożliwiające wjazd z jezdni. Powyższe oznacza, że zapewnienie Skarżącej kasacyjnie dojazdu do jej nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami może się zrealizować, oczywiście w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, jednakże nie poprzez tryb przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. a zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p.
13. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazują jedynie na istniejące - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.
14. Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważają zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji istnienia przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 2 u.d.p.; art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie - w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów - miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
15. W pierwszej kolejności należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że Skarżąca kasacyjnie nie wskazała precyzyjnie jednostki redakcyjnej tego przepisu, składającego się nie tylko z paragrafu ale także z ustępów, co czyni niemożliwym skontrolowanie jego naruszenia.
Tym niemniej należy wskazać, iż regulacje zawarte w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 ust. 1-5 p.p.s.a. to przepisy ustrojowe o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg i stosują środki określone w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu NSA z 18 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I GSK 1366/20), iż przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie powyższych regulacji ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11; 7 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 745/11; 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 240/15). Opisane sytuacje w tej sprawie nie miały miejsca. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, której wynikiem było oddalenie skargi.
16. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, a weryfikacji podlega fakt, czy uzasadnienie zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w razie gdy wskutek uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, sprawdza, czy uzasadnienie zawiera wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej szczegółowe wyjaśnienie. Należy podkreślić, że regulacja zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest podstawą do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy.
17. Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie daje podstaw do uznania, że Skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji - jako prawidłowo ustalony przez Organ - za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące - w ocenie Strony skarżącej kasacyjnie - uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.
18. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl