II GSK 2155/21

II GSK 2155/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6372 Prowadzenie przedsiębiorstwa maklerskiego
Hasła tematyczne
Inne
Publiczny obrót papierami wartościowymi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 496/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-11
II GZ 115/21 - Postanowienie NSA z 2021-04-22
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 298
art. 11 ust 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2286
art. 85 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 7
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 496/20 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "A." Sp. z o.o. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 496/20, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 17 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "KNF", "organ"), decyzją z 17 grudnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 11 ust. 1 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 298, z późn. zm., dalej: "u.n.r.f.") oraz na podstawie art. 85 ust. 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2286, z późn. zm., dalej: "u.o.i.f.") po rozpatrzeniu wniosku złożonego 16 września 2019 r. przez A. sp. z o.o. z siedzibą w W., (dalej: "A", "Strona", "Spółka", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyliła w całości decyzję z 20 sierpnia 2019 r. (sygn. [...]) i odmówiła udzielenia A. zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej wskazanej w art. 69 ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 oraz ust. 4 pkt 1 u.o.i.f., tj. w zakresie: 1) wykonywania zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych na rachunek dającego zlecenie, 2) nabywania lub zbywania na własny rachunek instrumentów finansowych, 3) doradztwa inwestycyjnego, 4) przechowywania lub rejestrowania instrumentów finansowych, w tym prowadzenia rachunków papierów wartościowych, rachunków derywatów i rachunków zbiorczych, oraz prowadzenia rachunków pieniężnych.
W zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że A., na podstawie art. 69 ust. 1 u.o.i.f., złożył 21 grudnia 2009 r. do Komisji wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej wskazanej w art. 69 ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 oraz ust. 4 pkt 1 u.o.i.f., t.j. w zakresie: 1) wykonywania zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych na rachunek dającego zlecenie, 2) nabywania lub zbywania na własny rachunek instrumentów finansowych, 3) doradztwa inwestycyjnego, 4) przechowywania lub rejestrowania instrumentów finansowych, w tym prowadzenia rachunków papierów wartościowych, rachunków derywatów i rachunków zbiorczych, oraz prowadzenia rachunków pieniężnych.
Komisja decyzją z 20 sierpnia 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 5 u.n.r.f. oraz art. 85 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 7 u.o.i.f., odmówiła udzielenia A., zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej we wskazanym zakresie.
Decyzja została doręczona 30 sierpnia 2019 r. Stronie, która 16 września 2019 r., z zachowaniem terminu wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja wskazała, że dokonała m.in. następujących ustaleń faktycznych. Spółka została wpisana do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego 9 marca 2004 r., kapitał zakładowy Spółki wynosi 1 010 000 zł i dzieli się na 10 100 udziałów, każdy o wartości 100 zł. Spółka, będąc członkiem Warszawskiej Giełdy Towarowej S. A. (obecnie WGT S. A., dalej: "WGT") prowadzi działalność związaną z obrotem instrumentami pochodnymi, dla których instrumentem bazowym są waluty tj. przyjmuje i wykonuje zlecenia klientów, prowadzi rachunki, służące rejestracji zmian stanu posiadania klientów, doradza klientom w zakresie inwestowania w instrumenty pochodne, dla których instrumentem bazowym są waluty, a także inwestuje środki własne.
Zgodnie z art. 22 ust. 10 ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 165, poz. 1316, dalej: "ustawa z 4 września 2008 r."), dalsze prowadzenie przez A. działalności wymagało złożenia do Komisji, wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. w terminie do 21 grudnia 2009 r.
W związku z wejściem w życie 3 stycznia 2018 r. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/1943 z dnia 14 lipca 2016 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE w odniesieniu do regulacyjnych standardów technicznych dotyczących informacji i wymogów w zakresie udzielania zezwoleń firmom inwestycyjnym (Dz.U.UE.L.2017.276.4; dalej: "Rozporządzenie 2017/1943", "RTS 2017/1943", "L-RTS"), Komisja wezwała A. pismem z 19 stycznia 2018 r. oraz pismem z 7 marca 2018 r. do przekazania wszystkich wymaganych dokumentów i informacji, oraz w związku z wejściem w życie 21 kwietnia 2018 r. ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685; dalej: "ustawa zmieniająca"), Komisja poinformowała Stronę pismem z 4 czerwca 2018 r. o konieczności dostosowania wniosku do przepisów u.o.i.f. wyjaśniając, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych na podstawie u.o.i.f. w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy u.o.i.f. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w związku z czym Strona była obowiązana do dostosowania wniosku do przepisów u.o.i.f. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Mimo wezwań Strona nie uzupełniła wszystkich wymaganych dokumentów i informacji i nie dostosowała przedłożonych regulacji wewnętrznych do obowiązującego stanu prawnego, co uzasadniało odmowę wydania zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej (art. 85 ust. 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 7 u.o.i.f.).
Spółka wskazała, iż zamierza wykonywać swoją działalność w zakresie wykonywania zleceń na rynku, prowadzonym przez WGT a następnie na rynku PRT (Polski Rynek Terminowy S.A., dalej: "PRT"), po uruchomieniu przez tę spółkę działalności. WGT jest spółką prawa handlowego wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego oraz PRT jest spółką prawa handlowego wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego. Podmioty te nie posiadają zezwolenia na prowadzenie rynku regulowanego, ani na organizowanie alternatywnego systemu obrotu, o których mowa w przepisach u.o.i.f. oraz nie posiadają statusu firmy inwestycyjnej lub zagranicznej firmy inwestycyjnej w rozumieniu przepisów u.o.i.f. Komisja uznała, że zamiar prowadzenia działalności maklerskiej przez A., z udziałem podmiotów nie posiadających zezwolenia KNF na prowadzenie rynku regulowanego lub izby rozrachunkowej wskazują, że Strona nie zapewni prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu lub należycie zabezpieczający interesy klientów. Zachodziła więc przesłanka odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej z art. 85 ust. 1 pkt 7 u.o.i.f.
Komisja uznała również, że niezgodny z wymogami prawa jest również podział kompetencji w Zarządzie Spółki, gdyż funkcja prezesa zarządu oraz członka zarządu odpowiedzialnego za nadzorowanie systemu zarządzania ryzykiem, jest sprawowana przez jedną osobę, co jest sprzeczne z art. 102b ust. 3 u.o.i.f. Ponadto zarówno prezes jak i członek zarządu Spółki pełnili przez wiele lat funkcję członka rady nadzorczej WGT, a więc podmiotu, który bez wymaganego zezwolenia KNF prowadził działalność w zakresie obrotu instrumentami finansowymi w postaci prowadzenia rynku regulowanego. Nie można było wiec uznać, że osoby te posiadają nieposzlakowaną opinię w związku ze sprawowanymi funkcjami. Oznacza to, w ocenie Komisji, że członkowie zarządu nie spełniają warunków określonych w art. 103 u.o.i.f. i zachodzi przesłanka odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej z art. 85 ust. 1 pkt 5 u.o.i.f.
Ponadto, zadaniem Komisji, Spółka nie wykonywała w sposób rzetelny obowiązków wynikających z ujawniania informacji w KRS, nałożonych na nią ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), wyrokiem z 11 grudnia 2020 r. oddalił skargę.
Sąd uznał, że Komisja wykazała zaistnienie w sprawie przesłanek odmowy udzielenie Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej w ww. zakresie, o których mowa w art. 85 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 u.o.i.f.
W pierwszej kolejności WSA nie uwzględnił zarzutu dotyczącego rażącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazując, że nadzwyczaj długi okres prowadzenia przez Komisję przedmiotowej sprawy wynikał z faktu, iż w dniu złożenia przez Spółkę wniosku o wydanie przez Komisję zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, działalność Spółki związana była z WGT, tymczasem wobec członków zarządu WGT zostało złożone zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 178 u.o.i.f., w okresie od 22 grudnia 2009 r. do 16 stycznia 2012 r. Wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieście w Warszawie w tej sprawie zapadł 3 listopada 2016 r. i został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 12 maja 2017 r. W świetle powyższego, okoliczność ta oraz fakt, że J. K. oraz P. K. pełnili przez wiele lat funkcję członka rady nadzorczej WGT, co Komisja uznała w zaskarżonej decyzji za okoliczność wpływająca na nieposzlakowaną opinię członków zarządu A., miała wpływ na przedłużający się okres rozpoznania wniosku Spółki. Jednocześnie zmiana przepisów przed zakończeniem przedmiotowego postępowania, poprzez wejście w życie 3 stycznia 2018 r. rozporządzenia 2017/1943 oraz wejście w życie 21 kwietnia 2018 r. nowelizacji przepisów u.o.i.f., uzasadniała konieczność dostosowania wniosku Spółki do nowych przepisów i przekazania Komisji wszystkich wymaganych dokumentów i informacji.
Zasadnie też, zdaniem WSA, Komisja stwierdziła, że spółka nie przekazała informacji wymaganych zgodnie z art. 6 lit. c pkt ii oraz iii, lit. j i lit. k L-RTS, art. 4 lit. 3 N-RTS, art. 82 ust. 1 pkt 6 oraz art. 102a, art. 82 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 4 i pkt 4b u.o.i.f., a te których udzieliła, były zbyt ogólnikowe i uniemożliwiały dokonanie wnikliwej oceny spełnienia wymogów uzasadniających udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej.
Skarżąca nie dostosowała także wszystkich regulaminów i procedur, które należało uzupełnić na wezwanie Komisji, a które były niezbędnymi elementami wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 4 i pkt 4b u.o.i.f.
WSA zgodził się także z Komisją, że złożenie w KRS przez Spółkę rocznego sprawozdania finansowego, uchwały lub postanowienia o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego, sprawozdania z działalności podmiotu, za lata 2014, 2015 oraz 2016 dopiero w 21 lipca 2017 r., za 2018 r. – 16 października 2019 r. oraz niezłożenie wymaganych dokumentów za lata 2012 i 2013, wpływa na ocenę, czy Spółka zapewni prowadzenie działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi lub należycie zabezpieczający interesy klientów. Słusznie Komisja wskazała, że niewypełnianie przez Spółka przez 6 lat prawidłowo obowiązków nałożonych ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, uzasadniało ocenę, że Spółka nie zapewni prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi lub należycie zabezpieczający interesy klientów.
Natomiast w ocenie WSA, Komisja naruszyła art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., gdyż nie wyjaśniła dokładnie stanu faktycznego w zakresie zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 85 ust. 1 pkt 5 u.o.i.f., ponieważ nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący materiału dowodowego mającego znaczenia dla oceny nieposzlakowanej opinii członków zarządu A według kryteriów wynikających z § 65 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia, przez co dokonana przez Komisję ocena tej przesłanki w zaskarżonej decyzji, wykracza poza zasadę swobodnej oceny dowodów i skutkuje tym, że postępowanie administracyjne w tym zakresie nie było prowadzone w sposób odpowiadający wymogom zasady zaufania do władzy publicznej.
Sąd wskazał, że Komisja uznała, że członkowie zarządu A. nie posiadają nieposzlakowanej opinii w związku ze sprawowanymi funkcjami, opierając się wyłącznie na wyroku z 3 listopada 2016 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie (sygn. II K 482/14), utrzymanym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 12 maja 2017 roku (sygn. X Ka 412/17). Orzeczenia te jednak nie dotyczą członków zarządu A., lecz członków zarządu WGT, wobec których uznano, że jako odpowiednio prezes zarządu oraz członek zarządu WGT bez wymaganego zezwolenia KNF prowadzili działalność w zakresie obrotu instrumentami finansowymi w postaci prowadzenia rynku regulowanego w rozumieniu art. 14 ust. 1 u.o.i.f., co wyczerpało znamiona czynów z art. 178 u.o.i.f., i za co zostali skazani na karę grzywny w wysokości po 20.000 zł. Oczywiście nie oznacza to, że powyższe orzeczenia nie mają znaczenia przy ocenie nieposzlakowanej opinii członków zarządu A., którzy niewątpliwie przez wiele lat pełnili funkcje członków rady nadzorczej WGT, podmiotu, który w świetle przywołanych wyroków, bez wymaganego zezwolenia KNF prowadził działalność w zakresie obrotu instrumentami finansowymi w postaci prowadzenia rynku regulowanego. W ocenie Sądu jednak, Komisja uwzględniając tę okoliczność przy ocenie nieposzlakowanej opinii członków zarządu A., powinna odnieść ją również do podnoszonych przez Skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i powtórzonych w skardze, okoliczności związanych z funkcjonowaniem WGT, w szczególności trzykrotnego składania przez Komisję zawiadomienia do prokuratury w sprawie prowadzenia przez WGT giełdy towarowej bez zezwolenia i trzykrotnego umarzania przez prokuratora tych postępowań. Komisja, zdaniem Sądu, powinna rozważyć i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji, czy okoliczności te nie miały wpływu na świadomość członków zarządu A. braku zezwolenia dla WGT na prowadzenie działalności w zakresie obrotu instrumentami finansowymi w postaci prowadzenia rynku regulowanego, a w konsekwencji na ocenę nieposzlakowanej opinii członków zarządu A. w świetle treści § 65 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych i organizacyjnych dla firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i banków powierniczych.
Powyższe naruszenia przepisów postępowania nie mogły – zdaniem WSA - stanowić jednak wystarczającej podstawy dla uwzględnienia skargi, ponieważ Komisja wykazała wystąpienie innych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, określonych w art. 85 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 u.o.i.f., które stanowią niezależne, samodzielne podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności Decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 17 grudnia 2019 roku, sygn. [...] (Decyzja 2) w całości, mimo że zachodziła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a tj. Decyzja 2, która uchyliła w całości poprzednią Decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia z dnia 20 sierpnia 2019 roku, sygn. [...] (Decyzja 1) wskutek złożonego przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie stwierdziła nieważności Decyzji 1 lecz powieliła stan nieważności Decyzji 1 (oraz przez niestwierdzenie nieważności Decyzji 1 w całości) tj. została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad rządzonych postępowaniem administracyjnym przewidzianych w:
i. art. 6 k.p.a.: przez niedziałanie na postawie i w granicach prawa, m.in. (i) rażące naruszenie przez niezastosowanie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., który nakazywał zawiesić postępowanie w okresie prowadzenia sprawy karnej wobec WGT S.A.; (ii) rażące naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 1 u.o.i.f., który nakazywał KNF rozpoznać wniosek Skarżącego w terminie 2 miesięcy od dnia jego złożenia, w powiązaniu z art. 85 ust. 1 u.o.i.f., który stanowił o obowiązku odmowy udzielenia zezwolenia Skarżącemu, w przypadku, gdy jego wniosek nie spełniał wymagań określonych wart. 82 lub art. 111 u.o.i.f.; (iii) rażące naruszenie przez niezastosowanie art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej; (iv) rażące naruszenie przez niezastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., który nakazywał wezwać Skarżącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania; (v) rażące naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 1 k.p.a w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 84 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 u.o.i.f., które stanowią o możliwości przedłużenia postępowania administracyjnego, jeśli nie jest możliwe załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki; (v) rażące naruszenie art. 5 § 1 k.p.k. oraz art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, które stanowią, że oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem, tymczasem KNF była przekonana o winie członków zarządu WGT S.A. i z tego powodu nie zamierzała zakończyć postępowania wobec Skarżącego, co wynika z treści Decyzji 1 i Decyzji 2 a co objawiało się także wpisaniem WGT S.A. na listę ostrzeżeń publicznych prowadzoną bez podstawy prawnej i nieusuwaniem wpisu WGT S.A. z tej listy w czasie, kiedy żadne postępowanie karne nie było prowadzone; (vi) rażące naruszenie poprzez niezastosowanie art. 24 § 3 k.p.a., nakazującego wyłączyć z udziału w postępowaniu administracyjnym pracowników, co do bezstronności których istnieją wątpliwości, podczas gdy w postępowanie administracyjne wobec Skarżącego byli zaangażowani pracownicy KNF dążący do skazania członków zarządu WGT S.A. i przekonani o ich winie; (vii) rażące naruszenie art. 6 EKPCz przez pozbawienie Skarżącego możliwości skontrolowania instancyjnie oraz sądowo decyzji KNF we właściwym terminie na wcześniejszym etapie sprawy, z uwagi na zamiar zapewnienia sobie przez KNF (przez przedłużanie postępowania) dodatkowego argumentu w postaci wyroku skazującego i założenie, że dopóki nie zapadnie wyrok kamy wobec WGT S.A., dopóty nie podda ona instancyjnej kontroli swojej decyzji;
ii. art. 7 k.p.a.: przez rażące naruszenie zasady praworządności z uwagi na celowe wprowadzanie Skarżącego w błąd odnośnie do przyczyn przedłużania postępowania administracyjnego, m.in. przez kierowanie kolejnych pism wzywających Skarżącego do usunięcia braków wniosku, zapewnianie Skarżącego w indywidualnych spotkaniach oraz pismach do niego kierowanych, że wniosek zostanie niebawem rozpoznany lub zapewnianie Skarżącego o kompletności wniosku lub wskazywanie, że potrzebna jest wyłącznie dodatkowa opinia innego departamentu lub, że wniosek Skarżącego zostanie niebawem przekazany pod obrady organu kolegialnego, tymczasem postępowanie administracyjne trwało 10 lat a dopiero w uzasadnieniach Decyzji 1 oraz Decyzji 2 ujawniono, że rzeczywistym powodem przedłużania postępowania nie były rzekome braki, które KNF zarzucał Skarżącemu, ani też konieczność zapoznawania się przez KNF z nowymi dokumentami nadsyłanymi przez Skarżącego na prośbę KNF, lecz prowadzone z inicjatywy KNF postępowanie karne wobec członków zarządu WGT S.A.;
iii. art. 7a § 1 k.p.a.: przez nierozstrzyganie wątpliwości na korzyść Skarżącego, lecz kierowanie do Skarżącego wezwań, które daleko wykraczały poza potrzebę rzetelnego informowania o kierunkach rozstrzygnięcia tj. wzywanie Skarżącego do poprawienia w nadsyłanych dokumentach interpunkcji (jak np. żądanie usunięcia podwójnej kropki) wskazywanie, że Skarżący nie podał przy referowaniu ustawy numeru dziennika ustaw, proszenie Skarżącego o poprawienie definicji czy sugerowanie dodatkowych rozwiązań w nadsyłanych regulaminach, które nie znajdowały podstaw prawnych;
iv. art. 8 § 1 k.p.a.: przez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zaufanie Skarżącego do KNF, co objawiało się celowym wprowadzaniem Skarżącego w błąd odnośnie do rzeczywistych przyczyn przedłużania postępowania przez okres 10 lat, niewyłączeniem z postępowania pracowników, co do bezstronności których istniały poważne wątpliwości z uwagi na prowadzone równolegle postępowanie wobec WGT S.A., w którym organ dążył do skazania jego członków zarządu; przez kilkukrotne, na przestrzeni lat, zapewnianie Skarżącego o zbliżającym się terminie rozpoznania wniosku (przy braku takiej intencji od początku) a następnie kierowanie do Skarżącego kolejnych pism, które po raz kolejny (w sposób bezprawny tj. sprzeczny z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 84 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 u.o.i.f.) wzywały do uzupełnienia wniosku, m.in. także w sposób sprzeczny z art. 7a § 1 k.p.a.; jak również przez predestynowanie przez KNF skazania członków zarządu WGT S.A. co objawiało się bezprawnym wpisaniem a następnie niewykreślaniem, mimo kolejnych umorzeń postępowania karnego, WGT S.A. z prowadzonej przez KNF listy ostrzeżeń publicznych; prowadzeniem postępowania, mimo wydanego prawomocnego wyroku wobec WGT S.A. w 2017 roku (co stanowiło już wtedy, zdaniem KNF, przesłankę odmowną) w taki sposób, by objęło ono jeszcze wchodzącą na początku 2018 roku obszerną nowelizację ustawy o obrocie, która zobligowała Skarżącego do dokonania szerokich zmian w "kompletowanej" od lat dokumentacji;
v. art. 9 k.p.a.: przez nienależyte informowanie Skarżącego o powodzie przedłużenia postępowania, informowanie o konieczności kolejnych analiz przesyłanych przez Skarżącego dokumentów, podczas gdy KNF oczekiwała wyroku skazującego wobec WGT S.A. i z góry założyła, że do czasu wydania tego wyroku postępowanie nie zostanie rozstrzygnięte, a ponadto nie zawiesiła postępowania administracyjnego, mimo iż w Decyzji 1 i Decyzji 2 uznała prowadzenie sprawy karnej za przyczynę przedłużenia postępowania, i mimo że w powyższych okolicznościach zawieszenie postępowania było obligatoryjne; powyższe spowodowało nieuzasadnione koszty po stronie Skarżącego, który przez 10 lat zajmował się prowadzeniem z organem korespondencji, która rzekomo miała na celu (w co Skarżący wierzył, dzięki zapewnieniom KNF) merytoryczne rozpoznanie sprawy;
vi. art. 10 § 1 k.p.a.: przez stworzenie Skarżącemu pozorów czynnego udziału w postępowaniu i stworzenie przekonania, że skrupulatne odpowiadanie przez niego na kolejne pisma doprowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy; przez zaproponowanie Skarżącemu 3-dniowego terminu na ustosunkowanie się do zgromadzonego w sprawie przez 10 lat materiału dowodowego przed złożeniem wniosku pod obrady kolegialne, przy czym w okresie dwóch poprzednich lat, niepodejmowanie żadnych czynności;
vii. art. 11 k.p.a.: przez niewyjaśnienie Skarżącemu w trakcie postępowania rzeczywistych przesłanek, którymi kierowała się KNF, a wskazanie na ich istnienie dopiero w uzasadnieniu Decyzji 1 oraz Decyzji 2;
viii. art. 12 § 1 k.p.a.: przez celowe niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko, celowe i pozbawione podstaw prawnych przedłużanie postępowania z uwagi na przekonanie KNF o winie członków zarządu WGT S.A. nawet w okresach, kiedy nie było prowadzone żadne postępowanie karne,
mimo że Wojewódzki Sad Administracyjny dostrzegł w Wyroku naruszenie prawa przez KNF, m.in. stwierdzając, że rzeczywista przyczyna przedłużania postępowania nie było uzupełnianie braków wniosku przez Skarżącego lecz oczekiwanie KNF na wyrok w sprawie karnej wobec WGT S.A., to jednak z uwagi na to, że Skarżący prowadził w trakcie postępowania administracyjnego działalność gospodarczą, WSA nie uznał tego zarzutu za podstawę do uchylenia Decyzji 2, tymczasem, okoliczność wykonywania przez Skarżącego działalności gospodarczej nie mogła wpłynąć na fakt nieważności Decyzji 1 oraz Decyzji 2 i ocenę stopnia rażącego naruszenia prawa przez KNF, zaś sama okoliczność prowadzenia postępowania karnego nie mogła być legalną podstawą do przedłużania postępowania administracyjnego, skoro nie było ono zawieszone ze względu na prowadzone postępowanie karne, zaś fakt wydania po latach wyroku karnego nie mógł sanować z mocą wsteczną rażąco bezprawnych zachowań pracowników KNF;
b. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.. przez pominiecie istotnej części akt postępowania tj. korespondencji prowadzonej miedzy Skarżącym i KNF w latach 2009-2018 i oparcie się na korespondencji między Skarżącym i KNF prowadzonej w latach 2018-2019, podczas gdy z pominiętej części akt wynikała rażąca bezczynność KNF, rażąca przewlekłość prowadzonego przez KNF postępowania oraz rażące naruszenie przez KNF zasady: (i) pogłębionego zaufania, (ii) czynnego udziału strony w postępowaniu, (iii) praworządności, (iv) prawdy obiektywnej, (v) udzielania informacji, (vi) przekonywania, a ponadto, przez pominięcie przez Sąd wniosków dowodowych przedłożonych w skardze Skarżącego na Decyzję 2, tymczasem wynikał z nich brak bezstronności pracowników KNF w prowadzonej sprawie, celowe przedłużanie przez nich postępowania, naruszenie zasady domniemania niewinności, wprowadzanie Skarżącego w błąd odnośnie tego, że jego wniosek zostanie niebawem rozpoznany, świadomość istnienia obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie WSA, ponieważ doprowadziło do nierozpoznania przez WSA nieważności Decyzji 2 oraz Decyzji 1;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na Decyzję 2, pomimo naruszenia przez KNF art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. tj. niezmierzanie przez KNF do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i gromadzenia dowodów przez odmowę zawieszenia postępowania z wniosku Skarżącego złożonego w dniu 24.10.2019 r. pomimo spełnienia przesłanek, tj. konieczności aktualizacji oraz przygotowania szeregu dokumentów, dostosowania ich treści do obowiązujących po nowelizacji przepisów, podczas gdy zakreślony przez KNF termin wyznaczony Skarżącemu na ww. uzupełnienie był zbyt krótki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem odpowiednie przygotowanie żądanych przez KNF uzupełnień dokumentacji mogło wpłynąć na stwierdzenie przez KNF przesłanek do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej i ostateczne wydanie Decyzji 2 w innym brzmieniu;
d. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że naruszenie w Decyzji 2 art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego mającego znaczenie dla nieposzlakowanej opinii członków zarządu Skarżącego nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie i powodować uchylenia Decyzji 2, tymczasem przy uwzględnieniu konieczności udzielenia Skarżącemu dodatkowego terminu na przygotowanie wniosku, mogłoby to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (tj. treść Decyzji 2), gdyż stanowiło jedyną przesłankę niezwiązaną z brakami formalnymi dokumentów;
e. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. przez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że naruszenie w Decyzji 2 art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego mającego znaczenie dla przesłanki prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi wyrażonej w art. 85 ust. 1 pkt 7 u.o.i.f. nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie i powodować uchylenia Decyzji 2, tymczasem przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego KNF powinien był dojść do konkluzji, że wyrok karny Sądu Rejonowego dla Warszawy - Śródmieścia w Warszawie (sygn. akt. II K 482/14) nałożony na WGT S.A. obejmuje swym zakresem skazanie za okres od 22.12.2009 do 16.01.2012, czyli okres niespełna trzech lat, podczas gdy KNF w sposób nieuprawniony okoliczność tę rozciąga na wszystkie lata, w których prowadzone było postępowanie administracyjne, tj. także okres od 16.01.2012 do 17.12.0219, kiedy to brak było wyroku karnego skazującego, wskazując, że ww. wyrok kamy wpływa na ocenę spełnienia przesłanki prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi względem Skarżącego przez cały okres prowadzenia postępowania przed KNF, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (tj. treść Decyzji 2), gdyż miało wpływ na spełnienie przesłanki warunkującej uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej przez Skarżącego;
f. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. przez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że naruszenie w Decyzji 2 art. 7 k.p.a. i 7b k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że Skarżący nie złożył sprawozdań finansowych do KRS za 2012 i 2013 r., w sytuacji gdy sprawozdania te zostały złożone, co wynika z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego oraz błędne uznanie, że to na Skarżącym, a nie na KNF, ciążył obowiązek wykazania tych okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (tj. treść Decyzji 2), bowiem poczynienie prawidłowych ustaleń przez KNF doprowadziłoby do uznania, że Skarżąca dopełnił formalności i tym samym nie zachodzą przesłanki negatywne warunkujące uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej przez Skarżącego.
W związku z powyższym wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku całości i rozpoznanie skargi wniesionej do WSA przez stwierdzenie nieważności Decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 17 grudnia 2019 roku, ("Decyzja 2") w całości oraz Decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia z dnia 20 sierpnia 2019 roku, ("Decyzja 1") w całości i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania skargi na Decyzję 2., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, oddalenie wszystkich wniosków dowodowych, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, a więc do zarzucanego braku stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika wprost, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia jest szczególną formą rozstrzygnięcia obligującą sąd do jej zastosowania w każdym przypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna określona w art. 156 k.p.a. Ze względu na skutki takiego rozstrzygnięcia, dalej idące niż uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu ze względu na przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wymaga bezwzględnie ustalenia w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości, że zaskarżony akt jest obarczony wadą dającą podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
W orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie, podkreśla się, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest obarczona ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, s. 699).
W petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. został powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, a więc w ocenie autora skargi kasacyjnej z rażącym naruszeniem prawa przez organ wydający zaskarżoną decyzję.
W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. (Wyrok NSA z 20.02.2025 r., I GSK 966/21, LEX nr 3849169).
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie upatruje przyczyn nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej w toku trwania postępowania przez Komisją Nadzoru Finansowego od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej do czasu zakończenia jej przez wydanie pierwszej decyzji w tej sprawie a więc 20 sierpnia 2019r. w przewlekle toczącym się postępowaniu.
Zarzut ten był poddany kontroli Sądu I instancji, chociaż nie w ramach przesłanki nieważnościowej rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Sądu I instancji, iż nadzwyczaj długi, 20 letni okres prowadzenia przez Komisję przedmiotowej sprawy wynikał z faktu, iż w dniu złożenia przez Spółkę wniosku o wydanie przez Komisję zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, działalność Spółki związana była z WGT, tymczasem wobec członków zarządu WGT (M. J. i A. Ż.) zostało złożone zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 178 u.o.i.f. Wyrok Sądu Rejonowego w tej sprawie zapadł 3 listopada 2016 r. i został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 12 maja 2017 r. W świetle powyższego, okoliczność ta oraz fakt, że J. K. oraz P. K. pełnili przez wiele lat funkcję członka rady nadzorczej WGT, co Komisja uznała w zaskarżonej decyzji za okoliczność wpływająca na nieposzlakowaną opinię członków zarządu A., miała wpływ na przedłużający się okres rozpoznania wniosku Spółki. Jednocześnie zmiana przepisów przed zakończeniem przedmiotowego postępowania, poprzez wejście w życie 3 stycznia 2018 r. rozporządzenia 2017/1943 oraz wejście w życie 21 kwietnia 2018 r. nowelizacji przepisów u.o.i.f., uzasadniała konieczność dostosowania wniosku skarżącej do nowych przepisów i przekazania Komisji wszystkich wymaganych dokumentów i informacji.
Niezależnie od powyższego, podkreślenia również wymaga, że skarżąca miała, przez cały okres prowadzonego postępowania, możliwość prowadzenia działalności maklerskiej w zakresie dotychczasowym. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 10 ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 165, poz. 1316) przedsiębiorcy, którzy w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy wykonywali działalność gospodarczą niewymagającą dotychczas uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej i polegającą na wykonywaniu czynności określonych w art. 69 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, są obowiązani, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, złożyć w Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, a w przypadku niezłożenia wniosku w tym terminie - zaprzestać wykonywania tej działalności. Z kolei ust. 11 powołanego art. 22 przewidywał, że w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy lub do czasu wydania przez Komisję Nadzoru Finansowego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez przedsiębiorcę wniosku, zgodnie z ust. 10, wykonywanie przez przedsiębiorcę czynności przewidzianych w art. 69 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Przez czas trwania postępowania administracyjnego przed Komisją Nadzoru Finansowego skarżąca nie była więc zmuszona zaprzestać prowadzenia dotychczasowej działalności.
Ponadto przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość reagowania strony postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy dochodzi do bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarżąca kasacyjnie mogła więc wystąpić ze skargą na bezczynność czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Wówczas badaniu w postępowaniu sądowym podlegałoby samo postępowanie jako takie przed Komisją Nadzoru Finansowego, a więc czy kolejne wezwania do uzupełnienia złożonego wniosku były zasadne, czy też miały jedynie na celu przedłużenie postępowania, a więc czy i dlaczego sprawy nie załatwiono w wyznaczonym terminie (bezczynność) oraz czy i dlaczego postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym wydanej już decyzji, sąd nie bada przesłanek bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to bowiem inny typ procedowania. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się nawet, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (uchwała NSA z 7.03.2022 r., II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał że zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 12 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy i nieuzasadnioną przewlekłość postępowania, nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Przechodząc do analizy poszczególnych naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie odnieść się do kwestii naruszenia terminu do rozpoznanie wniosku skarżącej, który określony został w art. 84 ust. 1 u.o.i.f. Zgodnie z powołanym przepisem Komisja rozpoznaje wniosek o zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej w terminie 2 miesięcy od dnia jego złożenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. nie rozpoznanie wniosku skarżącej we wskazanym terminie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. też wyrok NSA z 28.09.2021 r., III OSK 568/21, LEX nr 3232787, wyrok NSA z 18.11.2022 r., I OSK 1773/19, LEX nr 3449630). Wobec powyższego nie można przyjąć że zaskarżona decyzja organu jest nieważna z powodu rażącego naruszenia prawa z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego 2-miesięcznego terminu rozpoznania wniosku skarżącej, określonego w art. 84 ust. 1 u.o.i.f. Fakt bowiem wielokrotnego przekroczenia dopuszczalnego terminu zakończenia postępowania nie miał wpływu na prawidłową treść wydanej przez organ decyzji.
Kolejny zarzut podniesiony w petitum skargo kasacyjnej dotyczy niezastosowania art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organ na podstawie tego przepisu zobligowany jest do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Celem instytucji zawieszenia postępowania jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia własnego. "Przez zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej" (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 97). W niniejszej sprawie powodem tak długotrwałego toczenia się postępowania administracyjnego było oczekiwanie Komisji na zakończenie postępowania karnego prowadzonego przeciwko członkom zarządu WGT. Zdaniem organu było to bowiem istotne jako wyznacznik dla odmowy przyjęcia nieposzlakowanej opinii członków zarządu skarżącej spółki. Należy jednak zauważyć, że "powodem przerwania postępowania są – najogólniej rzecz ujmując – zdarzenia, których wystąpienie sprawia, że kontynuacja postępowania jest niecelowa lub w ogóle niemożliwa bez naruszenia zasad, które ustawodawca uznaje za obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do przesłanek zawieszenia postępowania wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1–3 chodzi o zasadę czynnego udziału w postępowaniu, a w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 – o zasadę legalności" (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 97). Trafnie w orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego jest kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, którego niezastosowanie oznacza wkroczenie w kompetencje innego organu państwowego - organu administracji publicznej, innego organu państwowego, sądu (Wyrok NSA z 3.02.2012 r., II OSK 2204/10, LEX nr 1121211). Jednak sytuacja taka ma miejsce, gdy dojdzie do wydania przez organ rozstrzygnięcia przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie wprawdzie nie doszło do zawieszenia postępowania, tym niemniej cel tej instytucji została osiągnięty. Organ wydał rozstrzygnięcie dopiero po prawomocnym wyroku skazującym wydanym przez Sąd Okręgowy w Warszawie, a dotyczącym członków zarządu WGT. Nie sposób więc przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miałoby wpływ na treść decyzji wydanej przez organ, gdyż organ prawidłowo odczekał do momentu rozstrzygnięcia przez sąd karny zagadnienia wstępnego.
Odnosząc się następnie do zarzutu niezastosowanie art. 61 § 3 k.p.a oraz art. 64 § 2 k.p.a również nie sposób przyjąć w tym przypadku rażącego naruszenie prawa, skoro organ prawidłowo wszczął postępowanie i przekładał jego zakończenie z uwagi na braki we wniosku. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie jest więc zrozumiałe na czym miałoby polegać w niniejszej sprawie naruszenie przez organ tego przepisu. Z kolei art. 64 § 2 k.p.a stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ nie zastosował sankcji określonej w powołanym przepisie dając skarżącej czas na poprawne uzupełnienie wniosku, a jednocześnie skarżąca mogła nadal prowadzić działalność maklerską przez cały czas trwania postępowania. Zarzut ten również ma związek z zarzucaną przewlekłością postępowania, tym niemniej nie może zostać on uznany za usprawiedliwiony właśnie z uwagi na fakt, że treść wydanej decyzji administracyjnej jest prawidłowa, a sama przewlekłość postępowania mogła być kwestionowana w odrębnym postępowaniu.
Kolejnym zarzutem jest ten dotyczący rażącego naruszenie art. 5 § 1 k.p.k. oraz art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, które stanowią, że oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem. Zdaniem skarżącej KNF była natomiast przekonana o winie członków zarządu WGT S.A. Zarzut ten jest po pierwsze, niezrozumiały, a po drugie, również niezasadny. Przede wszystkim art. 5 § 1 k.p.k. odnosi się do postępowania karnego, a nie administracyjnego, co wynika z samej jego systematyki – znajduje się bowiem w kodeksie postępowania karnego. Z kolei art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki"(wyrok TK z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62). Stąd odnosi się również do odpowiedzialności dyscyplinarnej czy odpowiedzialności za wykroczenia. "Natomiast jedynie do postępowania karnego odnoszą się dwie zasady: domniemania niewinności osoby, przeciwko której toczy się postępowanie (ust. 3) oraz prawa oskarżonego do obrony (ust. 2). Są one zresztą ze sobą w sposób wyraźny splecione. Pierwsza z nich, według stanowiska ETPC, nie ma zastosowania do postępowania dyscyplinarnego (decyzja Eggs przeciwko Szwajcarii z 12 lipca 1984 r.), które nie jest sensu stricto postępowaniem karnym, a także w toczącym się równocześnie procesie cywilnym, w którym oskarżony występuje jako pozwany (decyzja C. przeciwko Wielkiej Brytanii z 7 października 1987 r.)"( P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 42). Stąd domniemanie niewinności przewidziane w art. 42 ust. 3 Konstytucji również nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego. Należy jedynie stwierdzić, że organ wydał w niniejszej sprawie decyzję dopiero po prawomocnym wyroku stwierdzającym, że M. J. i A. Ż. (członkowie zarządu WGT) popełnili zarzucany im czyn tj. prowadzenia działalności w zakresie obrotu instrumentami finansowymi w postaci prowadzenia rynku regulowanego, bez wymaganego zezwolenia.
Następny zarzut skarżącej odnosi się do rażącego naruszenie art. 24 § 3 k.p.a, z uwagi na brak wyłączenia z udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec skarżącej pracowników, co do których bezstronności istniały wątpliwości, gdyż byli oni zaangażowani w postępowanie przeciwko członkom zarządu WGT. W tym zakresie trafnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, M. P., którego bezstronność budziła wątpliwości skarżącej, został odwołany z zajmowanego stanowiska z dniem 10 marca 2019 r., w związku z czym nie zasiadał w składzie Komisji, wydającym decyzje obu instancji. Z kolei zarzuty dotyczące M. S. nie były podnoszone na etapie postępowania zarówno przed organem, jak i przed Sądem I instancji, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu stwierdza, że wskazana osoba również nie uczestniczyła w wydaniu żadnej z decyzji organu (zob. załączona do odpowiedzi na skargę lista obecności na posiedzeniach Komisji Nadzoru Finansowego).
Pozostałe wskazywane przez skarżącą w pkt 3 lit a petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów, tj. art. 7 kpa, art. 7a § 1 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 11 kpa, art. 12 § 1 kpa jak już to było wskazane mają związek z długim czasem trwania postępowania i niewyjaśnieniem skarżącej, że rzeczywistym powodem jego przedłużania jest oczekiwanie na prawomocny wyrok sądu karnego wobec członków zarządu WGT. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Z kolei sama decyzja organu jest prawidłowa. Stąd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne jej unieważnienie z uwagi na naruszenie postępowania administracyjnego w zakresie ewentualnej bezczynności i przewlekłego prowadzone postępowanie przez organ. Skarżąca miała do dyspozycji środki prawne, które umożliwiały wymuszenie na organie wydania decyzji, ale z oferowanych jej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozwiązań nie skorzystała.
Zarzut zawarty został w pkt 3 lit. b petitum skargi kasacyjnej a dotyczy naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominiecie istotnej części akt postępowania tj. korespondencji prowadzonej miedzy skarżącą i KNF w latach 2009-2018 i oparcie się na tej prowadzonej w latach 2018-2019, również nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby zasadny, jeżeli sąd I instancji dokonałby wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy administracyjnej oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczonego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn,. akt I OSK 2398/11). Ponadto naruszenie powyższego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, jeżeli skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, oraz że miały one wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z 14.01.2014 r., II GSK 1975/12, LEX nr 1452745), co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie pominął materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zauważył od kiedy toczy się postępowanie administracyjne oraz merytorycznie odniósł się do tej kwestii. Natomiast istotny dla kontroli zaskarżonej decyzji miał materiał zgromadzony po wejście w życie: 15 listopada 2017 r. rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/1946 z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie uzupełnienia dyrektyw 2004/39/WE i 2014/65/UE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do regulacyjnych standardów technicznych dotyczących wyczerpującego wykazu informacji, które potencjalni nabywcy muszą umieścić w powiadomieniu o planowanym nabyciu znacznego pakietu akcji w firmie inwestycyjnej (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 276, str. 32), 3 stycznia 2018 r. rozporządzenia 2017/1943, oraz nowelizacji przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi z 21 kwietnia 2018 r. (ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2018 r. poz. 685), co uzasadniało konieczność dostosowania wniosku Spółki do nowych przepisów i przekazania Komisji wszystkich wymaganych dokumentów i informacji. Zarówno organ, jak i kontrolujący go Sąd I instancji trafnie wskazali że skarżąca nie spełniła wymogów wynikających z art. 1 lit. b, art. 4 lit. b, art. 6 lit. c pkt ii, pkt iii, lit. j, i lit. k rozporządzenia 2017/1943 oraz art. 4 lit. e rozporządzenia 2017/1946. Skarżąca nie dostosowała również wszystkich regulaminów, procedur czy innych regulacji do obowiązujących przepisów prawa do treść art. 82 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 4 i pkt 4a u.o.i.f. Stąd nie miało miejsce żadne konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględniłby a które jednocześnie miałoby wpływ na wynik sprawy
Zgodnie z kolei z 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpoznał sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby ten, bez względu na treść skargi (jej zarzutów i wniosków) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną, dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wymóg ten zrealizował Sąd I instancji, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanej przez skarżącą decyzji dochodząc do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę na długość postępowania, tym niemniej istniały środki prawne, które umożliwiały zwalczanie opieszałości organu, ale skarżąca z nich nie skorzystała. W niniejszym postępowaniu kontroli sądowej podlegała bowiem zaskarżona decyzja, a nie czas trwania postępowania. Nie byłoby dopuszczalne natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji, która jest prawidłowa tylko z powodu bezczynności czy przewlekłości postępowania.
Nie poddaje się natomiast kontroli kasacyjnej zarzut określony w pkt 3 lit c petitum skargi. Skarżąca wskazała bowiem na naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 i 80 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania z wniosku skarżącej złożonego w dniu 24 października 2019r. Natomiast skarżąca nie wskazała na konkretny przepisu, który został przez organ oraz kontrolujący go Sąd I instancji naruszony a jednocześnie stricte odnoszący się do zawieszenia postępowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyrok NSA z 5.07.2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013). Co więcej autor skargo kasacyjnej musi również wskazać na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na brak precyzyjnego wskazania przepisu odnoszącego się do zarzucanego brak zawieszenia postępowania oraz wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy zarzut ten wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie jest natomiast trafny zarzut podniesiony w pkt 3 lit. d i e petitum skargi kasacyjnej. Podnosząc go skarżąca wskazywała, że na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. Sąd I instancji miał się bowiem dopuścić naruszenia tegoż przepisu z uwagi na fakt nieuchylenia zaskarżonej decyzji pomimo stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a przez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego mającego znaczenie dla nieposzlakowanej opinii członków zarządu skarżącej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji dałoby jej dodatkowy czas na poprawne przygotowanie wniosku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jest normą o charakterze procesowym i może być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (zob. np. wyrok NSA z 4.03.2025 r., III OSK 6003/21, LEX nr 3839874). W zasadzie nie doszło w petitum skargi kasacyjnej do powiązania normy wynikowej z normą prawa materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uznał bowiem, że wprawdzie doszło do naruszenia przez organ art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ale nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc na odmowę udzielenie zezwolenia skarżącej na wykonywanie działalności maklerskiej. Stąd skarżąca w swojej skardze kasacyjnej musiałaby wskazać naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów prawnych, na podstawie których eliminacja jednej z przyczyn odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie w oparciu o art. 85 ust. 1 u.o.i.f. prowadziłaby z dużym prawdopodobieństwem do udzielenia jej tegoż zezwolenia. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem Sądu, że każda przesłanka określona w art. 85 ust. 1 u.o.i.f. stanowi niezależną przesłankę odmowy wydania stosownego zezwolenia. Stąd stwierdzone uchybienie organu co do jednej z podstaw odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na wykonywanie działalności maklerskie nie miało istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy, ponieważ Komisja wykazała wystąpienie innych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, określonych w art. 85 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 u.o.i.f., które stanowią niezależne, samodzielne podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. Z kolei nie ma podstawy prawnej do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko po to, aby dać skarżącej dodatkowy termin na prawidłowe przygotowanie wniosku. Z uwagi na powyższe również zarzut określony pod lit. d i e należy uznać za bezzasadny.
Ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej został sformułowany w sposób następujący: "naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. przez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że naruszenie w Decyzji 2 art. 7 k.p.a. i 7b k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie złożył sprawozdań finansowych do KRS za 2012 i 2013 r." Sformułowanie tego zarzutu jest niepoprawne stylistycznie i miało zrozumiałe. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął więc zarzut jako dotyczący naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. i 7b k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że skarżąca nie złożyła sprawozdań finansowych do KRS za 2012 i 2013 r. Z załączonego do skargi kasacyjnej KRSu wynika, że:
- wzmiankę o złożeniu rocznego sprawozdania finansowego za rok 2012 i 2013 wprowadzono 09.03.2020r.
- wzmiankę o złożeniu uchwały lub postanowienia o zatwierdzeniu rocznego sprawozdania finansowego za rok 2012 i 2013 wprowadzono 09.03.2020r.
- wzmiankę o złożeniu sprawozdania z działalności podmiotu za rok 2012 i 2013 wprowadzono 09.03.2020r.
Stąd wskazane wzmianki pochodzą już z okresu po wydaniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Z dokumentu tego wynika również że skarżąca również inne dokumenty składała do KRSu z opóźnieniem (roczne sprawozdanie finansowe, uchwała lub postanowienie o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego, sprawozdanie z działalności podmiotu, za lata 2014, 2015 oraz 2016 zostały przez Spółkę złożone w KRS dopiero w 21 lipca 2017 r., za 2018 r. - 16 października 2019 r.). Wobec powyższego trafnie Sąd I instancji uznał, że złożenie w KRSie przez Spółkę rocznego sprawozdania finansowego, uchwały lub postanowienia o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego, sprawozdania z działalności podmiotu, za lata 2014, 2015 oraz 2016 dopiero w 21 lipca 2017 r., za 2018 r. - 16 października 2019 r. oraz niezłożenie wymaganych dokumentów za lata 2012 i 2013, wpływa na ocenę, czy Spółka zapewni prowadzenie działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi lub należycie zabezpieczający interesy klientów.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił więc wniosku dowodowego zawartego w odpowiedzi na skargą kasacyjną.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm).