II GSK 2147/21

II GSK 2147/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1595/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1260
art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 84 ust. 4
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Dz.U. 2024 poz 935
art. 125 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 31 ust. 3, art. 65 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1595/20 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 1595/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę B.B. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też: "SKO" ,"organ") z 11 marca 2020r., nr KOA/3140/Gs/18 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdu.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie prawa materialnego a to:
1) art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r., poz. 1260 ze. zm. dalej ,,P.r.d") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu zakwalifikowania czynu skarżącego jako wypełniającego te normy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w przypadku przeprowadzenia przez diagnostę badania technicznego niezgodnego z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz w następstwie wydania zaświadczenia z badania technicznego nie istnieje możliwość zastosowania miarkowania konsekwencji wynikających z naruszeń prawa przez skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładania winna prowadzić do wniosku odmiennego;
2) art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy P.r.d. w zw. z ust. 4 P.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu nie określenia w tym przepisie gradacji kar ze względy na stopień winy co w konsekwencji prowadzi do karania diagnosty cofnięciem mu uprawnień w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania lub wydania zaświadczenia z niego bez względu na charakter, stopień zawinienia oraz skutki jego czynu;
3) art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d. w zw. z ust. 4 P.r.d. z uwagi na niezgodność tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, w sytuacji gdy przepis ten nie zawiera jak również nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy i skutki, czym prowadzi do pozbawienia skarżącego uprawnień diagnosty na okres pięciu lat od uprawomocnienia się decyzji o cofnięciu uprawnień.
Ponadto wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej o stwierdzenie zgodności z Konstytucją art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy P.r.d. w zakresie której postanowieniem z 18 listopada 2020r. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie o nadaniu biegu skardze konstytucyjnej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz wniosku skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i wskazanie jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że Sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2233/13). Przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego należy wskazać, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez Sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyroki NSA z: 20 lipca 2011r., II FSK 335/10; 15 marca 2011r.,II OSK 540/10), a także przedstawić własną wykładnię przepisu. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wyjaśnienia wymaga, że wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.
Zaznaczyć też należy, że sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 3 października 2023r., sygn. akt II GSK 884/20 oraz 7 listopada 2024r., sygn. akt II GSK 1186/21 - dostępne w Internecie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny w nich wyrażony, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją.
Zgodnie z niepodważonymi skutecznie ustaleniami faktycznymi organów skarżący kasacyjnie zatrudniony w Podstawowej Stacji Kontroli Pojazdów nr [...] w L. przy ul. [...] w dniu 6 czerwca 2018r. przeprowadził badanie techniczne pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Wykonując badanie techniczne pojazdu nie zweryfikował i nie porównał zgodności faktycznych danych pojazdu z danymi w dowodzie rejestracyjnym. Po przeprowadzeniu badania technicznego wyżej wymienionego pojazdu wydał zaświadczenie nr [...] z wynikiem pozytywnym nie zauważając, że pojazd wyposażony jest w instalację gazową. W dniu przeprowadzenia badania technicznego dowód rejestracyjny pojazdu nie zawierał adnotacji potwierdzającej montaż instalacji gazowej w pojeździe. Została ona dokonana na wniosek właściciela pojazdu w dniu 8 czerwca 2018r. tj. już po przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu. Tym samym dopuścił do ruchu pojazd z zamontowaną instalacją gazową. Jak stwierdził w wyjaśnieniach, zasugerował się negatywną odpowiedzią na pytanie o wyposażenie pojazdu w hak lub instalację gazową. Przyznał, iż wykonując badanie przedmiotowego pojazdu działał rutynowo i jest świadom, że popełnił wykroczenie wobec przepisów dotyczących badań technicznych pojazdów. Tym samym badanie zostało wykonane niezgodnie z zakresem i sposobem określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 czerwca 2012r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzenia badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz.U. z 2015r., poz. 776 z późn. zm., dalej: ,,rozporządzenie wykonawcze").
W ocenie NSA, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 P.r.d. przez jego błędną wykładnię, a w rezultacie także zastosowanie. Wspomniany przepis stanowi, że starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 1, stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania (pkt 1), wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami (pkt 2).
Przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 P.r.d., stanowiący w tej sprawie podstawę prawną cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co literalnie odczytując powołany przepis, należy przyjąć, że stwierdzenie wskazanych w nim naruszeń prawa skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji.
Należy mieć na uwadze, że celem art. 84 ust. 3 P.r.d. jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, dokonujących wpisów do dowodów rejestracyjnych lub wystawiających zaświadczenia, w efekcie czego dopuszczone zostają do ruchu pojazdy już chociażby potencjalnie niesprawne bądź nie zweryfikowane kompleksowo pod względem technicznym, co z kolei naraża na niebezpieczeństwo uszkodzenia ciała lub utraty życia, co do zasady użytkowników drogi, a także generuje ryzyko wystąpienia szkody w mieniu (por. wyroki NSA z: 13 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 1239/15; 21 września 2017r., sygn. akt II GSK 3537/15; 8 września 2022r., sygn. akt II GSK 698/19; 1 października 2008r. sygn. akt I OSK 1450/07; 3 grudnia 2013r., sygn. akt II GSK 1251/12).
Dlatego uwzględniając ciężar popełnionego deliktu administracyjnego, okoliczności jego popełnienia oraz skutki zastosowania sankcji określonej w art. 84 ust. 3 w zw. z art. 84 ust. 4 P.r.d. (W przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna) należy indywidualizować ocenę stwierdzonych w działaniu diagnosty nieprawidłowości, czy wymagane w sprawie jest cofnięcie uprawnień do wykonywania badań technicznych.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji uczynił zadość wskazanym wymogom, wszechstronnie oceniając powody cofnięcia skarżącemu omawianych uprawnień i dochodząc do usprawiedliwionego, znajdującego oparcie w ustaleniach faktycznych, wniosku, że nie mogły wystąpić szczególne okoliczności uprawniające do odstąpienia od wyznaczonej sztywno przez ustawodawcę sankcji.
Trafnie wskazał Sąd I instancji, że analiza treści art. 84 ust. 3 P.r.d. prowadzi do wniosku, że odpowiedzialność diagnosty za stwierdzone naruszenia ma charakter zobiektywizowany, co oznacza, że poniesienie przez niego odpowiedzialności oparte jest tylko i wyłącznie na przypisaniu sprawcy naruszeń określonych w tym przepisie prawa. Poniesienie tej sankcji nie jest natomiast uzależnione od stopienia zawinienia diagnosty, czy też innych okoliczności towarzyszących dokonywanemu badaniu w tym zawierzenie przez stronę deklaracji właściciela pojazdu o niezainstalowaniu instalacji LPG czy okoliczność, że od czasu jej montażu do czasu przeprowadzonego badania nie wydarzył się żaden wypadek. WSA zauważył też, że żaden przepis P.r.d. nie upoważnia organów do miarkowania odpowiedzialności diagnosty za powstałe uchybienia (nie przewidziano za nie żadnej innej, mniej dolegliwej sankcji niż cofnięcie uprawnień). Decyzja o cofnięciu uprawnień, z uwagi na nie budzącą wątpliwości treść art. 84 ust. 3 P.r.d., ma wszelkie znamiona decyzji związanej a więc sytuacji prawnej, w której organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego i nie może podjąć innego rozstrzygnięcia niż wprost wskazane w przepisie prawa, co potwierdza utrwalona już linia orzecznicza Sądów administracyjnych.
W świetle powyższych uwag, należy przyjąć, że Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 84 ust. 4 P.r.d. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez dokonanie niezgodnej z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wykładni ww. przepisów ustawowych oraz ich wadliwe zastosowanie.
Podkreślić jednak należy potrzebę ścisłej wykładni tego przepisu i wynikających z niego przesłanek nałożenia sankcji administracyjnej, na co także zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 grudnia 2017r., sygn. akt P 16/16 (opubl.: OTK-A 2017, nr 88). Trybunał Konstytucyjny w ww. postanowieniu wskazał, że w sensie ogólnym nie można twierdzić, że przepis art. 84 ust. 3 p.r.d. narusza konstytucyjne zasady państwa prawa i proporcjonalności (por. wyroki NSA z: 3 października 2023r., sygn. akt II GSK 884/20; 31 marca 2022r., sygn. akt II GSK 1791/18; 25 maja 2015r., sygn. akt II GSK 1213/14; 16 marca 2018r., sygn. akt II GSK 1664/16). Ale dostrzegał równocześnie potrzebę oceny legalności decyzji o cofnięciu uprawnień diagnostycznych w świetle wymogu wnikliwego i starannego badania każdej tego rodzaju sprawy przez organy administracji publicznej oraz z uwzględnieniem wszelkich jej okoliczności (por. wyroki NSA w sprawie II GSK 884/20; 7 marca 2023r., sygn. akt II GSK 1329/19). Wówczas proporcjonalność i adekwatność sankcji z art. 84 ust. 3 P.r.d. pozostaje w ścisłym oraz bezpośrednim związku ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA dokonał zindywidualizowanej oceny naruszeń przypisanych skarżącemu, uwzględniając w istocie ich wagę i znaczenie. Nie można zarzucić WSA, ani błędnej wykładni, ani też wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego powołanych w zarzutach z pkt I. petitum skargi kasacyjnej.
W związku z przedstawioną powyżej oceną zarzutów kasacyjnych oddaleniu podlegał złożony przez pełnomocnika skarżącego w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej w sprawie o sygn. akt SK 17/23. Jakkolwiek zakres przedmiotowy zaskarżenia pokrywa się w części z zakresem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak nie można w tym zakresie przyjmować automatyzmu stosowania instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i nawet merytoryczne powiązanie spraw ze skargi konstytucyjnej oraz skargi kasacyjnej nie stanowi automatycznej podstawy do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 884/20). Ostateczną ocenę celowości zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca pozostawił bowiem sądowi orzekającemu w sprawie (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018r., sygn. akt II GSK 2792/17). Z uwagi natomiast na dokonanie w kontrolowanej sprawie zgodnej z wzorcami konstytucyjnymi wykładni przepisów art. 84 ust. 3 w związku z art. 84 ust.4 P.r.d., w ocenie NSA, nie zachodzą uzasadnione podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego.
W związku z zaprezentowaną powyżej oceną zasadności zarzutów kasacyjnych oddaleniu podlegał złożony w piśmie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 17/23 skargi o zbadanie zgodności: 1) art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym "w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych", z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji; 3) art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 84 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym "w zakresie, w jakim dopuszcza do jednoczesnego zastosowania wobec tej samej osoby fizycznej, w związku z tym samym zdarzeniem faktycznym, środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty oraz cofnięcie uprawnień diagnosty w postępowaniu administracyjnym", z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji. Jakkolwiek zakres przedmiotowy zaskarżenia pokrywa się w części z zakresem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak nie można w tym zakresie przyjmować automatyzmu stosowania instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu art. 184 sentencji.