II GSK 2144/21

II GSK 2144/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1313/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-05
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 1481
art. 7d ust. 4 pkt 1 i 2, art. 74 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 6 ust. 2 lit. a
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1313/20 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2020 r. nr BP.5530.82.2019.0164.BTM.3408 w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. r. uwzględnił skargę B.M. (dalej też jako: "skarżący" lub "strona") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ") z dnia 5 marca 2020 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji, uchylając tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 21 listopada 2019 r oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
GITD decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości dwóch tysięcy stu złotych w związku z popełnionym między innymi naruszeniem, o którym mowa w lp. 6.3.5. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 2140 ze zm., dalej też jako "u.t.d.") - jednoczesnym użyciu przez skarżącego swojej karty oraz karty innego kierowcy. Strona nie wniosła skargi na ww. decyzję i w dniu 12 marca 2019 r. zapłaciła karę w całości.
Następnie, w związku z powyższym naruszeniem, pismem z dnia 6 września 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2020 r., poz. 256, dalej też jako "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 września 2018 r. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51, z późn. zm. dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1071/2009").
Powyższe postępowanie zakończyło się wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 21 listopada 2019 roku decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez skarżącego.
Organ wskazał, że stosownie do treści art. 6 ust. 2 lit. a akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 w ramach postępowania ustala się, czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję. Natomiast zgodnie z akapitem czwartym powołanego przepisu, jeśli właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji nie będzie stanowiła nieproporcjonalnej reakcji, wyrok skazujący lub nałożona sankcja skutkują utratą dobrej reputacji.
Organ uznał, że ustalenia poczynione w sprawie wskazują na konieczność stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez skarżącego, gdyż będzie ona stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Zdaniem organu, najpoważniejsze naruszenie (umyślne posługiwanie się cudzą kartą kierowcy przez samego przedsiębiorcę) daje podstawę do uznania, że przedsiębiorca należy do grupy przewoźników drogowych, którzy nagminnie ignorują przepisy lub wykazują w tym względzie brak dobrej woli (motyw 12 preambuły do rozporządzenia 1071/2009). Ponadto, strona nie wykazała podjęcia żadnych procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego w przyszłości. Jednocześnie, interes społeczny kontynuowania działalności przez przedsiębiorcę nie stoi na przeszkodzie zawieszeniu przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie tego zawodu. W ocenie GITD, przeprowadzone dowody i zbadane okoliczności pozwalają uznać, że skarżący nie cieszy się dobrą reputacją.
Rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją GITD z dnia 5 marca 2020 r., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 21 listopada 2019 r. Organ podtrzymał swoją ocenę, że strona nie wykazała, iż podjęła jakiekolwiek działania mające na celu poprawę sytuacji w jej przedsiębiorstwie celem zapewnienia, że w przyszłości nie dojdzie do popełnienia przez przedsiębiorcę podobnych naruszeń. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że zapewnił prawidłową dyscyplinę pracy, stosując środki skuteczne, proporcjonalne i odstraszające od popełniania naruszeń. Organ uznał zatem, że brak jest podstaw do poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie. W ocenie organu, przedsiębiorca popełnił naruszenia świadomie, celowo, lekceważąc obowiązujące przepisy dotyczące czasu pracy kierowców. Posługiwanie się kartą innego kierowcy w sytuacji, gdy kierowca ten nie znajdował się w pojeździe, nie wynikało z okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, lecz opierało się na jego świadomej decyzji o naruszeniu przepisów. Zatem, wbrew przekonaniu skarżącego, stan faktyczny opisany w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 lutego 2019 r. uzasadnia uznanie, że strona dopuściła się naruszenia opisanego w pkt 6 załącznika IV do rozporządzenia nr 1071/2009, polegającego na posługiwaniu się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę skarżącego. Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 21 listopada 2019 r., dopuścił się, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, jak również, w konsekwencji naruszenia także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7d ust. 4 pkt 1 i 2 u.t.d.
W ocenie WSA fakt, iż sam skarżący dopuścił się naruszenia przepisów, kwalifikowanego jako poważne i bardzo poważne, ma istotne znaczenie odnośnie prawidłowej oceny przesłanki ujętej w art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d., wymagającej, przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, rozważenia, czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym, czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ, braku możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie skarżącego, dopatruje się w niewprowadzeniu przez niego działań, mających na celu poprawę sytuacji w przedsiębiorstwie, zapewniających prawidłową dyscyplinę pracy. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, tego typu działania miałyby istotnie znaczenie, gdyby naruszeń dopuścił się jeden z zatrudnianych przez skarżącego kierowców.
Zdaniem Sądu I instancji, właściwa wykładnia art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d., winna uwzględniać realia konkretnej sprawy. Inaczej mielibyśmy do czynienia z pewną fikcją podejmowania adekwatnych działań przez konkretnego przedsiębiorcę, skoro sprowadzałyby się one każdorazowo wyłącznie do wprowadzenia w zakładzie pracy właściwych zapisów w regulaminach określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy (lub odpowiednich klauzul w umowach cywilnoprawnych).
Z brzmienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ możliwość poprawy sytuacji przedsiębiorstwie wiąże tylko i wyłącznie z wprowadzeniem, bądź nie, tego typu rozwiązań, bez zbadania, czy istotnie, służyłyby one poprawie, czy też nie. Skutkiem zaprezentowanej przez organ wykładni przepisu art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d., jest pominięcie w swych rozważaniach argumentacji skarżącego, który poprawę sytuacji w przedsiębiorstwie wiąże z sankcyjnym charakterem nałożonej na niego kary, co w konsekwencji doprowadziło do wyeliminowania przez niego sytuacji prowadzących do powstawania poważnych bądź bardzo poważnych naruszeń.
Dlatego też, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien będzie skonfrontować wyjaśnienia skarżącego z dyspozycją przepisu art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. i ocenić, przy uwzględnieniu faktu dokonania naruszenia przez samego skarżącego, czy istotnie istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie. Ponadto, organ winien wyjaśnić, dlaczego uznał, że liczba stwierdzonych naruszeń nie jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych (art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d.).
W podstawie prawnej wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że popełnienie 1 bardzo poważnego naruszenia i 1 poważnego naruszenia przez przedsiębiorcę zatrudniającego 3 kierowców, który wykonywał w okresie od lipca do września 2019 r. średnio 3 operacje transportowe w miesiącu (łącznie 8 operacji transportowych w 2019 r.) może stanowić nieznaczną liczbę naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych, podczas gdy stwierdzenie 1 bardzo poważnego i 1 poważnego naruszenia przy łącznie 8 operacjach transportowych zrealizowanych przez skarżącego przez cały 2019 r. nie może zostać uznane za nieznaczną ilość naruszeń, biorąc pod uwagę, wobec braku ustawowej definicji, definicję słowa "nieznaczny" pochodzącą ze Słownika Języka Polskiego PWN, zgodnie z którą "nieznaczny" oznacza "niewielki pod względem ilości, natężenia; mało ważny; mało widoczny";
2. art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że oceny możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie nie można dokonać wówczas, gdy popełnienia naruszeń stanowiących podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie utraty dobrej reputacji dopuścił się przedsiębiorca osobiście, podczas gdy przepis art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. nie różnicuje obowiązku zbadania przez organ powyższej przesłanki naruszenia w zależności od tego, kto - przedsiębiorca osobiście, czy kierowca pozostający w jego dyspozycji - dopuścił się stwierdzonych naruszeń;
3. art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że sankcyjny charakter nałożonej na skarżącego kary pieniężnej za popełnienie 1 bardzo poważnego naruszenia i 1 poważnego naruszenia spowodował poprawę sytuacji w jego przedsiębiorstwie, co wynika z oświadczenia skarżącego, podczas gdy przepis art. 7d ust. 4 pkt 21 u.t.d. nakłada na organ obowiązek zbadania, czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, czego skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 145 § 1 pkt I lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art, 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (błędnie nazwanym przez Sąd odwołaniem), podczas gdy organ ponownie rozpatrując sprawę w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zaistniałego stanu faktycznego, w tym do argumentacji skarżącego, a zatem nie doszło w omawianym przypadku do naruszenia przez organ przywołanych przepisów k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że gdyby organ zmierzył się z argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to być może wynik zaskarżonego postępowania byłby inny, podczas gdy organ w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego tego sprawy, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zaistniałego stanu faktycznego, w tym do argumentacji skarżącego, skutkiem czego nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, aniżeli opartego n i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednakże, w niniejszej sprawie z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjne jak i ich argumentację zarzuty obu typów należy rozpatrzeć łącznie. Po przeanalizowaniu zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił.
W rozpatrywanej sprawie organ, analizując przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 1 i 2 u.t.d., po pierwsze uznał, że stwierdzone jedno najpoważniejsze naruszenie i jedno bardzo poważne naruszenie, nie może być uznana jako nieznaczna liczba w stosunku do liczby trzech kierowców zatrudnianych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz w stosunku do średniej liczby 3 operacji transportowych przeprowadzanych miesięcznie. Po drugie, zdaniem organu, skarżący nie wykazał, że podjął jakiekolwiek działania mające na celu poprawę sytuacji w przedsiębiorstwie celem zapewnienia, że w przyszłości nie dojdzie do popełnienia przez przedsiębiorcę podobnych naruszeń (typu poprawa dyscypliny).
Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji ocena organu nie uwzględnia jednakże kluczowej, w realiach niniejszej sprawy kwestii, czyli popełnienia naruszeń, o których mowa w lp. 6.3.5 z i lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (stwierdzonych w ramach jednej kontroli w dniu 26 lipca 2018 r.), przez samego skarżącego, a nie przez zatrudnianych przez niego kierowców.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skarżący wyraźnie wskazywał w toku postępowania, że skoro to on dopuścił się sankcjonowanego naruszenia, o poprawie świadczy już prawidłowy sposób funkcjonowania przedsiębiorstwa. Organ jednakże w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji. Nie wyjaśnił zarazem przyczyn, dla których pominął twierdzenia skarżącego. Ogólne wskazanie przez organ, że przedsiębiorca nie przedstawił żadnych procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego w przyszłości, w sytuacji kiedy bezspornie ujawnione naruszenia zostały popełnione przez skarżącego przedsiębiorcę osobiście, było niewystarczające. Nie przekonuje taka ogólna argumentacja, która została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skwitowana stwierdzeniem, że "Tym samym nie można stwierdzić możliwości poprawy w przedsiębiorstwie".
Wskazywane przez organ, w zawiadomieniu z dnia 6 września 2019 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji w części pouczenie, środki dyscypliny pracy takie jak np. kary porządkowe, rozwiązanie stosunku pracy, pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności, wprowadzenia regulaminu premiowania uzależniającego prawo do otrzymania premii od liczby i rodzaju naruszeń obowiązków i warunków wykonywania transportu drogowego nie są adekwatnymi przykładami w sytuacji kiedy skarżący w istocie prowadzi przedsiębiorstwo samodzielnie i nie zatrudnia innych kierowców na umowę o pracę. Skarżący kasacyjnie organ nie akceptując wyjaśnień skarżącego, nie pokusił się o przykładowe wskazanie, jakie to środki dyscypliny pracy może wprowadzić w swojej firmie transportowej skarżący, który sam dopuścił się sankcjonowanego naruszenia.
W ocenie NSA nie dokonano zatem prawidłowej oceny spełnienia w tej sprawie przesłanki z art. 74 ust. 4 pkt 2 u.t.d. tj. "czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego".
Wbrew również twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, iż "oceny możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie nie można dokonać wówczas, gdy popełnienia naruszeń stanowiących podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie utraty dobrej reputacji dopuścił się przedsiębiorca osobiści", ani nie uznał, że "sankcyjny charakter nałożonej na skarżącego kary pieniężnej za popełnienie 1 bardzo poważnego naruszenia i 1 poważnego naruszenia spowodował poprawę sytuacji w jego przedsiębiorstwie, co wynika z oświadczenia skarżącego".
WSA jednoznacznie wskazał, iż GITD nie wyjaśnił przyczyn, dla których pominął twierdzenia skarżącego. Nie sposób bowiem uznać, uwzględniając doświadczenie życiowe i zasady logicznego wnioskowania, że właściwym środkiem dążącym do poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, które winien wprowadzić skarżący, byłoby wdrożenie wobec samego siebie, mechanizmu wymuszającego prawidłową dyscyplinę pracy. W ocenie Sądu I instancji, tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, iż naruszenie powyższe ma poważne implikacje co do niemożności dokonania oceny zaskarżonej decyzji w kontekście prawidłowości zastosowania przepisów materialnoprawnych, tj. art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d., z uwagi na brak oceny przez pryzmat ww. przepisu, argumentacji skarżącego. Zwłaszcza, w sytuacji zastosowanej przez organ drastycznej sankcji w postaci pozbawienia przedsiębiorcy dobrej reputacji.
Nie przekonuje też argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca przesłanki "znacznej liczby stwierdzonych naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych" (art. 74 ust. 4 pkt 1 u.t.d.).
Jest to ustawowa przesłanka, którą organ ma obowiązek wziąć pod uwagę "w szczególności", co wyraźnie ustawodawca przewidział w art. 7d ust. 4 u.t.d. wskazując, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji, biorąc uprzednio pod uwagę w szczególności:
"1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych;
2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;
3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie;
4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem."
W ust. 5 przewidziano zaś dodatkowo, że organ wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, w przypadku zaś uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia - wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona.
Ustawodawca rozróżnia zatem wyraźnie przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie utraty dobrej reputacji (które są szersze), od węższych przesłanek, które w wyniku tego postępowania mogą doprowadzić do wydania decyzji o utracie dobrej reputacji. W szczególności, organ ma zatem rozważyć w już wszczętym postępowaniu czy liczba stwierdzonych naruszeń jest "znaczna".
W orzecznictwie wskazuje się, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym powinny być wykładane w związku z przepisami rozporządzenia (WE) 1071/2009. Art. 6 ust 2 lit a tegoż rozporządzenia stanowi, że: "w ramach postępowania ustala się, czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję. Każde takie ustalenie musi być należycie umotywowane i uzasadnione. Jeśli właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję, może zdecydować, że dobra reputacja pozostanie nienaruszona. W takim przypadku uzasadnienie zostaje zapisane w rejestrze krajowym". Także polski ustawodawca przewiduje pozostawienie dobrej reputacji, jeżeli jej utrata stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 522/22).
W przypadku postępowania dotyczącego stwierdzenia utraty dobrej reputacji, które w konsekwencji może prowadzić do upadłości przedsiębiorcy, uzasadnionym jest, by postępowanie i analiza dotycząca konsekwencji jej zabrania była również pogłębiona, umotywowana i uzasadniona, czego w toku tego postępowania i w uzasadnieniu decyzji także zabrakło. Organ, badając powyższą przesłankę, wskazał jedynie, że przemawia za tym stwierdzone jedno najpoważniejsze naruszenie i jedno bardzo poważne naruszenie, w stosunku do liczby trzech kierowców zatrudnianych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz w stosunku do średniej liczby trzech operacji transportowych przeprowadzanych miesięcznie.
Tymczasem, jeżeli ustawa posługuje się pewnymi kryteriami ocennymi, pozostawionymi w gestii organów administracji publicznej, ocena taka, co dotyczy art. art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d., winna być szczegółowa i wyraźnie wskazywać motywy, które stały za odpowiednią kwalifikacją liczby stwierdzonych naruszeń jako nieznaczną, bądź niemieszczącą się w tym pojęciu. Nie jest wystarczającym przywołanie liczby zatrudnianych w przedsiębiorstwie kierowców i skali wykonanych operacji transportowych i oceny organu, bez wyjaśnienia przyczyn, które za nią stały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że popełnienie 1 bardzo poważnego naruszenia i 1 poważnego naruszenia przez przedsiębiorcę zatrudniającego 3 kierowców, który wykonywał w okrasie od lipca do września 2019 r. średnio 3 operacje transportowe w miesiącu (łącznie 8 operacji transportowych w 2019 r.) może stanowić nieznaczną liczbę naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych, podczas gdy stwierdzenie 1 bardzo poważnego i 1 poważnego naruszenia przy łącznie 8 operacjach transportowych zrealizowanych przez skarżącego przez cały 2019 r. nie może zostać uznane za nieznaczną ilość naruszeń.
Wskazać należy, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. w sposób przedstawiony w zarzucie skargi kasacyjnej. Jak już zauważono powyżej, WSA stwierdził jedynie, iż "w okolicznościach niniejszej sprawy, organ badając przesłankę z powyższego przepisu, wskazał jedynie, że przemawia za tym stwierdzone jedno najpoważniejsze naruszenie i jedno bardzo poważne naruszenie, w stosunku do liczby trzech kierowców zatrudnianych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz w stosunku do średniej liczby 3 operacji transportowych przeprowadzanych miesięcznie. GITD nie uzasadnił jednakże w tym zakresie swojego stanowiska, więc nie sposób poddać go ocenie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił pomieszczonych w punktach II. 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. są niezasadne. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa jest w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji wydał wyrok w warunkach unormowanych w tym przepisie, nie pomijając dowodów zawartych zarówno w aktach administracyjnych jak i sądowych, zgromadzonych w tej sprawie. Natomiast, przepis art.134 § p.p.s.a. głosi, iż: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnym) niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (tak. A.Kabat [w]: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz wyd. III, Lex 2021). Zatem, zarzut naruszenia także tego przepisu nie znajduje w tej sprawie uzasadnienia. Jak już zauważono powyżej, za pozbawione podstaw należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ, w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny przez pryzmat przepisu art. 7d ust. 4 u.t.d., argumentacji skarżącego i innych, powołanych okoliczności mających wpływ na kwestię dobrej reputacji przedsiębiorcy i jej proporcjonalnego charakteru, łącznie z rozważeniem przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa w tymże zakresie. Niewątpliwie okoliczności wskazane przez Sąd I instancji organ powinien wyjaśnić w ponownym postępowaniu, a skoro tego dotychczas nie uczynił to naruszył wskazane przez WSA przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 7d ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.t.d., a to z powodów wskazanych wyżej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.