II GSK 214/07

II GSK 214/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Grabowski
Jan Kacprzak /przewodniczący/
Marzenna Zielińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SAB/Po 17/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2007-01-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
art. 26 ust. 2, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jan Grabowski Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego A. R. i M. R. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt III SAB/Po 17/06 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora W. Oddziału Regionalnego A. R. i M. R. w P. w przedmiocie dofinansowania realizacji programu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zobowiązał Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. do wydania w terminie jednego miesiąca od daty prawomocności wyroku aktu administracyjnego załatwiającego wniosek M. W. z dnia [...] stycznia 2006r. o ponowne rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" oraz zasądził od Dyrektora WOR ARIMR na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu [...] lutego 2005 r. M. W. złożył w W. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006".
Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. W. Oddział Regionalny ARiMR przedmiotowy wniosek beneficjenta pozostawił "bez rozpatrzenia". W piśmie wskazano, iż beneficjent nie uzupełnił brakujących dokumentów, a nadto iż nie spełniał kryteriów dostępu do działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w zakresie minimalnych standardów w zakresie ochrony środowiska w gospodarstwie rolnym.
W dniu [...] września 2005 r. M. W. złożył do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołanie, podnosząc kwestie natury merytorycznej związane z zaliczeniem okresu, w którym nie mógł z uwagi na czas pobierania nauki prowadzić gospodarstwa rolnego.
W dniu [...] października 2005 r. Zastępca Prezesa ARiMR, po rozpoznaniu odwołania poinformował M. W. o jego negatywnym rozpatrzeniu. W piśmie wskazano, iż minął już okres 5 lat na dostosowanie gospodarstwa młodego rolnika do wymagań w zakresie minimalnych standardów, żywotności oraz uzupełnienie wykształcenia od daty przejęcia gospodarstwa. Ponownie też organ zajął stanowisko, iż gospodarstwo M. W. nie spełniało minimalnych standardów w zakresie ochrony środowiska.
W dniu [...] stycznia 2006 r. do Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wpłynął wniosek M. W. z dnia [...] stycznia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W przedmiotowym piśmie podniósł on kwestie wyłączenia z okresu prowadzenia gospodarstwa czasu od nabycia gospodarstwa w drodze spadkobrania do czasu ukończenia nauki oraz kwestie związane ze spełnieniem minimalnych standardów z zakresu ochrony środowiska.
W odpowiedzi - pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Obsługi Wniosków WOR ARiMR poinformował M. W., iż postępowanie dotyczące rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. zostało wyczerpane. Nadto w piśmie tym ustosunkowano się do kwestii podniesionych przez niego we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie.
Uznając, że powyższe pismo WOR ARiMR jest w istocie decyzją organu o odmowie przyznania dofinansowania M. W. złożył od niego odwołanie, przedkładając argumenty natury merytorycznej związane z kryteriami przyznania świadczeń w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich 2004-2006".
W odpowiedzi Kierownik Biura Obsługi Wniosków WOR ARiMR pismem z dnia [...] lipca 2006 r. poinformował odwołującego się, iż odwołanie to pozostawia bez rozpatrzenia.
W dniu [...] października 2006 r. M. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na bezczynność organu, a konkretnie na nienadanie biegu jego odwołaniu z dnia [...] czerwca 2006 r. Skarżący podkreślił, iż jego odwołanie nie zostało przekazane organowi wyższej instancji, jak również nie rozpoznano jego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Bezczynności organu upatrywał w okoliczności, iż uniemożliwiono mu poprzez zaniechanie organu polegające na niewydaniu decyzji zaskarżenia sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
W odpowiedzi na skargę organ podniósł dwie kwestie. Mianowicie uznał, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną, ale nie posiada statusu organu administracji publicznej. Tym samym może wydawać decyzje wyłącznie w zakresie określonym przepisami. Zdaniem organu zasadnie pismo z dnia [...] sierpnia 2005 roku o pozostawieniu wniosku M. W. bez rozpatrzenia nie miało formy decyzji administracyjnej i nie powinno być za takie uznane, ani też za inny akt administracyjny. Zdaniem organu było ono zawiadomieniem beneficjenta o niespełnieniu określonych w przepisach prawnych wymogów, z przyczyn leżących po tronie beneficjenta i tylko w takiej formie winno być załatwione. Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, iż tok postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] lutego 2005 roku został wyczerpany pismem z dnia [...] października 2005 roku, od którego skarżący nie wniósł żadnego środka zaskarżenia.
Uznając skargę za zasadną, Sąd I instancji stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wbrew twierdzeniom ARiMR okoliczność, iż organ ten jest organem administracji publicznej a nadto zgodnie z treścią art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U z 2004 roku, Nr 116, póz. 1206) - sprawuje funkcje władcze w zakresie przyznawania dofinansowania objętego tym planem.
Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju jest regulacją, na podstawie której zbudowany jest system rozdziału wspólnotowych środków pomocowych pochodzących z funduszy strukturalnych. Przepisami regulującymi procedurę uzyskania pomocy finansowej ze źródeł wspólnotowych są artykuły 26 i 27. Natomiast podstawowymi aktami wykonawczymi do tejże ustawy są Rozporządzenia, których załącznikami są poszczególne programy operacyjne i uzupełnienia programów operacyjnych. Przykładowo Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" (stanowi on załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3.09.2004 roku "w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego...." - Dz. U. z 2004 r. Nr 197, poz. 2032 ze zmianami) określa zadania instytucji wdrażających w tym programie operacyjnym. Sposób realizacji tych zadań w odniesieniu do konkretnych działań został sprecyzowany w uzupełnieniu SPO ROL oraz w innych aktach wykonawczych do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. W świetle tych przepisów nie może budzić wątpliwości upoważnienie ARiMR do działania jako instytucja wdrażająca w ramach programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i jednocześnie do wydawania decyzji w ramach tych działań.
W świetle analizowanych przepisów Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom organu, iż pismem z dnia [...] października 2005 roku postępowanie zostało wyczerpane, sprawa z wniosku M. W. prowadzona przez Oddział Regionalny ARiMR nadal pozostała nierozstrzygnięta, bowiem organ pozbawił go możliwości ochrony praw na drodze postępowania administracyjnego i wyłączyło możliwość kontroli administracji w tym zakresie, a jednocześnie odniósł się do niego także merytorycznie. Pozostawienie go bez rozpoznania spowodowało jego bezskuteczność, co oznaczało, iż nie było ono zdolne do wywołania skutków prawnych w postaci zakończenia sprawy w formie decyzji.
Ponadto WSA, opierając się na treści art. 183 p.p.s.a. zwrócił uwagę, iż w przedmiotowej sprawie Sąd rozstrzygał skargę na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym.
Skoro pierwotny wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2005 roku nie został rozstrzygnięty w sposób władczy i jednostronny uznać należy, iż zainicjowane przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2006 roku wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy postępowanie jest także postępowaniem w ramach postępowania o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w którym organ nadal zobowiązany był do rozstrzygnięcia merytorycznego tym zakresie. Ponieważ ponownie pozostawił wniosek skarżącego " bez rozpatrzenia" -tym samym nie rozpoznał sprawy w terminie. Zasadnie więc skarżący złożył pismo zatytułowane odwołanie, ale które jak wynika z jego treści jest w istocie zażaleniem na bezczynność organu polegającą na nie wydaniu decyzji w terminie, zwłaszcza iż także to pismo zawierało argumenty merytoryczne. M. W. kierując pismo z dnia [...] czerwca 2006 roku do organu wyższej instancji wskazał, iż organ zobowiązany był do wydania decyzji, czego nie uczynił i uniemożliwił mu po raz kolejny możliwość zaskarżenia stanowiska organu. Kwestie merytoryczne podniesione w pismach organu mogły być tylko przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w pozytywnej lub negatywnej decyzji. Z braku wydania decyzji stronie służyła skarga do Sądu, jednak jej złożenie musi być poprzedzone wyczerpaniem administracyjnego toku instancji.
W ocenie Sądu I instancji, odwołanie z dnia [...] czerwca 2006 roku jest w istocie zażaleniem na nie załatwienie sprawy w terminie w rozumieniu art. 37 k.p.a., bowiem pismo organu nie skutkowało ani przyznaniem jakichkolwiek uprawnień, ani nałożeniem obowiązków, stąd też wymóg wyczerpania środków zaskarżenia dotyczył właśnie zażalenia, a nie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie to jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 §2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać i czego w niniejszej sprawie dokonano.
Uwzględniając powyższe oraz cytowane wyżej uregulowania prawne WSA stwierdził, iż Oddział Regionalny ARiMR był właściwy do kontroli i oceny złożonych wniosków o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i to do kontroli merytorycznej, a także do nadania właściwego biegu odwołaniu M. W., które w istocie jest zażaleniem na nie załatwienie w terminie jego sprawy w formie decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z orzecznictwem -bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 37 §1 k.p.a. skarżącemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powołując się na art. 174 pkt. 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. Błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., iż organem właściwym do rozpoznania sprawy z zakresu Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w ramach działania 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom" jest Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (WOR ARiMR), co spowodowało nałożenie przez ten Sąd na Dyrektora WOR ARiMR obowiązku wydania aktu administracyjnego załatwiającego wniosek skarżącego w I instancji M. W. z dnia [...] stycznia 2006r. o ponowne rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", co stanowi, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów prawa materialnego:
1) art. 5a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. l i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 264 z późn.zm./,
2) art. 26 ust. 2 i art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116 poz. 1206 z późn. zm.),
3) przepisów Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w ramach działania 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom", stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. / Dz. U. Nr 207, poz. 2117 z późn.zm./ w zakresie niewłaściwej interpretacji pojęcia "instytucja wdrażająca-ARIMR", określonego w rozdziale 3 pn. "Opis działań uzupełnienia programu", działanie 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom" oraz w rozdziale 5 pn. "System wdrażania działań", w tytule 5.3. pn. "Ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu" przy rozpoznawaniu skargi skarżącego w I instancji przez WSA w P. , co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy.
2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 13 par. 2 i art. 59 par.1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), polegające na rozpoznaniu sprawy i wydaniu wyroku przez sąd niewłaściwy miejscowo, a także art. 141 par. 4 ww. ustawy poprzez brak w uzasadnieniu wyroku przedstawienia stanu sprawy w związku z niezamieszczeniem stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną zawartego w odpowiedzi na skargę oraz nienależytym wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe zarzuty zostały omówione przez stronę skarżącą w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów kasatora.
W związku z tym, że strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Przy czym w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie dają podstawy do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia art.13 § 2 i art.59 § 1, bądź też art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jeśli chodzi o zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku przedstawienia stanu sprawy w związku z niezamieszczeniem stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną zawartego w odpowiedzi na skargę oraz nienależytym wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną miało istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że jest to zarzut tyleż nieuzasadniony, co nieprawdziwy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd bowiem wyraźnie zaznaczył, że "w odpowiedzi na skargę organ podniósł dwie kwestie" i dalej szczegółowo je omówił. Natomiast w dalszej części uzasadnienia, w swych rozważaniach Sąd w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśnił powody, dla których nie podzielił przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska, jak również wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia. W szczególności, nie zgadzając się z wyrażoną tam tezą, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną, ale nie posiada statusu organu administracji publicznej, Sąd m.in. stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma, wbrew twierdzeniom ARiMR, okoliczność, iż organ ten jest organem administracji publicznej, a nadto zgodnie z treścią art.26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) - sprawuje funkcje władcze w zakresie przyznawania dofinansowania objętego tym planem.
Sąd ponadto wyjaśnił, że ustawa o Narodowym Planie Rozwoju jest regulacją, na podstawie której zbudowany jest system rozdziału wspólnotowych środków pomocowych pochodzących z funduszy strukturalnych, a przepisami regulującymi procedurę uzyskania pomocy finansowej ze źródeł wspólnotowych są artykuły 26 i 27. Wskazując, że podstawowymi aktami wykonawczymi do tejże ustawy są rozporządzenia, których załącznikami są poszczególne programy operacyjne i uzupełnienia programów operacyjnych, w tym Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" (stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3.09.2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego.... - Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm.), który w odniesieniu do konkretnych działań został sprecyzowany w Uzupełnieniu do Sektorowego Programu Operacyjnego...(Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2117), WSA prawidłowo wywiódł, że w świetle tych przepisów nie może budzić wątpliwości upoważnienie ARiMR do działania jako instytucja wdrażająca w ramach programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i jednocześnie do wydawania decyzji w ramach tych działań.
Należy przy tym zaznaczyć, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody i konkluzje Sądu I instancji odnoszące się do działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" znajdują również wsparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku NSA z 08.06.2006 sygn. akt II GSK 63/06 (Lex nr 188514) oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 22.02. 2007r. sygn. akt II GPS 3/06. W obu tych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uregulowania ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, które wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych, jednoznacznie stwierdził, że rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie, który kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania (art. 26 ust.2 ustawy), mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Ich treścią jest albo stworzenie przesłanki do zawarcia albo odmowa zawarcia umowy. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje" dofinansowanie należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej.
W tej sytuacji sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mający polegać na braku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w związku z niezamieszczeniem stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną zawartego w odpowiedzi na skargę oraz nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, należało uznać za nieuzasadniony.
Równie chybiony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest także zarzut naruszenia art.13 § 2 i art.59 § 1 p.p.s.a., podniesiony w tym samym (2) punkcie petitum skargi kasacyjnej i, jak się wydaje (bo strona skarżąca bliżej tego nie wyjaśnia), również w powiązaniu z art. 141 § 4, polegający na rozpoznaniu sprawy i wydaniu wyroku przez sąd niewłaściwy miejscowo. Uzasadniając ów zarzut skarżący, przyjmując jakoby z tezy powołanej wyżej uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 22.02.2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 wynikało, że tylko "rozstrzygnięcia prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa następują w formie decyzji administracyjnej (...)", podniósł, że pracownicy ARiMR rozpatrujący wniosek M. W. działali wprawdzie także w W. Oddziale Regionalnym ARiMR, lecz w imieniu Prezesa Agencji, której to siedziba położona jest w W. Tak więc, zgodnie z art. 13 § 2 p.p.s.a właściwym w niniejszej sprawie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., gdyż na obszarze jego właściwości ma "siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona", tj. ARiMR, a wówczas zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego byłby Prezes Agencji, a nie Dyrektor WOR ARiMR.
Zarzut ten jest chybiony z kilku powodów. Przede wszystkim, niejako dla porządku należy wskazać, że w rzeczywistości przywołana przez kasatora teza ww. uchwały NSA ma inne brzmienie i w żadnym razie z niej nie wynika, że tylko rozstrzygnięcia prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa następują w formie decyzji administracyjnej. Przeciwnie, formułując tezę, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały przyjął, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest instytucją publiczną, którą należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym oraz że decydujące znaczenie ma to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy, i w tym kontekście zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ww. ustawy wniosek o dofinansowanie projektu składa się do instytucji wdrażającej właściwej ze względu na miejsce realizacji projektu, którym w tym wypadku jest Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dodatkowo należy też wskazać, że wynikający z obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz powołanych wyżej rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi system realizacji działania 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom" jednoznacznie ustanawia właściwość Oddziałów Regionalnych ARiMR do kontroli i oceny złożonych wniosków zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Prawidłowo więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjął, że skarżący w niniejszej sprawie W. Oddział Regionalny ARiMR był właściwy do kontroli i oceny – i to pod względem merytorycznym – złożonego wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", jak również do nadania właściwego biegu odwołaniu M. W.
Zwrócić przy tym wypada uwagę na fakt, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy była skarga na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji, i w świetle przywołanych wyżej przepisów, prawidłowość zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia zobowiązującego Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR do wydania aktu administracyjnego załatwiającego wniosek M. W., jak również właściwość Sądu w tej sprawie, nie powinna budzić wątpliwości.
Jako nieuzasadnione należy także ocenić podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" wskazanych w skardze przepisów (tj. art. 5a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , art. 26 ust. 2 i art. 21 ust. 5 ustawy z o Narodowym Planie Rozwoju oraz przepisów Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w ramach działania 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom"), nawet gdyby pominąć wadliwość tak wyartykułowanych zarzutów, z których wynika, że strona skarżąca zdaje się utożsamiać zarzut błędnej wykładni z zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a w każdym razie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego nie rozgranicza i nie wyjaśnia.
W odniesieniu do tych zarzutów strona skarżąca w szczególności podniosła, że działając na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju instytucja wdrażająca - ARiMR oraz instytucja zarządzająca - Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarły dnia 16.09.2004r. umowę określającą uprawnienia i obowiązki stron oraz zasady i warunki realizacji zadań w ramach SPO i żadna z "procedur" związanych z tą umową (tj. zarówno procedura dotycząca Zakresu czynności i odpowiedzialności na stanowiskach związanych z wykonywaniem poszczególnych zadań dla działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", jak i z procedura monitorowania i rozpatrywania odwołań dotyczących pozostawienia bez rozpoznania /odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu) nigdzie nie wymienia dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR jako podmiotu kompetentnego do wydawania aktu administracyjnego /a nawet wykonywania jakichkolwiek innych czynności faktycznych i prawnych w zakresie SPO /. Konkludując kasator stwierdził, że powyższe przepisy i oparte na nich procedury obowiązujące w ARiMR na żadnym etapie postępowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie przyznają dyrektorowi WOR ARiMR ustawowego upoważnienia do wydania aktu /decyzji administracyjnej.
Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądy Administracyjnego, skarżący nie tylko błędnie rozumie treść wynikającą z powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów art. 5a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w szczególności pomijając zawarte w art. 5a ust. 3 odesłanie do "odrębnych przepisów" i zawężając analizę kompetencji dyrektora OR ARiMR do wspomnianych wyżej "procedur" i zawartej z MRiRW umowy, lecz również błędnie interpretuje przepis art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, nie dostrzegając znaczenia użytego w tym przepisie określenia "przyznaje", które wskazuje, że rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie rozpoznawania wniosku złożonego w ramach działania 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom", mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR stanowiąc, że Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych, kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, wskazuje na istnienie, poza samą ustawą o utworzeniu ARiMR, podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej przez wymienione w tym przepisie podmioty. Wskazuje na to także art. 5a ust. 4 stanowiąc, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego. Unormowanie to potwierdza istnienie poza ustawą o utworzeniu ARiMR przepisów upoważniających kierowników biur, dyrektorów oddziałów i Prezesa Agencji do wydawania decyzji administracyjnych. Za takie "odrębne przepisy", o których mowa w art. 5a ust. 3 , należy także uznać przepisy ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. W art. 8 ust. 1 tej ustawy postanowiono, że w celu realizacji Planu tworzy się m.in. sektorowe programy operacyjne (pkt 1). Z kolei, w myśl art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, realizacja Planu jest finansowana w szczególności z publicznych środków wspólnotowych.
Działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" zostało wprowadzone w sektorowym programie operacyjnym (SPO) "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju i jest finansowane z publicznych środków wspólnotowych w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Stosownie do art. 26 ust. 1 ww. ustawy, ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, "składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej... zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach". Natomiast, jak już wcześniej wspomniano, system realizacji przewidzianego w SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego..." działania 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom" jednoznacznie wskazuje, że "wniosek o dofinansowanie realizacji projektu składa się w OR ARiMR właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu". – co jasno wynika m.in. z powołanego wyżej "Uzupełnienia..." SPO, zamieszczonego w załączniku do rozporządzenia MRiRW z dnia 8.09. 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2117).
W tymże "Uzupełnieniu...", w odniesieniu do tego programu i systemu wyboru projektów, przewidziano też, że "kwalifikacja projektów dokonywana jest przez OR ARiMR, właściwe ze względu na miejsce położenia gospodarstwa rolnego", a dalej dość szczegółowo określono m.in. kryteria kwalifikacji (weryfikacji) wniosków, i to zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym.
Ten pierwszy etap, w którym następuje rozpoznanie wniosku stosownie do przyjętego systemu realizacji, kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania, a rozstrzygnięcia w tym zakresie mają, jak już wspomniano, charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych i powinny być dokonywane w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju.
Zważywszy na to, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , art. 26 ust. 2 i art. 21 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, jak również przepisów Uzupełnienia SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w ramach działania 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom", należało uznać za nieuzasadnione.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.