II GSK 2139/21

II GSK 2139/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący/
Dorota Dąbek
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2038/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 2 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 40 ust. 12 pkt 1 art. 40 ust. 4-6
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2038/20 w sprawie ze skargi F. spółki z o.o. spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od F. spółki z o.o. spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2038/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. spółki z o.o. sp. k.a. z siedzibą w W. (dalej jako: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 25 października 2018 r., a nadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz F.sp. z o.o. sp. k.a. z siedzibą w W. 1017 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zarząd Dróg Miejskich przeprowadził (19 września 2018 r.) kontrolę pasa drogowego ul. J., która wykazała nielegalne zajęcie terenu przez reklamę o treści "[...] ...", zawieszoną między balkonami budynku przy ul. .. Pomiar reklamy wykonany 6 września 2018 r. (instrumentem Leica Disto S910) wykazał, że reklama miała pow. 53,13 m2. W trakcie pomiaru stwierdzono także, że reklama została zamocowana ok. 0,4 m od elewacji budynku.
Decyzją z 25 października 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o wymierzeniu spółce kary pieniężnej w wysokości 2105,35 zł. za zajęcie pasa drogowego ul. J., 19 września 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...] ..." o pow. 53,13 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako: SKO; organ), utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznało za niesporny w sprawie fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym przez spółkę. SKO wskazało, że powierzchnia zajęcia wynikała wprost z protokołu kontroli pasa drogowego oraz adnotacji urzędowej sporządzonej przez pracownika wyspecjalizowanego organu, jakim jest zarządca drogi. Reklama wielkoformatowa została rozpięta pomiędzy balkonami, bezpośrednio nad chodnikiem (z adnotacji urzędowej wynikało, że odległość reklamy od elewacji wyniosła 0,4 m.), a dane z rejestru gruntów potwierdziły, że działka na której umiejscowiono reklamę (działka nr 48), oznaczona i opisana jest jako droga. Organ wskazał, że granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. Kara została nałożona za jeden dzień tj. za 19 września 2018 r., kiedy to stwierdzono zajęcie pasa drogowego.
Uchylając obie decyzje administracyjne WSA uznał materiał dowodowy zebrany w sprawie za niewystarczający do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. J., 19 września 2018 r. W ocenie Sądu z materiału dowodowego nie wynika, czy sporna reklama istotnie znajdowała się w pasie drogowym, skoro na znajdującej się w aktach sprawy mapie nie został przez uprawnioną do tego osobę "wrysowany" (w odpowiedniej skali) przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje pas drogowy. Sąd wskazał, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że linia budynku nie jest jednolita na całej długości i widoczne jest, że wystające części budynku – balkony pomiędzy którymi została umieszczona sporna reklama są wysunięte dalej od ściany budynku niż sporna reklama. Zdaniem WSA, materiał dowodowy nie daje pewności, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono sporną reklamę wzniesiona jest na gruncie równo z granicą pasa drogowego, a wystające elementy wchodzą w granicę pasa drogowego; czy też najbardziej wystająca część budynku znajduje się na granicy pasa drogowego, co mogłoby oznaczać, że sporna reklama nie znajdują się w granicach pasa drogowego.
WSA zauważył, że SKO nie wykazało, że część elementów budynku (gzymsy, czy balkony) znajduje się w pasie drogowym, a zdaniem tego sądu jest to fundamentalna kwestia, ponieważ od jej wyjaśnienia zależy ustalenie, czy również sporna w niniejszej sprawie reklama znajdowała się w granicach pasa drogowego, czy też nie. W ocenie WSA, dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną, a zatem zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA zobowiązał organy do jednoznacznego ustalenia, za pomocą prawidłowej mapy i "widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali" (sporządzonych przez uprawniony podmiot), czy sporna reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego. Zdaniem sądu pierwszej instancji tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie skarżącej odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i zaskarżając wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od spółki kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie za pomocą "dedykowanych dowodów" którymi są: opinia biegłego geodety lub mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy – w sytuacji gdy, żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie wymaga w sprawach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego obligatoryjnego udziału w postępowaniu biegłego geodety;
2. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie za pomocą "dedykowanych dowodów", w sytuacji gdy, prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary ustala fakt zajęcia pasa drogowego na podstawie całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, co potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych;
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. J. przebiegają po ścianie budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego,
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, na skutek błędnego przyjęcia przez sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;
3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, w tym dokumenty geodezyjne, potwierdzające fakt usytuowania reklamy w pasie drogowym, adnotację urzędową sporządzoną przez pracownika organu potwierdzającą, że odległość reklamy od elewacji to 0,4 m, informacja z rejestru gruntów potwierdzająca, że działka na której umiejscowiono reklamę tj. działka nr 48 oznaczona jest jako dr i opisana jako drogi, tj. dokumenty pozwalające na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;
4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 2018 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego ul. J. poprzez przez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 53,13 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję Kolegium z 31 lipca 2020 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w zakresie wytyczonym jej granicami – określonymi poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
W pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały powiązane z dokonaną przez sąd pierwszej instancji oceną ustaleń faktycznych przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia. Ocena ta sprowadza się do stwierdzenia, że zebrany przez organy materiał dowodowy był niewystarczający do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej - ul. J., co zdaniem WSA stanowiło o niezgodności działania organów administracji z zasadami gromadzenia i oceny materiału dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zauważyć należy, że wskazany w ramach tego zarzutu art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że organy "nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.". W wyniku prawidłowo dokonanej oceny prowadzonego przez organy postępowania znajduje potwierdzenie stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wskazać w tym względzie należy, że jakkolwiek sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że organy swoje ustalenia oparły na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, podkładu geodezyjnego z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego, jednakże uznał ten materiał za niewystarczający. Oceny tej nie można podzielić. Zdaniem NSA, nieuprawniony jest bowiem pogląd sądu pierwszej instancji, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie wynikała z tego, że "nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety", określający linie graniczne pasa drogowego. Wymóg przedstawienia takiego dokumentu WSA uzasadnił tezą, że dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest "udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną".
Sąd pierwszej instancji, formułując powyższe tezy, pominął jednak istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że powołane przez niego źródła dowodowe nie mają charakteru dowodów zastrzeżonych, czy też koniecznych, dla ustalenia faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego, co odpowiadałoby – przyjmując pogląd WSA – wymogom legalnej teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).
Nie można także pominąć zagadnienia przydatności wskazanych przez WSA dowodów, jako źródeł dowodowych co do faktów istotnych w sprawie. Wymieniona przez sąd mapa zasadnicza jest wielkoskalowym opracowaniem kartograficznym, niezbędnym dla opracowywania dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości, także na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych, o ile dokumentacja geodezyjna jest konieczna z uwagi na przedmiot tych postępowań. Z pewnością do takiej kategorii spraw nie zalicza się – co do zasady – sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego.
Podobnie – jako niezasadne – ocenić należy twierdzenie sądu pierwszej instancji o konieczności "naniesienia w odpowiedniej skali" (na mapie) przez uprawniony podmiot stosownych danych. Jak należy rozumieć (chociaż nie zostało to wyjaśnione), WSA odwołał się do standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, właściwych dla prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, które są wykonywane przez osoby mające uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii (zob. art. 11 i n. ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). W ocenie NSA wymóg przygotowania opracowania geodezyjnego według powyższych standardów jest nieadekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Znajduje to potwierdzenie w uregulowaniach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572), wskazujących jednoznacznie, że określenie tych standardów miało inne cele, a wykonywanie opracowań w przewidzianym tam reżimie każdorazowo zależy od okoliczności sprawy (art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne).
Na tym tle przypomnieć należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.
Przedstawione stanowisko nie stoi w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też opracowania geodezyjnego), jednak uzależnione jest to od rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego, istniejących w świetle innych dowodów, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Jak bowiem trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji SKO, w okolicznościach tej konkretnej sprawy i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że sporna reklama usytuowana została na ścianie budynku, w granicach pasa drogowego – w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów, że wskazana okoliczność została udowodniona na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, a mianowicie protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, podkładu geodezyjnego z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego. Organy w tym zakresie w pełni wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W rezultacie tych czynności SKO ustaliło, że fakt umiejscowienia reklamy w pasie drogowym został wykazany w złożonym do akt sprawy tzw. podkładzie geodezyjnym (kopia mapy geodezyjnej), na którym "wrysowano" pas drogowy oraz miejsce usytuowania reklamy. Zestawienie ujętych w tym dokumencie danych z informacjami wynikającymi z treści dalszych dowodów z dokumentów – adnotacji urzędowej (wskazującej na odległość reklamy od elewacji - 0,4 m) oraz informacji z rejestru gruntów i nieruchomości (działka nr 48 oznaczona jest jako "dr" i opisana jako drogi), potwierdza ustalenia SKO, że skoro granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad i pod tym gruntem, to reklama odsunięta o 0,4 m od elewacji budynku znalazła się w przestrzeni działki nr 48 (nad chodnikiem), w granicy której znajduje się elewacja budynku. Dla tych ustaleń zbędne było rozważanie co do położenia gzymsu kamienicy, czy też innych elementów wystających poza płaszczyznę elewacji budynku, skoro granicę działek – także więc pasa drogowego – stanowi linia pomiędzy płaszczyzną tej elewacji a chodnikiem.
Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, gdyż w takiej sytuacji organ nie tylko nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale – przez wzgląd na ekonomikę procesową – od czynności takich powinien się powstrzymać.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast § 2 tego artykułu zawiera katalog spraw objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Ugruntowany jest w orzecznictwie NSA pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie; gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1338/20; z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 522/17; z 22 marca 2018 r., sygn. II GSK 1178/16; z 14 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1621/18).
Naruszenie natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania – w zakresie wskazanym wyżej – uznać należało, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych także względów stwierdzić trzeba, że organ prawidłowo wykazał spełnienie przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Tak rozumiane umieszczenie reklamy uprawnia zarządcę drogi do wymierzania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.
Ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. zagwarantował gminie prawo do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując w art. 40 ust. 9 ustawy na prawo do różnicowania stawek ze względu na wskazane kryteria. Jak wynika z załącznika nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego..., organy prawidłowo zastosowały przewidziana tam stawkę 3,95 zł za 1m2 powierzchni pasa drogowego, określoną w poz. 21c tego załącznika., która to stawka oraz końcowy wymiar kary, nie były w sprawie sporne.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA nie naruszył natomiast przepisów prawa materialnego, w sposób wskazany w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika to bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przepisów zawartych we wskazanych w skardze kasacyjnej jednostkach redakcyjnych cyt. ustawy o drogach publicznych: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6. Z tego względu zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozpoznał skargę i ją oddalił.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).