II GSK 2134/24

II GSK 2134/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Izabella Janson
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 302/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-18
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 9 , art. 64 § 2 , art. 63 § 2 , art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 470
art. 29
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D., S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 302/24 w sprawie ze skargi J. D., S. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 grudnia 2023 r. nr ZN.WOD.4241.110.2023.2.JK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od J. D. i S. D. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 17 lipca 2023 r., skierowanym do Organu, pełnomocnik J.D. i S. D., (dalej przywoływani jako: "Strony", "Skarżący"), wniósł o cyt. "uchylenie" decyzji" GDDKiA z 15 grudnia 2020 r., znak: DPZ.WPA.-ZOD.4241.60.2020.AS.1 uchylającej poprzedzającą decyzję z 2 września 2020 r., znak: O.KR.Z-3.4241.12.8.2020.jp.15 i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr (...), nr (...) i nr (...) położonych w m. (...).
2. Stwierdzając brak wskazania przez Strony postępowania podstawy prawnej żądania, Organ, wezwaniem z 2 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zwrócił się do pełnomocnika Skarżących o sprecyzowanie złożonego wniosku.
3. Pismem z 14 sierpnia 2023 r. pełnomocnik Skarżących wskazał, że "Przedmiotem wniosku nie jest część decyzji uchylającej decyzję z 2 września 2020 r. dokonaną jako rozstrzygnięcie o charakterze drugoinstancyjnym. Przedmiotem wniosku jest uchylenie orzeczenia o zezwoleniu na przebudowę zjazdu określonego w decyzji z 15 grudnia 2020 r.". W ocenie pełnomocnika, toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie jest przeszkodą proceduralną do uchylenia przez Organ wydanej uprzednio decyzji (ostatecznej).
Ponadto pełnomocnik wskazał cyt. "Wniosek wskazywał wyraźnie podstawę faktyczną - brak zgody właściciela na przebudowę zjazdu. Nie jest więc celowe nakierowywanie wnioskodawców na podstawę art. 155 KPA, jeżeli strony postępowania są w sporze co do jego celów i przebiegu, a organ nie odnotował w tym zakresie zgodnego wniosku stron i nie uzyskał ich stanowiska w tej sprawie".
4. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej przywoływany jako: "GDDKiA", "Organ") postanowieniem z 14 września 2023 r. znak: ZN.WOD.4241.78.2023.2.RJ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z 17 lipca 2023 r. z uwagi na to, że pełnomocnik stron nie sprecyzował, jakiego działania Organu administracji oczekuje oraz nie wskazał podstawy prawnej żądanego działania.
5. Postanowieniem z 1 grudnia 2023 r. znak: .WOD.4241.110.2023.2.JK, GDDKiA utrzymał w mocy własne postanowienie z 14 września 2023 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z 17 lipca 2023 r. uzupełnionego pismem z 14 sierpnia 2023 r. o uchylenie decyzji GDDKiA z 15 grudnia 2020 r., znak: DPZ.WPA.-ZOD.4241.60.2020.AS.1 uchylającej decyzję GDDKiA z 2 września 2020 r. znak: O.KR.Z- 3.4241.12.8.2020.jp.15 i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr (...), nr (...) i nr (...) położonych w m. (...).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł na wstępie, przywołując judykaturę (wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 27/20), iż zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak natomiast wynika z przepisu art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych
Rozważenia zatem wymagało, czy podanie Skarżących zawierało żądanie na tyle jasno sprecyzowane, aby można było zidentyfikować rodzaj sprawy administracyjnej jaką wszczyna i nadać jej bieg, co jest w ocenie Organu wątpliwe. Skarżący wnieśli bowiem o uchylenie decyzji GDDKiA z 15 grudnia 2020 r., uchylającej poprzedzającą decyzję z 2 września 2020 r. i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr(...) do działki nr (...) oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr (...), nr (...) i nr (...) położonych w m. (...), nie wskazując jednocześnie podstawy prawnej swojego wniosku.
Organ wyjaśnił, że decyzja z 15 grudnia 2020 r. jest decyzją ostateczną, która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z 21 maja 2021 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 191/21 oddalił skargę J. D. i S. D.. W wyniku złożenia przez pełnomocnika stron skargi kasacyjnej, sprawa obecnie jest przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na gruncie niniejszego postępowania, w ocenie organu zasadne było wezwanie pełnomocnika stron postępowania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie, czy jego żądaniem było wszczęcie przez organ postępowania w zakresie uchylenia decyzji z 15 grudnia 2020 r. w trybie art. 155 k.p.a., czy też w innym trybie wyrażonym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.
Organ stwierdził ponownie, iż pełnomocnik stron postępowania we wniosku z 17 lipca 2023 r. oraz piśmie uzupełniającym z 14 sierpnia 2023 r. nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej Skarżący żądają wszczęcia przedmiotowego postępowania, co zasadnie poskutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Ponieważ decyzja GDDKiA z 15 grudnia 2020 r. była wydana przez Organ w drugiej instancji oraz była przedmiotem oceny WSA w Warszawie, nie mają względem niej zastosowania przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a.
Organ zaznaczył nadto, iż nie dostrzegł przesłanek wynikających z art. 145 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. warunkujących możliwość wznowienia lub stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego ww. decyzją z 15 grudnia 2020 r.
Zdaniem Organu, pomimo skutecznego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie treści żądania wyrażonego we wniosku z 17 lipca 2023 r., kwestia ta nie została wyjaśniona w odpowiedzi z 14 sierpnia 2023 r., zatem w analizowanej sprawie występuje przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku z 17 lipca 2023 r. w postaci braku wskazania przez pełnomocnika stron podstawy prawnej do wszczęcia postępowania, a zatem prawidłowo odmówiono stronom wszczęcia postępowania w sprawie.
6. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego - wnieśli od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. (sygn. akt VI SA/Wa 302/24) oddalił skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 grudnia 2023 r. nr ZN.WOD.4241.110.2023.2.JK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podkreślił, że istotę sprawy stanowi ocena prawidłowości stanowiska Organu, który wydał orzeczenie formalne o odmowie wszczęcia postepowania z wniosku pełnomocnika Skarżących z 17 lipca 2023 r., uzupełnionego pismem z 14 sierpnia 2023 r. Pełnomocnik wnosił w nim o cyt. "uchylenie decyzji" Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 15 grudnia 2020 r., znak: DPZ.WPA.- ZOD.4241.60.2020.AS.1 uchylającej poprzedzającą decyzję z 2 września 2020 r., znak: O.KR.Z-3.4241.12.8.2020.jp.15 i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr (...), nr (...) i nr (...) położonych w m. (...).
Sąd I instancji zaznaczył, że wzmiankowana w ww. wniosku pełnomocnika Skarżących decyzja z 15 grudnia 2020 r., znak DPZ.WPA- ZOD.4241.60.2020.AS.1 jest decyzja ostateczną. Została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 21 maja 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 191/21) oddalił skargę J. D. i S. D.. Złożona w ich imieniu skarga kasacyjna od tej decyzji obecnie czeka na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.
Pełnomocnik Skarżących, wzywany o to w toku postępowania, nie sprecyzował stawianego żądania, jak i nie wskazał podstawy prawnej złożonego wniosku. Co więcej, zanegował w swoim pisemnym stanowisku wskazywaną przez Organ podstawę prawną, potencjalnie umożliwiającą wzruszenie decyzji ostatecznej, w postaci art. 155 k.p.a. (vide - pismo pełnomocnika z 14 sierpnia 2023 r.).
Zdaniem Sądu, zwłaszcza w przypadku, gdy mamy do czynienia z wyrażaną przez stronę (strony) postępowania wolą wzruszenia decyzji ostatecznej (niezaskarżalnej w trybie instancyjnym) istotnym jest precyzyjne wskazanie, z jakiego trybu strona pragnie skorzystać. Z inną sytuacją mamy jednak do czynienia, gdy strona występuje samodzielnie, nie będąc reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika - wówczas obowiązki organu są szersze, gdyż winien on wykazać się w większym stopniu inicjatywą w "doszukiwaniu się" woli strony. Jeżeli zaś strona jest reprezentowana profesjonalnie, zdaniem Sądu, z treści pism pełnomocnika winna jasno wynikać i treść żądania, i jego podstawa prawna. W przypadku aktualnie rozpoznawanej sprawy, brak sprecyzowania żądania przez profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwił organowi wszczęcie postępowania w trybie któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych.
Na marginesie Sąd zaznaczył, iż pełnomocnik stron w toku postępowania wskazywał jedynie na podstawę faktyczną żądania - brak zgody właściciela na przebudowę zjazdu. Kwestia ta była przedmiotem rozważań tak GDDKiA w kwestionowanej decyzji, jak i WSA w Warszawie, który wyrokiem z 21 maja 2021 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 191/21 oddalił skargę J. D. i S. D.. Zdaniem Sądu, nie jest zasadnym oczekiwanie od Organu, aby przejmując inicjatywę, doszukiwał się na wskazanym etapie (po uzyskaniu waloru ostateczności przez kwestionowaną przez Skarżących oraz ich pełnomocnika decyzję z 15 grudnia 2020 r.) przesłanek i właściwego do jej wzruszenia trybu. Jest on bowiem związany treścią wydanej przez siebie decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji Organ wskazał na wszelkie potencjalne opcje wzruszenia kwestionowanej przez Stronę skarżącą decyzji, wyjaśniając w myśl zasady przekonywania, z jakich powodów nie stanowią one trafnej podstawy prawnej w realiach rozpoznawanej sprawy.
Reasumując, Sąd uznał zasadność zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący zrzekli się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego m.in.
- naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak stwierdzenia naruszenia prawa w ramach skarżonego postępowania administracyjnego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie ZN.WOD.4241.110.2023.2.JK,
- naruszenie art. 145 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że przedmiotem wniosku było uchylenie orzeczenia o zezwoleniu na przebudowę zjazdu również z uwagi na zakres wniosku wykraczający poza cywilnoprawne ramy umowne stanowiące podstawę do dysponowania nieruchomością,
- naruszenie art. 64 k.p.a. poprzez uznanie że wniosek nie spełnia wymogów formalnych a jego przedmiot jest nie do odgadnięcia przez organ administracji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe
zastosowanie i rozpatrywanie sprawy z wniosku podmiotu nieuprawnionego i przyjęciu, że mimo zaskarżenia i nierozstrzygnięcia sprawy o budowę / przebudowę zjazdu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. II GSK 2749/21 odpowiada ono prawu.
W uzasadnieniu Skarżący przedstawili argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
9. Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
10. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Innymi słowy związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, wyrok NSA z 4.03.2025 r., sygn. akt III OSK 7233/21).
Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne (wyrok NSA z 22.07.2014 r., sygn. akt I OSK 718/14). Wobec powyższego jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (wyrok NSA z 4.03.2025 r., sygn. akt III OSK 7233/21). Powyższe jest konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do podniesionych w tej sprawie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszania zarówno prawa procesowego, jak i materialnego stwierdzić należy, że ich konstrukcja jest wadliwa, a przez to procesowo bezskuteczna.
11. Rozpocząć wypada od wskazania, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w tej skardze art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które jako podstawy skargi kasacyjnej winny zakreślać jej granice, powołał się natomiast jedynie na "naruszenie prawa procesowego" oraz "naruszenie przepisów prawa materialnego".
Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) rozpocząć należy od wskazania, że - zgodnie z zasadą związania i dyspozycyjności - zakres kontroli przed NSA wyznacza sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które konkretnie normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. O skuteczności zaś zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które w sposób istotny wpłynęło na wydane rozstrzygnięcie.
Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy oraz obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.
Autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia "prawa procesowego", nie sprostał powyższym wymaganiom, bowiem nie tylko nie wykazał wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy, ale też większość z zarzutów została wadliwie skonstruowana i wadliwie uzasadniona, co znacznie ograniczyło zakres kontroli przez NSA. Po dokonaniu oceny zasadności zarzutów procesowych skargi kasacyjnej NSA uznał, że nie mogą zostać uwzględnione.
I tak - za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. oraz art. 64 k.p.a. Każdy wyżej wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis dzieli się na paragrafy (ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa Kodeks postępowania administracyjnego), a same paragrafy są niejednokrotnie podzielone na dalsze jednostki redakcyjne punkty, czy litery. Skarżący kasacyjnie nie wskazali jednak konkretnych jednostek redakcyjnych, które ich zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), wskazują one, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa), czy też w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Unormowania te dają zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że naruszenie powołanych wyżej przepisów nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowane i uzasadnione zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie mogły stanowić skutecznej podstawy dla wykazania zarówno wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu I instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanego postanowienia były prawidłowe.
12. Powyższa krytyczna ocena wadliwości samej konstrukcji zarzutów kasacyjnych nie ulega zmianie gdy weźmie się pod uwagę, że tej sprawie Organ administracji zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeżeli zatem treść pisma złożonego przez stronę wywołuje wątpliwości, to organ przede wszystkim powinien stronę wezwać do sprecyzowania żądania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ustalenie rzeczywistej treści żądania, jeżeli budzi ono wątpliwości, należy do organu administracji publicznej, który postępuje w tym zakresie zgodnie z art. 9 k.p.a. (por. wyroki NSA z 19.07 2012 r., sygn. akt II GSK 1018/11 oraz z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 919/12). Jednak podkreślić należy, że organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Organ administracji, dysponując niejasnym pismem strony, nie może przypisywać temu pismu określonego znaczenia i domniemywać intencji strony (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OKS 2257/12).
Pełnomocnik Skarżących, wzywany w toku postępowania, nie sprecyzował stawianego żądania wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, która była także przedmiotem oceny WSA w Warszawie, jak i nie wskazał podstawy prawnej złożonego wniosku. Co więcej, zanegował w swoim pisemnym stanowisku wskazywaną przez Organ podstawę prawną, potencjalnie umożliwiającą wzruszenie decyzji ostatecznej, w postaci art. 155 k.p.a. (vide - pismo pełnomocnika z 14 sierpnia 2023 r.). Skoro Organ nie mógł także zastosować art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a i nie dostrzegł przesłanek wynikających z art. 145 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. (warunkujących możliwość wznowienia lub stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego ww. decyzją z 15 grudnia 2020 r.), a pomimo skutecznego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie treści żądania wyrażonego we wniosku z 17 lipca 2023 r., kwestia ta nie została wyjaśniona w odpowiedzi z 14 sierpnia 2023 r., to zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
13. Ponadto Skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w tej sprawie. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną (por. wyrok NSA z 10.09.2024 r., sygn. akt II OSK 1915/23).
14. W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionego w skardze kasacyjnej, Skarżący wskazali na niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten również podzielony jest na jednostki redakcyjne, czego nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej. Brak także uzasadnienia dla tego zarzutu a z wywodu skargi kasacyjnej trudno wywnioskować w czym jej autor upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazywanego przepisu.
Stąd zarówno konstrukcja ocenianego zarzutu kasacyjnego jak i brak jego uzasadnienia nie czynią zadość wymogom związanym z przytoczeniem podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem. Z tego też względu powyższe zarzuty nie mogły stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości zastosowania dokonanej przez Sąd I instancji, gdyż WSA w ogóle nie oceniał sprawy z punktu widzenia art. 29 ustawy o drogach publicznych.
15. Podsumowując - istotę sprawy stanowi ocena prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował orzeczenie formalne organu o odmowie wszczęcia postepowania z wniosku pełnomocnika Skarżących z 17 lipca 2023 r., uzupełnionego pismem z 14 sierpnia 2023 r. Pełnomocnik wnosił w nim o cyt. "uchylenie decyzji" Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 15 grudnia 2020 r., znak: DPZ.WPA.- ZOD.4241.60.2020.AS.1 uchylającej poprzedzającą decyzję z 2 września 2020 r., znak: O.KR.Z-3.4241.12.8.2020.jp.15 i orzekającej o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) oraz zjazdu publicznego wspólnego do działek nr (...), nr (...) i nr (...) położonych w m. (...).
Za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który wyraźnie wskazał, że zwłaszcza w przypadku, gdy mamy do czynienia z wyrażaną przez stronę (strony) postępowania wolą wzruszenia decyzji ostatecznej (niezaskarżalnej w trybie instancyjnym) istotnym jest precyzyjne wskazanie, z jakiego trybu strona pragnie skorzystać. Z inną sytuacją mamy jednak do czynienia, gdy strona występuje samodzielnie, nie będąc reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika - wówczas obowiązki organu są szersze, gdyż winien on wykazać się w większym stopniu inicjatywą w "doszukiwaniu się" woli strony. Jeżeli zaś strona jest reprezentowana profesjonalnie, to z treści pism pełnomocnika winna jasno wynikać i treść żądania, i jego podstawa prawna.
W tej sprawie pełnomocnik Skarżących nie był precyzyjny i to zarówno na początkowym etapie sprawy – składając wniosek o wszczęcie postępowania, jak i na etapie końcowym - skargi kasacyjnej, co zostało szczegółowo przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesione. Brak sprecyzowania żądania przez profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwił Organowi wszczęcie postępowania w trybie któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji.
16. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.
17. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl