II GSK 2133/22

II GSK 2133/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1728/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-31
II GZ 456/21 - Postanowienie NSA z 2022-01-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1728/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1728/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2020 r., który umorzył postępowanie administracyjne w zakresie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi, na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie części pasa drogowego ul. [...], poprzez umieszczenie nośnika reklamowego typu billboard nr [...] i wymierzył karę pieniężną w kwocie 138 176 zł za zajęcie w okresie od dnia 20 września 2017 r. do dnia 24 stycznia 2018 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego w Warszawie, ul. [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...]) poprzez umieszczenie reklamy typu billboard nr [...] o powierzchni 21,76 m2.
Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnię zajęcia pasa drogowego prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie Opinii geodezyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. z załącznikami: odpisem mapy zasadniczej oraz zestawieniem pomiarów powierzchni reklamowej i powierzchni bilboardu, potwierdzonym przez geodetę uprawnionego. Z tych samych dokumentów w ocenie Sądu wynika również niezbicie, iż bilboard stanowiący nośnik reklamowy znajduje się w strefie należącej do pasa drogowego ul. [...] w Warszawie. Sąd wyjaśnił, że pomijając kwestię, iż w niniejszej sprawie wykazano przy pomocy dokumentów pochodzących od uprawnionego geodety, iż zajęciu uległa część pasa drogowego ul. [...] w Warszawie, to uprawnione było także stwierdzenie, iż jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, dalej jako: "u.d.p.") definicją ustawową pasa drogowego, reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi.
Sąd wskazał także, że strona skarżąca poza gołosłownym zaprzeczeniem prawidłowości wyliczeń, na których oparł swoje ustalenia organ, strona nie przedstawiła własnych wyliczeń wskazujących na możliwość przyjęcia błędnych wartości w treści zaskarżonej decyzji. Dokument geodezyjny stanowił w ocenie Sądu trafny środek dowodowy dla stwierdzenia zarówno faktu, jak i powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy skarżącej.
Sąd dodał także, że zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na niewłaściwie sprecyzowanej podstawie prawnej Sąd stwierdził, iż nie miał on w sprawie znaczenia, gdyż po pierwsze - wada ta została skorygowana w zaskarżonej decyzji poprzez usunięcie z podstawy prawnej wskazanej w osnowie nieistniejącej w Uchwale jednostki redakcyjnej oraz wskazaniu w uzasadnieniu szczegółowego wyliczenia.
Ponadto, Sąd wyjaśnił, że oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uznając, że w świetle wyżej przywołanych przepisów prawnych i orzecznictwa nie miały one znaczenie dla rozpoznania sprawy.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. W oparciu o treść art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 par. . p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego (decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2020 r.) pod względem zgodności z prawem, tj. (i) czy organ nie naruszył prawa, (ii) czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, (iii) czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe, czego Sąd zaniechał i nie dostrzegł, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a, art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. co spowodowało, że Sąd;
– uznał za nieuzasadniony zarzut strony skarżącej rażącego naruszenia prawa zasady szybkości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w sytuacji, gdy upływ czasu pomiędzy stwierdzeniem istnienia nośnika reklamowego w terenie, a wszczęciem postępowania wynosił 87 dni (od dnia 20 września 2017 r. do dnia 5 grudnia 2017r. - doręczenie w dniu 16 grudnia 2017 r.), co miało w konsekwencji wpływ na wysokość naliczonej kary, która ostatecznie wyniosła aż 138.176 zł,
– powielił nieprawidłowe ustalenia dotyczące powierzchni reklamy typu billboard nr [...], przyjętej w oparciu o opinię geodezyjną nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. z załącznikami tj. odpisem mapy zasadniczej oraz zestawieniem pomiarów powierzchni reklamowej i powierzchni billboardu jako 21, 83 m2, podczas gdy faktycznie powierzchnia reklamy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie została ustalona prawidłowo przez organy i nie wynosiła 21, 83 m2 lecz 18 m2 co wykazane zostało w oparciu o dołączoną do akt sprawy przez stronę skarżącą dokumentację, m.in. (i) Umowy dzierżawy z dnia 5 grudnia 2008 r., (ii) Porozumienia z dnia 17 stycznia 2013 r., (iii) Aneksu nr 1 z dnia 30 czerwca 2013r., (iv) Porozumienia z dnia 9 kwietnia 2014r.,
– zaniechał ustalenia czy opinia geodezyjna nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. z załącznikami tj. odpisem mapy zasadniczej oraz zestawieniem pomiarów powierzchni reklamowej i powierzchni billboardu jest prawidłowa i czy zawiera prawidłowe wyliczenia na których organ oparł swoje ustalenia, w sytuacji gdy strona skarżąca w toku postępowania kwestionowała prawidłowość sporządzenia tego dokumentu m.in. w zakresie ustalonej nieprawidłowo powierzchni reklamy,
– pominął, że organy przeprowadziły postępowanie z pominięciem zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7 k.p.a. oraz w art. 8 k.p.a, z których wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu łub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
– pominął, że organy nie zapewniły stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a w tym nie zapewniły stronie udziału w postępowaniu dowodowym poprzez nie zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych oraz udziału w oględzinach przeprowadzanych przez geodetę, celem sporządzenia przez niego opinii geodezyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. (art. 79 k.p.a.),
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 par. p.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych ustaleń faktycznych z uwagi na przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz z pominięciem zgromadzonych w aktach dowodów wobec czego Sąd nieprawidłowo przyjął, że:
– strona skarżąca samowolnie zajęła część pasa drogowego, w sytuacji gdy z dokumentacji przedstawionej przez nią m.in. (i) Umowy dzierżawy z dnia 5 grudnia 2008r., (ii) Porozumienia z dnia 17 stycznia 2013r., (iii) Aneksu nr 1 z dnia 30 czerwca 2013r., (iv) Porozumienia z dnia 9 kwietnia 2014r. wynika, że montaż nośników reklamowych został dokonany w oparciu o umowę dzierżawy, w której wydzierżawiający oświadczył m.in., że zezwala stronie skarżącej jako dzierżawcy na zamontowanie i użytkowanie podświetlanych tablic reklamowych przeznaczonych do celów reklamowych na elewacji budynku położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz potwierdził, że jest podmiotem uprawnionym do rozporządzania działką gruntową i budynkiem na którego elewacji został umieszczony nośnik reklamowy,
– powierzchnia zajęcia pasa drogowego została prawidłowo ustalona w postępowaniu administracyjnym w oparciu o opinię geodezyjną nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. z załącznikami tj. odpisem mapy zasadniczej oraz zestawieniem pomiarów powierzchni reklamowej i powierzchni billboardu, potwierdzonym przez geodetę uprawnionego, tj. na 21,76 m2 podczas gdy faktycznie powierzchnia reklamy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie została ustalona prawidłowo przez organy i nie wynosiła 21,76 m2 lecz 18 m2,
– strona nie przedstawiła własnych wyliczeń wskazujących na możliwość przyjęcia błędnych wartości w treści zaskarżonej decyzji, zaś dokument geodezyjny stanowi trafny środek dowodowy dla stwierdzenia zarówno faktu jak i powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy, podczas gdy strona skarżąca w toku postępowania wskazywała, że powierzchnia reklamy została ustalona nieprawidłowo, co świadczy również o kwestionowaniu opinii geodezyjnej, a nadto przedstawiła dokumentację z której wynika, że powierzchnia reklamy stanowi 18 m2,
– brak było naruszenia prawa co do szybkości postępowania prowadzonego przez organ z uwagi na upływ czasu pomiędzy stwierdzeniem istnienia nośnika reklamowego w terenie, a wszczęciem postępowania, bowiem strona skarżąca nie ponosi konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ, lecz konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, a nałożona kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu tylko z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa - w sytuacji, gdy stwierdzenie istnienia nośnika reklamowego w terenie miało miejsce w dniu 20 września 2017 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 16 grudnia 2017 r. co stanowi niczym nieuzasadnione trzy miesięczne przedłużanie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, co bez wątpienia stanowiło naruszenie zasady szybkości postępowania i wbrew ocenie Sądu miało bezpośredni wpływ na wysokość wymierzonej stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 138.176 zł.
c) art. 160 par. 3 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w skardze, tj. wniosków o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów: (i) Umowy dzierżawy z dnia 5 grudnia 2008 r., (ii) Porozumienia z dnia 17 stycznia 2013 r., (iii) Aneksu nr 1 z dnia 30 czerwca 2013 r., (iv) Porozumienia z dnia 9 kwietnia 2014 r., w sytuacji gdy dokumenty te - wbrew stanowisku Sądu - mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem m.in. wskazują na faktyczną powierzchnię reklamy nieprawidłowo ustaloną przez organ w toku postępowania administracyjnego na 21,76 m2 podczas gdy rzeczywista powierzchnia reklamy wynosiła 18 m2 co wynikało z ww. dokumentacji.
Stawiając powyżej przedstawione skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm prawem przewidzianych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Istota sporu prawnego sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie w kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem.
Odnosząc się do zarzutu najdalej idącego, tj. naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 par. p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd ze wskazaniem, na czym zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011r., sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA). W tym miejscu należy zaznaczyć, iż autor nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 3 p.p.s.a., który to przepis zawiera kilka paragrafów. Pomimo tych braków Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 uznał za możliwe merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu
Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyroki NSA z: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 i 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Co najistotniejsze samym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, bowiem nie ten przepis, a przepisy dotyczące postępowania dowodowego decydują o prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. One bowiem decydują o poszczególnych elementach stanu faktycznego sprawy. W sprawie niniejszej strona skarżąca w zasadzie ograniczyła się do krytyki uzasadnienia w kontekście przyjętych ustaleń faktycznych przez sąd pierwszej instancji, w szczególności pod kątem braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.
Wbrew zarzutom strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn, w tym na podstawie jakich dowodów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut ten za niezasadny.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście wskazanego już art. 176 p.p.s.a. przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 189f. k.p.a., ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, autor nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 189f k.p.a., który to przepis zawiera kilka paragrafów. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów.
Następnie wskazać należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, był nośnik reklamowy typu billboard na elewacji budynku przy ul. [...] (nadwieszonej lad pasem drogowym). Przypomnieć w tym miejscu należy, że przyjmuje się, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Skarżąca dokonała zatem zajęcia pasa drogowego, gdyż to ona była właścicielem reklamy umieszczonej w pasie drogowym. Organ pierwszej instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 138 176 zł za zajęcie w okresie od dnia 20 września 2017 r. do dnia 24 stycznia 2018 r. Powierzchnię nośnika reklamowego posadowionego na ścianie budynku wyliczył zgodnie z przepisami ustawy u.d.p. na 21,76 m2.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił powyższe okoliczności wskazując jednocześnie na poparcie tego twierdzenia w dowodach takich jak: protokoły z kontroli terenowej - m.in. z dnia 29 listopada 2017 r., w którym stwierdzono zajęcie terenu pasa drogowego przez ww. reklamę oraz z dnia 29 stycznia 2019 r. stwierdzającego usunięcie bilboardu, opinia geodezyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. z załącznikami, tj. odpisem mapy zasadniczej oraz zestawieniem pomiarów powierzchni reklamowej i powierzchni bilboardu, potwierdzonym przez geodetę uprawnionego, pismo skarżącej zawiadamiające o demontażu nośnika reklamowego (bilboardu) w dniu 24 stycznia 2018 r. oraz dokumentacji fotograficznej. Dodać należy, że w niniejszej sprawie dokument geodezyjny stanowił wystarczający środek dowodowy dla stwierdzenia zarówno faktu, jak i powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy skarżącej.
Bez znaczenia dla sprawy pozostawała umowa dzierżawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w przedmiocie możliwości umieszczenia reklamy na ścianie budynku. Zgoda właściciela budynku na umieszczenie reklamy ma podstawę cywilnoprawną, zaś opłata oraz kara pieniężna określona w ustawie o drogach publicznych ma charakter administracyjny. Umowa dzierżawy jako regulująca relacje pomiędzy jej stronami nie wiąże organu - zarządcy drogi. Może mieć ona znaczenie dla ewentualnych roszczeń regresowych pomiędzy stronami, nie ma natomiast znaczenia w zakresie odpowiedzialności za bezprawne zajęcie pasa drogowego. W wyroku z 3 grudnia 2008r. sygn. akt II GSK 560/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej".
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie można stwierdzić zaistnienia naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Zgromadzone przez organy dowody w postaci ww. dokumentów zostały szczegółowo przedstawione, omówione, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Dowody te, w żaden sposób nie zostały podważone przez skarżącą, potwierdzają prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, tj., że nośnik reklamowy o powierzchni 21,76 m2, której właścicielem była skarżąca, został umieszczony w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji.
Za nieuzasadnione uznał także Naczelny Sąd Administracyjny twierdzenia strony skarżącej dotyczące naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego, gdyż upływ czasu pomiędzy stwierdzeniem istnienia nośnika reklamowego w terenie, a wszczęciem postępowania wynosił 87 dni, co miało wpływ na wysokość naliczonej kary. Kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Kwestionując powyższe strona skarżąca nie wykazała, aby w trakcie toczącego się postępowania skorzystała ze środka do zwalczania ewentualnych deficytów w prowadzonym postępowaniu jaki miała w tym zakresie do dyspozycji, tj. wniesienia ponaglenia, ewentualnie następnie skargi na przewlekłość postępowania.
Dodać także należy za Sądem pierwszej instancji, że wbrew twierdzeniu skarżącej, przed wydaniem decyzji umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.
Na koniec - stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. - należy odnieść się do zarzutów poczynionych w skardze kasacyjnej, a odnoszących się do nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji złożonych w sprawie wniosków dowodowych w postaci przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Zgodnie z tym przepisem Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowuje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wnioski dowodowe nie miały znaczenie dla rozpoznania sprawy.
W powyższym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ratio legis art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadza się do tego, że celem postępowania dowodowego unormowanego w tym przepisie jest ocena, czy organ - zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu - zgromadził materiał dowodowy i należycie ustalił stan faktyczny, a także czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, stosownie do poczynionych ustaleń, Tak więc przeprowadzanie dowodu z dokumentów nie może w żadnej mierze służyć uzupełnieniu przez Sąd materiału dowodowego, ani akt sprawy, lecz wyłącznie ocenić zupełność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dowód z dokumentu ma być jedynie pomocny dla oceny legalności wydania zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 2105/16). Tak więc - co Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie podkreśla - celem przeprowadzenia dowodu z dokumentu przed sądem administracyjnym nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych i merytoryczne rozpoznanie sprawy o nowe ustalenia; stosując w praktyce treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić wniosku strony skarżącej albowiem zmierzał on do przeprowadzenia postępowania dowodowego, co leży w kompetencji organów, które to postępowanie dowodowe jest oceniane i poddawane kontroli sądu.
W tych okolicznościach, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.