II GSK 2132/14

II GSK 2132/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska
Inga Gołowska /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
III SA/Łd 211/14 - Wyrok WSA w Łodzi z 2014-05-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 211/14 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję D. Ł. O. R A. R. i M. R. w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Wyrokiem z 30 maja 2014r. sygn. akt: III SA/Łd 211/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę S. T. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przyznał adwokatowi A. M. J. kwotę 221,40 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu.
Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] stycznia 2014r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. T., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR z siedzibą w B. z [...] lipca 2013r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Organ II instancji podniósł, że S. T. - składając w 2005r. wniosek o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - zobowiązał się przez 5 lat prowadzić działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na działkach rolnych o łącznej powierzchni 10,43 ha położonych na działkach ewidencyjnych nr: 538 (538/1, 538/2), 539 (539/1, 539/2), 537/4, 537/6, 543 (543/1, 543/2), 685, 686, 687, 32/1, 32/2, 39, 514/2, 514/3. Realizację zobowiązania producent rozpoczął w dniu otrzymania pierwszej płatności ONW za 2005r., tj. [...] maja 2006r. Zobowiązanie realizował w latach: 2005, 2006, 2007. We wniosku na 2008 S. T. zadeklarował do płatności działki rolne o powierzchni 6,43 ha, czyli mniejszej od powierzchni objętej zobowiązaniem ONW, przy czym w sekcji VI wniosku wskazał, że działki ewidencyjne nr: 538/1, 539/1, 537/4, 537/6, 514/2 były nadal użytkowane rolniczo (pomimo tego, że nie zostały zadeklarowane w sekcji VII wniosku). W związku z kontrolą zobowiązań wieloletnich ONW, która wykazała, że suma powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności ONW jest mniejsza od wielkości zobowiązania ONW, jakie podjął producent rolny w dniu [...] maja 2006r., organ I instancji wezwał go do złożenia wyjaśnień. S. T. złożył korektę wniosku i podał, że powierzchnia, na której realizowane jest zobowiązanie wynosi 6,43 ha. Działki ewidencyjne nr: 538/1, 539/1, 537/4, 537/6 zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] października 2003r. Działka ewidencyjna nr 514/2 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] listopada 2003r. W ocenie organu II instancji, S. T. w dniu składania pierwszego wniosku o płatność ONW i podejmowania zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu, położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW, wiedział, że część działek została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Producent mógł przewidzieć, że na skutek rozpoczęcia prac związanych z budową autostrady, może nie dotrzymać pięcioletniego zobowiązania ONW. Nie zostały spełnione warunki odstąpienia od dochodzenia zwrotu płatności ONW, o których mowa w §9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) w zw z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23 grudnia 2006r. s. 15). Wskazując na fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych 5-letnim zobowiązaniem ONW o powierzchni 4,00 ha, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z §9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 28 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 173) oraz w zw z art. 29 ust. 1-2 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w łącznej wysokości 2.148,00 zł. Nie zostały spełnione warunki zwolnienia z obowiązku zwrotu płatności określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Zwrot nienależnej płatności ulega przedawnieniu, zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wypłata płatności nastąpiła w dniu [...] maja 2006r. za rok 2005, [...] grudnia 2006r. za rok 2006, [...] lutego 2008r. za rok 2007. Pierwsze powiadomienie producenta nastąpiło w dniu [...] listopada 2012r. Nie upłynął zatem wskazany w przepisie dziesięcioletni termin przedawnienia. Odstąpienie od zwrotu płatności z uwagi na upływ czteroletniego terminu przedawnienia powiązane zostało z dobrą wiarą producenta. Zgromadzone w sprawie dowody nie stanowią wystarczającej podstawy, do uznania, że skarżący działał w dobrej wierze.
II.
W skardze na powyższą decyzję S. T. podniósł, że wywłaszczenie gruntów o powierzchni 4 ha stanowiło siłę wyższą i dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2007r., sygn. akt: I OSK 1545/06 zgłosił zaprzestanie działalności składając wniosek na 2008r. Skarżący wyjaśnił, iż w 2007r. musiał pozostałą część gruntów oddać w dzierżawę ze względów zdrowotnych, długotrwałą niezdolność do wykonywania zawodu.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
III.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał, że skarga była niezasadna.
W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że podstawę prawną ustalenia kwoty nienależnie pobranej przez skarżącego stanowią przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz §9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Stosownie do art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc: wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej. Zgodnie z §9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w §6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w §7 ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w §8c ust. 1 pkt 1, to zwraca: część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha. Pobrane przez rolnika płatności są traktowane jako nienależnie pobrane jeśli nie wykonuje on zobowiązań, o których mowa we wskazanych przepisach. Zasada ta doznaje wyjątku w § 9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia gdzie ustawodawca postanowił, że płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek: innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8c ust. 1 pkt 1, mającej wpływ na realizację tego zobowiązania i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.
Skarżący składając w 2005r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objął nim m.in. działki, które na mocy ostatecznych decyzji Wojewody Ł. z [...] października 2003r. (działki nr 538/1, 539/1, 537/4 i 537/6) oraz decyzji Wojewody W. z [...] listopada 2003r. (działka nr 514/12) zostały wywłaszczone na cele publiczne, tj. pod budowę autostrady A-2, a skargi skarżącego na utrzymujące je w mocy odpowiednio decyzje Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2004r. oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 2003r. W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r. płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L z 26 czerwca 1999r.). Warunkiem przyznania dodatków wyrównawczych na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników jest prowadzenie działalności rolniczej na obszarze znajdującym się w mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. We wniosku o przyznanie płatności za 2008r. w odniesieniu do tychże działek skarżący wskazał powierzchnię 0,00 ha, co oznacza, iż począwszy od 2008r. nie objął ich tym rodzajem pomocy. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej po dwóch latach od dokonania płatności za 2005r., a więc przed upływem 5 lat od daty złożenia zobowiązania w tym zakresie.
W rozporządzeniu Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFORG), jak i w chronologicznie późniejszym rozporządzeniu Komisji (WE) z 15 grudnia 2006r. nr 1974/2006, za okoliczność uzasadniającą zrezygnowanie przez państwo członkowskie z wymagania częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta uznano w art. 39 ust. 1 lit. c i art. 47 ust. 1 pkt c "wywłaszczenie dużej części gospodarstwa rolnego" jednakże gdy wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania. W art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004, jak i w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 zastrzeżono, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, aby mogły być wzięte pod rozwagę właściwego organu muszą zostać zgłoszone na piśmie w odpowiednim terminie. O przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności.
Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że przed złożeniem przez skarżącego pierwszego wniosku o przyznanie płatności ([...] maja 2005r.) Wojewoda W. decyzją z [...] lipca 2003r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej we wsi D., obręb C. nr 514/2 o powierzchni 1,6184 ha, zaś Wojewoda Ł. decyzjami z [...] października 2003r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości, położonej w obrębie C., gminie U., powiecie P., województwie Ł., oznaczonej jako działki nr 538/1 o powierzchni 0,2078 ha, nr 539/1 o powierzchni 0,2862 ha, nr 537/4 o powierzchni 0,6948 ha i nr 537/6 o powierzchni 1,2178 ha. Decyzje te stały się ostateczne również przed złożeniem przez skarżącego pierwszego wniosku o przyznanie płatności, tj. wniosku o płatność za 2005r. Decyzja Wojewody W. stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2003r., zaś decyzje Wojewody Ł. – [...] kwietnia 2004r. Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnymi wyrokami z 5 kwietnia 2007r., I OSK 772/06, 18 maja 2007r., I OSK 771/06 i 20 listopada 2007r., I OSK 1545/06 oddalił skargi kasacyjne skarżącego od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 15 lipca 2005r., I SA/Wa 1111/04 i I SA/Wa 1114/04 oraz 24 marca 2006r., I SA/Wa 35/04. Wymienionymi wyżej wyrokami Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi skarżącego na decyzje Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2004r., utrzymujące w mocy decyzję Wojewody Ł. z [...] października 2003r., oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 2003r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z [...] lipca 2003r.
W tych okolicznościach nie można uznać, że wywłaszczenie działek stanowiło okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu podjęcia przez skarżącego zobowiązania tym bardziej, że w dniu złożenia przez skarżącego pierwszego wniosku o przyznanie płatności ([...] maja 2005r.) postępowania przed organami administracji zostały już zakończone ostatecznymi decyzjami Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2004r. i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 2003r. Składając zobowiązanie w zakresie prowadzenia przez okres pięciu lat działalności rolniczej na spornych działkach w sytuacji podjęcia ostatecznych decyzji o ich wywłaszczeniu wziął na siebie ryzyko i godził się z tym, że wobec ich wywłaszczenia może nie być w stanie wykonać tego zobowiązania. Nawet jeśli bowiem przyjąć by, tak jak oczekuje skarżący, że dopiero rozpoznanie jego skarg przez NSA na decyzje wywłaszczeniowe definitywnie przesądziło ich wywłaszczenie, to nie sposób nie dostrzec tego, iż wyroki te zostały podjęte odpowiednio w dniu 5 kwietnia i 20 listopada 2007r., zaś fakt wyłączenia spornych działek z płatności został ujawniony dopiero w toku złożenia w dniu [...] maja 2008r. wniosku o pomoc za 2008r., a skarżący korekty wniosku dokonał dopiero w dniu [...] października 2008r., do którego dołączył dokumenty potwierdzające wywłaszczenie działek.
Zagadnienie przedawnienia roszczeń do zwrotu nienależnie pobranej płatności reguluje art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 30 kwietnia 2004r. t. 141, s. 18 ze zm.). Obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia obowiązku zwrotu przez rolnika nienależnej płatności liczony od jej przyznania do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkiem sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze.
Oceniając działanie skarżącego, który pomimo tej wiedzy, wystąpił o przyznanie płatności, nie można przyjąć, iż skarżący nie mógł wiedzieć czy się spodziewać, że nie dochowa swojego zobowiązania. Z okoliczności faktycznych tej sprawy jednoznacznie wynikało, iż skarżący nie tylko wiedział o wywłaszczeniu tych działek, ale wręcz okoliczność tę świadomie i z pełną premedytacją zignorował, licząc zapewne, iż uda mu się dochować zobowiązania, a to z tego względu, iż przed upływem 5 letniego okresu zobowiązania budowa autostrady nie rozpocznie się, a on do tego czasu nadal w dotychczasowy sposób będzie użytkował wywłaszczone działki. W sprawie tej nie upłynął też określony w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 dziesięcioletni termin przedawnienia, skoro płatność za 2005r. została przyznana decyzją z [...] kwietnia 2006r., jej wypłata nastąpiła w dniu [...] maja 2006r., za 2006r. płatność przyznano decyzją z [...] października 2006r. i wypłacono w dniu [...] grudnia 2006r., podstawę wypłaty płatności za 2007r. w dniu [...] lutego 2008r. stanowiła decyzja z [...] grudnia 2007r., zaś już w dniu [...] listopada 2012r. doręczono skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności.
IV.
Skarżący działając przez pełnomocnika adwokata , zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:
-art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżącego, podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie bowiem organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:
-§9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) w zw z art.47 pkt 1 ppkt c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23 grudnia 2006r. s. 15)-polegające na ich niezastosowaniu, mimo, iż w niniejszym stanie faktycznym zaszła okoliczność, której producent nie mógł przewidzieć w rozpoczęcia zobowiązania, mianowicie wystąpiła siła wyższa,
-art.73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 polegające na jego niezastosowaniu mimo zachodzących ku temu przesłanek,
-art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.-poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżącego, podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisu postępowania tj. art. 7 k.p.a. polegającym na jego niezastosowaniu poprzez zaniechanie podjęcia przez organy administracji państwowej czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu bowiem koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bo tylko przy założeniu, że w tym zakresie Sąd I instancji nie dopuścił się uchybień, można dokonywać oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia poprawności wykładni ocenianych przez Sąd przepisów, czy poprawności ich zastosowania.
Wnoszący skargę kasacyjną w zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wyrokowi WSA w Ł. zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7 k.p.a.
W zakresie tego zarzut skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie zawiera on wywodu, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie: wywodu dotyczącego naruszenia prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012r., sygn. akt: II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2011r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664, wyrok NSA z 26 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1868/12, wyrok NSA z 7 maja 2014r., sygn. akt I GSK 1021/12, wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 681/12, wyrok NSA z 2 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 161/13, wszystkie dostępne na: www.nsa.gov.pl).
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego w niej przepisu postępowania, nie mógł zatem odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.
Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Na wstępie należy wskazać, że rolnik podejmując zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na terenach ONW w odniesieniu do określonego gruntu na okres 5 lat odpowiada za wywiązanie się z tych obowiązków. Zgodnie z przepisami prawa regulującymi ten rodzaj pomocy istnieje możliwość zaprzestania prowadzenia działalności na gruntach ONW, przy czym w określonych warunkach możliwe jest, że zwrot udzielonej pomocy nie będzie wymagany. Zgodnie z §9 ust. 1 rozporządzenia ONW, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem ONW, to zwraca:
1) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, gdy zaniechał prowadzenia tej działalności:
a. na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych położonych na obszarach ONW;
b. na części działki rolnej lub działek rolnych położonych na obszarach ONW, a ich łączna powierzchnia, na której nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż 1 ha;
2) część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha (§9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW).
Dla powstania obowiązku wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ONW, wystarczającą przesłanką jest ustalenie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczenie istnienia przesłanek określonych w §9 rozporządzenia ONW, zwalniających beneficjenta z tej odpowiedzialności.
Zgodnie z §9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia ONW, płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania (...) mającej wpływ na realizację tego zobowiązania i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Z treści wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że §9 ust. 5 należy interpretować łącznie z art. 47 rozporządzenia 1974/2006. Zatem, aby można było zastosować §9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ONW, musi jednocześnie zaistnieć przesłanka wskazana w art. 47.
Wedle art. 47 pkt 1 ppkt c rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania.
Adresatem powyższego przepisu jest prawodawca Państwa Członkowskiego. Powołany wyżej przepis nie definiuje pojęcia siły wyższej czy też wyjątkowych okoliczności. Jednakże nie jest intencją art. 47 tego rozporządzenia, aby przypadek siły wyższej, czy też wyjątkowych okoliczności nie mógł stanowić podstawy dla zwolnienia beneficjenta od zwrotu otrzymanej pomocy. Przepis ten daje bowiem krajowemu prawodawcy możliwość wyboru innych jeszcze stanów faktycznych, które mogą być zrównane z przypadkami siły wyższej, czy też wyjątkowych okoliczności, o ile prawodawca krajowy tak ustali.
Siła wyższa (vis maior) nie jest pojęciem zdefiniowanym w prawie, w tym także w cytowanym rozporządzeniu 1974/2006. Jednakże niewątpliwie stanowi podstawę dla zwolnienia od odpowiedzialności z tytułu niewykonania zobowiązania. Przez siłę wyższą rozumie się, co jest ugruntowane w nauce prawa, zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenia mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp.
Polski prawodawca skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia 1974/2006, gdyż w powołanym przepisie §9 rozporządzenia z 2009r., objął takim przypadkiem wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania.
Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącego, stwierdzone ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzją organu wydaną już dwa lata wcześniej niż pierwszy złożony wniosek o płatności, nie może być uznane za przypadek siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności.
Co istotne, skarżący nie powiadomił organu we wskazanym terminie 10 dni, o tym , że Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyroki (pierwszy w kwietniu 2007r.) w których oddalono skargi kasacyjne skarżącego a tym samym decyzje wywłaszczeniowe nie zostały podważone. Zatem, już choćby z tego powodu organ nie mógł zastosować zwolnienia skarżącego ze zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW na podstawie §9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia ONW, bowiem skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 47 ust. 2.
W tych okolicznościach trudno także uznać, jak chce tego skarżący, iż działał on w dobrej wierze, a w konsekwencji, że okres przedawnienia zwrotu płatności wynosi cztery, a nie dziesięć lat. Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. To, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny, mniemając, że one istnieją, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest zaś ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności. Strona będąca w złej wierze nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby, gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2012r., sygn. akt: II GSK 1209/11)
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zgodnie z którym treść powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w okolicznościach w nim wskazanych dobrą wiarę powinien wykazać beneficjent, nie zaś organ. Organ jedynie ocenia okoliczności podane przez stronę. Zdaniem NSA, twierdzenie skarżącego, że dopiero po wyroku NSA z 20 listopada 2007r. można było zgłosić zaprzestanie działalności na części użytkowanych rolniczo działek (4 ha) wyklucza przypisanie mu dobrej wiary w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Tym samym, zarzut naruszenia tych przepisów poprzez ich niezastosowaniu w sprawie Sąd uznał za nieusprawiedliwiony.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.
Stosownie do §20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.