II GSK 2130/21

II GSK 2130/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Dąbek
Jacek Czaja
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1984/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-28
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 52, art. 92 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1239
art, 46a, art. 46b
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2020 poz 792
par. 2 ust. 2 pkt 2 i par. 4 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/20 w sprawie ze skargi C. C. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt § lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi C. C. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Legionowie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za naruszenie w dniach 27 kwietnia 2020 r., 28 kwietnia 2020 r. i 30 kwietnia 2020 r. obowiązku odbywania kwarantanny. W uzasadnieniu organ wskazał na to, że skarżący przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny w dniach od 18 kwietnia 2020 r. do 1 maja 2020 r. Skarżący nie podporządkował się jednak w/w obowiązkowi, samowolnie opuszczając w dniach 27 kwietnia 2020 r. o godz. 17:00, 28 kwietnia 2020 r. o godz. 12:00 oraz 30 kwietnia 2020 r. o godzinie 11:30 miejsce jej odbywania. Organ wyjaśnił, że fakt niepodporządkowania się obowiązkowi kwarantanny został potwierdzony przez notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Legionowie. Z notatek wynikało bowiem, że w związku z kontrolą osób podlegających kwarantannie, policjant udał się w dniach 27 kwietnia 2020 r. o godz. 17:00, 28 kwietnia 2020 r. o godz. 12:00 oraz 30 kwietnia 2020 r. o godzinie 11:30 do miejsca zamieszkania skarżącego, tj. miejsca odbywania przez niego kwarantanny, gdzie stwierdził nieobecność skarżącego. Policjant, za każdym razem, próbował też połączyć się telefonicznie ze skarżącym, ale podany numer nie odpowiadał. W związku z powyższym policjant uznał, że doszło do naruszenia obowiązku kwarantanny.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w i mocy decyzję powiatowego organu sanitarnego. Organ odwoławczy do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji dodał także, że w jej sentencji, organ nie uwzględnił naruszenia przez skarżącego obowiązku kwarantanny również w dniu 18 kwietnia 2020 r. Niemniej jednak fakt ten, w ocenie organu odwoławczego nie miał wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Jak wskazał bowiem organ odwoławczy z notatek urzędowych dotyczących naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 z dnia 18 kwietnia 2020 r., o godz. 10:50, 27 kwietnia 2020 r., o godz. 17:00, 28 kwietnia 2020 r., o godz. 12:00 oraz 30 kwietnia 2020 r., o godz. 11:30, sporządzonych przez funkcjonariusza Policji wynikało, że pod adresem, który został podany w karcie lokalizacyjnej podczas przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polski w w/w dniach skarżący nie odbierał telefonu oraz domofonu co skutkowało przyjęciem stanowiska, że nie przebywał on w lokalu, w którym miała odbywać kwarantannę, gdyż nie potwierdził w nim swojej obecności.
Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że analiza przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.; dalej jako: "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi") oraz przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii") nie wskazywała, aby w tym przypadku akt wykonawczy stał się podstawowym źródłem prawa w dziedzinie obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy Państwa, nabierając charakteru samoistnego. Środek zapobiegawczy, jaki bowiem niewątpliwie stanowi obowiązek odbycia kwarantanny, został przewidziany i zdefiniowany w przepisach w/w ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie można było stwierdzić zatem, zdaniem Sądu, ażeby określony w § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej, nie mieścił się w standardzie konstytucyjnym. W ocenie Sądu został on nałożony w czasie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 w/w ustawy, ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Najistotniejsze było jednak, że wskazany w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązek poddania się kwarantannie nie stanowił nowego środka normatywnego wprowadzonego tylko aktem wykonawczym. Obowiązek ten został bowiem przewidziany w ustawie i stanowił środek realizacji zasadniczego celu tej ustawy, jakim jest działanie przeciwepidemiczne.
Sąd stwierdził natomiast, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej jako: "k.p.a."), w szczególności odnoszących się do zasad przeprowadzania postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie było załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Ponadto Sąd wskazał, że notatka służbowa Policji przekazana organowi pierwszej instancji, nie mogła w kontrolowanej sprawie stanowić jedynej i wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z możliwych dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej i wnikliwej ocen. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.
Dodatkowo Sąd podniósł także, że wymierzając administracyjną, karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły również art. 189d k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 5000 zł, przesłanek wymiaru kary w odniesieniu do sytuacji strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało bowiem jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył organ, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: a. art. 46b pkt 5 i art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd pierwszej Instancji stwierdził, iż obowiązek kwarantanny nałożony na skarżącego był bezprawny, a zatem organy administracji nie mogły wymierzyć skarżącej kary pieniężnej, jak również poprzez błędne stwierdzenie, iż norma zawarta w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie ma zastosowania do stanu faktycznego objętego przedmiotowym postępowaniem, ponieważ w ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązuje przepis szczególny wyłączający stosowanie tej przedmiotowej normy; b. art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. w zw. z art. 189d pkt 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że rozstrzygając o wysokości kary, organy nie rozważyły warunków osobistych skarżącego, na którego nałożona została kara administracyjna.
Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
III
Skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z dnia 23 czerwca 2021 r. oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielnej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które nie zostały przyznane w całości ani w części.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie w dniu 27 kwietnia i w dniu 30 kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej , działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak było uzasadnionych przeszkód konstytucyjnych wykluczających możliwość zastosowania w sprawie przepisów § 2 ust.2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Natomiast w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji było dotknięte szeregiem naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności odnoszących się do zasad przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, że z uwagi na konstrukcję i sposób przedstawienia zarzutów w skardze kasacyjnej, ocenę tę poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej dotyczącymi ustawowych wymogów stawianych przed autorem skargi kasacyjnej. W szczególności należy stwierdzić, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa nie odnoszą się do stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji.
Przypomnieć więc należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać poza innymi wymogami, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 2790/17, wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 1136/18).
Ponadto wskazać należy, że z zasady określonej w art. 176 p.p.s.a. wynika także, że brak prawidłowego przedstawienia podstaw kasacyjnych nie dyskwalifikuje danej skargi kasacyjnej. Jednak brak całkowitego lub logicznego powiązania argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej z argumentami zawartymi w rozważaniach Sądu pierwszej instancji powoduje, że niemożliwa jest ocena zaskarżonego orzeczenia. Powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu wydane w oparciu o wskazane w jego uzasadnieniu przepisy prawa, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Po pierwsze poza sporem winno pozostawać, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w sentencji zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia polegającego na umorzeniu postępowania administracyjnego, a więc nie stosował regulacji prawnej, o której mowa w art.145 § 3 p.p.s.a. i tym samym nie mógł naruszyć tego przepisu prawa. Po drugie Sąd pierwszej instancji wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązał zastosowanie tej podstawy prawnej z naruszeniem przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 189d k.p.a., art. 8 k.p.a.) i art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej jako: "ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych"), przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 2 a petitum skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał wykładni opisanych przepisów prawa w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej.
Przedstawione wyżej ustawowe wymogi odnoszące się do sposobu i trybu konstruowania i wnoszenia skargi kasacyjnej jednoznacznie także wskazują, że Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 46b pkt 5 i art.48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w sposób opisany w skardze kasacyjnej, to tym samym brak jest podstaw do formułowaniu zarzutu wskazującego na błędną wykładnię normy prawnej wynikającej z wymienionych wyżej przepisów prawa.
Podkreślić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a sprowadzające się do zaakceptowania sytuacji, w której dopuszcza możliwość zastosowania przez organy jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji przepisów § 2 ust.2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
W tym stanie rzeczy mając na uwadze przedmiot postępowania i wyłaniające się w związku z tym zagadnienia prawne, które sprowadza się do odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest wskazanie i przypomnienie, że art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP.
Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97).
Jednocześnie należy podkreślić, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".
Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok SN z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.
Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie ten przepis upoważniający wymienionej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast przepis art. 46b stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) uchylony; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło o obowiązku odbywania kwarantanny przez osoby przekraczające granicę państwową.
W związku z powyższym należy podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, mimo błędnego uzasadnienia, uznając, że samo orzeczenie jest zgodne z prawem, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.