II GSK 2124/14

II GSK 2124/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 229/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2014-06-10
II GZ 539/14 - Postanowienie NSA z 2014-09-30
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r.
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa D od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 229/14 w sprawie ze skargi P Z na decyzję Zarządu Województwa D z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W; 2. zasądza od P Z na rzecz Zarządu Województwa D 2678 (dwa tysiące sześćset siedemdziesiąt osiem) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W (dalej: WSA we W lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę Powiatu Z (dalej: Powiat) na decyzję Zarządu Województwa D (dalej: Zarząd) z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D na lata 2007-2013 (IZ RPO WD) w dniu 16 listopada 2009 r. zawarła z Powiatem umowę o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa dostępności komunikacyjnej Twierdzy S- przebudowa drogi nr [...] D (droga krajowa nr [...] - [...])", w ramach działania 3.1 "Infrastruktura drogowa" w ramach Priorytetu 3 Rozwój infrastruktury transportowej na [...] ("Transport") Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D na lata 2007-2013 (RPO WD).
Umowa zobowiązała beneficjenta do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, w tym ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.), dalej: p.z.p.
Beneficjent w ramach obowiązków wynikających z umowy przekazał IZ RPO WD sprawozdanie z audytu zewnętrznego projektu, z którego wynikało, że dokumentacja postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu zawierała zapisy ograniczające możliwość podwykonawstwa. Stanowiło to uchybienie § 10 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 oraz § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, poprzez naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. W wyniku analizy dokumentacji przetargowej przedłożonej przez beneficjenta ustalono, że zamówienie publiczne na roboty budowlane zostało przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego. Beneficjent w § 5 ust. 2 załącznika nr 5 do SIWZ (projekt umowy o roboty budowlane z wykonawcą) zamieścił następujące postanowienie: "Wykonawca zapewnia, że m.in. 60% robót budowlanych wykona własnymi siłami". W związku z powyższym stwierdzono, że beneficjent przeprowadzając postępowanie naruszył § 10 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 oraz § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, poprzez naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. Naruszenie zakwalifikowano jako nieprawidłowość pociągającą za sobą skutki finansowe. W rezultacie ustalono i wymierzono beneficjentowi korektę finansową w wysokości 5% wydatków kwalifikowalnych.
Powyższe okoliczności były powodem wydania przez Zarząd decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., w której określono Powiatowi kwotę środków przypadających do zwrotu z tytułu realizacji projektu na kwotę 87.778,47 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Zarząd, po rozpatrzeniu wniosku Powiatu Z o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 11 [...] lipca 2013 r., podtrzymując argumentację tam zawartą.
WSA we W uwzględniając skargę na powyższą decyzję powołał się na art. 86 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p., zgodnie z którym decyzja w przedmiocie zwrotu środków jest wydawana w trybie przepisów k.p.a. Sąd stwierdził, że kluczowa dla rozpoznania niniejszej sprawy kwestia sprowadza się do ustalenia, czy organy prowadzące postępowanie mogły w jednej decyzji ustalić i nałożyć na stronę korektę finansową, o której mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz.U.UE.L.2006.210.25), dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, a ponadto orzec na podstawie u.f.p. o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), dalej: u.z.p.p.r., stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a art. 207 u.f.p. stanowi o orzekaniu w drodze decyzji o zwrocie, to należy przyjąć, że korekta finansowa i zwrot środków, które w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, to stanowią one dwie odrębne instytucje prawne.
Organy administracji publicznej powinny więc wydać odrębne decyzje - o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006) oraz o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 u.f.p.).
Regulacja zawarta w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. stanowi normę kompetencyjną skorelowaną pierwotnie z art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z jej art. 207.
W art. 207 ust. 9 u.f.p. przewidziano, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków.
Odrębną kwestią jest natomiast ustalanie i nałożenie korekt finansowych na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że wprowadzenie do art. 26 u.z.p.p.r. punktu 15a byłoby zbędne. Ustawa ta nie wskazuje trybu, w jakim ma być zrealizowane zadanie instytucji zarządzającej opisane w punkcie 15a, w szczególności zaś co do formy. Należy jednak przyjąć, że użycie zwrotu "nakładanie korekt finansowych" wskazuje na kompetencje o charakterze władczym do jednostronnego działania wobec beneficjenta.
Zarząd zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez jednoczesnego wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie; sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie konieczności wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 Rady (WE) Nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 u.f.p.); sąd nie dokonał także oceny, czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, czy też powinien to uczynić jednocześnie; sąd niewłaściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, podczas gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana na podstawie wszystkich powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów;
b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez:
- sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie,
- niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne poprzez sformułowanie "Wskazane uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed Instytucją Zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwu instancyjnym trybie administracyjnym (...)";
II. Przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to:
a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. przez nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 Rady (WE) Nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.zp.p.r. w związku z art. 207 u.f.p.);
b) art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty", w sytuacji gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Zarządu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny podnoszonych w tej skardze naruszeń prawa procesowego. Konieczność wyboru takiej kolejności oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej jest podyktowana tym, że oceny naruszeń prawa materialnego można dokonać tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Zarządu ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są merytorycznie trafne.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut procesowy, w którym Zarząd podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zarzucie twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jego uzasadnienie nie wyjaśnia podstawy prawnej orzekania oraz nie wskazuje wpływu podnoszonych przez Sąd I instancji naruszeń na wynik sprawy. Faktem jest, że w kontrolowanym wyroku uzasadnienie nie zawiera konkluzji, w której Sąd I instancji wskazuje przepis uzasadniający uchylenie decyzji obu instancji, jednak z tej okoliczności nie można wywodzić wprost wniosku, który jest podstawą zarzutu. Sąd II instancji zauważa, że w części wstępnej uzasadnienia zostały powołane przepisy, które uprawniają do uwzględnienia skargi, zatem uchylenia decyzji, a w treści uzasadnienia wyszczególniono naruszenia jakich dopuścił się organ. Powołanie tych przepisów z tymi, które wyznaczają zakres działania Sądu przy stwierdzeniu, że skarga odnosi się do wadliwie wydanych decyzji, pozwala przyjąć, że naruszenie podnoszone w ocenianym zarzucie nie miało miejsca. Jest tak również dlatego, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określając formalne wymogi uzasadnienia, nie wprowadza formalnej reguły określającej ich kolejność. Po prostu elementy z art. 141 § 4 p.p.s.a. mają się znajdować w poprawnie sporządzonym uzasadnieniu, ale bez znaczenia normatywnego jest to, w jakiej kolejności zastaną one ujęte. Oczywiście o kolejności będzie przesądzała logika argumentacji, zatem stan faktyczny będzie poprzedzał argumentację jurydyczną, ale jak idzie o wskazanie podstaw rozstrzygania, to w tym zakresie Sąd I instancji może je przywołać jako konkluzję przedstawionych wywodów, albo jako punkt wyjścia dla własnej argumentacji, jak ma to miejsce w kontrolowanym wyroku. W obu ujęciach uzasadnienie spełnia treść art. 141 § 4 p.p.s.a.
W drugim zarzucie procesowym skargi kasacyjnej strona podniosła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jako szczegółowe naruszenie przepisów postępowania Zarząd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji polegało na wadliwym przyjęciu, że decyzja określająca kwotę zwrotu przyznanego dofinansowania ze środków unijnych powinna być poprzedzona ostateczną decyzją w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oraz że brak decyzji w sprawie korekty jest naruszeniem przepisów postępowania wpływającym na rozstrzygnięcie.
W ocenie NSA tak zbudowany zarzut kasacyjny jest trafny i ma oparcie w obowiązujących przepisach. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, które kwestionuje możliwość ustalania i nakładania korekt finansowych w drodze indywidualnego i władczego aktu administracyjnego, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przyjmowania poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, zgodnie z którym instytucja zarządzająca w rozumieniu u.z.p.p.r. ma władczą kompetencję do rozstrzygania w sprawie korekty. Słusznie podkreśla Zarząd, że takie uprawnienie nie może być jej przypisane, a tym samym brak jest organu, który mógłby wydać decyzję rozstrzygającą ten typ sprawy. Konsekwencją tak sformułowanego stwierdzenia musi być przyjęcie, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych nie może odbywać się w ramach postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro taki wniosek wprost wynika z treści art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., to wyrok objęty skargą kasacyjną przyjmujący inny pogląd narusza przepisy prawa, zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem przyjmuje istnienie podstaw do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy takie nie istnieją.
Sąd II instancji akceptując stanowisko skargi kasacyjnej stwierdza, że w judykaturze jednoznacznie rozstrzygnięto kwestię formy prawnej dla ustalania i nakładania korekt finansowych w ramach programów realizowanych na podstawie u.z.p.p.r. Zgodnie z tezą uchwały NSA z dnia 27 października 2014 r., II GPS 2/14, ONSAiWSA, nr 2/2016, poz.17, ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o jakiej mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skład orzekający NSA, rozpoznający skargę kasacyjną Zarządu, będąc związany treścią uchwały stwierdza, że pogląd odmienny od przyjętego w uchwale, prezentowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku narusza treść art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r., a skutkując uwzględnieniem skargi, narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem NSA trafny jest również zarzut naruszenia przez skarżony wyrok art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. Zarząd słusznie podnosi, że uwzględnienie skargi Powiatu Z było związane z przyjęciem przez Sąd I instancji wadliwego rozumienia treści art. 207 ust. 9 u.f.p. i uzależnienia wydania wskazanej w tym przepisie decyzji określającej kwotę przypadających do zwrotu środków finansowych wydanych z naruszeniem procedur, od wcześniejszego, decyzyjnego rozstrzygnięcia w sprawie korekty finansowej. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa taki związek nie istnieje, zatem Sąd I instancji nie mógł warunkować kontroli i oceny zaskarżonych decyzji od decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty. Ponieważ WSA we W uzależnił orzekanie w sprawie decyzji objętych skargą od wcześniejszego rozstrzygnięcia w zakresie korekty, to tym samym naruszył treść art. 207 ust. 9 u.f.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Z powyższych powodów oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.