II GSK 2122/21

II GSK 2122/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2746/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-05
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 141 § 4,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3,  art. 189f § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 660
art. 35d ust. 4, art. 35c ust. 5
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2746/20 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 19 października 2020 r. nr DIH-2 Nr 147/2020 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. K. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2746/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. K. (przedsiębiorca, strona, skarżący, strona skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK, organ II instancji, organ) z dnia 19 października 2020 r., nr DIH-2 nr 147/2020, w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 6 listopada 2019 r. inspektorzy Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę w należącym do przedsiębiorcy składzie węgla zlokalizowanym w [...] nr [...], w zakresie przestrzegania obowiązków określonych w art. 6b, art. 6c, art. 6d i art. 7 ust. 7a pkt 1, 4 i 5 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (u.s.m.). W toku kontroli stwierdzono, że kontrolowany przedsiębiorca, wprowadzając do obrotu paliwo stałe w postaci węgla kamiennego, nie wystawiał dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych, tj. świadectwa jakości. Szczegóły w zakresie stanu faktycznego, jak również prawnego, zostały zawarte w protokole kontroli ANU.8361.301.2019, którego jeden egzemplarz przekazano stronie 6 listopada 2019 r.
Decyzją z 17 lipca 2020 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej (organ I instancji) wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie w okresie od 5 listopada 2018 r. do 6 listopada 2019 r. w ww. składzie węgla obowiązku wynikającego z art. 6c ust. 1 w zakresie wystawienia w momencie wprowadzenia do obrotu paliwa stałego świadectwa jakości potwierdzającego spełnienie przez to paliwo wymagań jakościowych.
Na powyższą decyzję skarżący złożył odwołanie.
Decyzją z 19 października 2020 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozpoznając wniesione przez stronę odwołanie, Prezes Urzędu przytoczył treść art. 6c ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a, b u.s.m. i wyjaśnił, że przedsiębiorcy wprowadzający do obrotu paliwo stałe są obowiązani do wystawiania dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo wymagań jakościowych określonych w przepisach szczególnych (tzw. świadectwa jakości). Niedopełnienie przedmiotowego obowiązku w myśl art. 35a pkt 9 lit. a i c ww. ustawy podlega karze pieniężnej. Organ podkreślił, że protokół kontroli nr ANU.8361.301.2019 z 6 listopada 2019 r. został podpisany przez stronę i stanowi dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Drugim dowodem w sprawie jest oświadczenie z 6 listopada 2019 r., w którym przedsiębiorca stwierdził, iż nie wystawiał wymaganych świadectw jakości, natomiast klienci mieli możliwość zapoznania się ze świadectwem wystawionym przez dostawcę paliwa stałego. Stwierdzona nieprawidłowość stanowi naruszenie obowiązku określonego w art. 6c ust. 1 u.s.m. W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznając je za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że w sprawie ma zastosowanie reguła kolizyjna, ustanowiona w art. 189a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednak brak jest podstaw do zastosowania art. 189f § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Uzasadniono także wysokość nałożonej na odwołującego kary pieniężnej, o której stanowi art. 35c ust. 5 u.s.m.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że w działaniu organów nie dopatrzył się nieprawidłowości tak co do stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa materialnego. W ocenie WSA, wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja prawna jest wyczerpująca. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.s.m. przedsiębiorca w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego przeznaczonego dla gospodarstw domowych oraz do spalania w instalacjach o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1MW, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, wystawia dokument potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ww. ustawy. Za paliwa stałe w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b ww. ustawy uznaje się m.in.: węgiel kamienny, brykiety lub pelety zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego oraz produkty w postaci stałej otrzymywane w procesie przeróbki termicznej węgla kamiennego lub węgla brunatnego przeznaczone do spalania. Jak stanowi art. 6c ust. 2 u.s.m., kopia świadectwa jakości, poświadczona za zgodność z oryginałem przez przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe, jest przekazywana każdemu podmiotowi, który nabywa paliwo stałe, a świadectwo jakości, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca przechowuje przez okres 2 lat, licząc od dnia jego wystawienia. Zakres przedmiotowy świadectwa jakości zdefiniowany jest w art. 6d ustawy. Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 6c ust. 1 u.s.m. w myśl art. 35a pkt 9 lit. a ww. ustawy podlega karze pieniężnej. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od 5 listopada 2018 r. do 6 listopada 2019 r. w prowadzonym składzie węgla nie wystawiał świadectw jakości paliw stałych wprowadzanych do obrotu, a skarżący ustaleń tych nie kwestionuje. WSA w Warszawie stwierdził, że dostarczane klientom podczas zakupu paliwa stałego dokumenty nie mogły zastępować świadectwa jakości, bowiem nie zawierały one wszystkich elementów wymienionych w art. 6d pkt 1-10 u.s.m. Ustawodawca posłużył się w tym zakresie sformułowaniem: "świadectwo jakości zawiera", a zatem są to elementy obligatoryjne, jakie musi posiadać każde wystawiane świadectwo jakości. Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że z treści art. 6c ust. 1 ww. ustawy wynika, że wystawienie świadectwa jakości paliw jest obowiązkiem przedsiębiorcy. Skoro przepis ustawy posługuje się sformułowaniem "przedsiębiorca (....) wystawia", to jest to kategoryczny i bezwzględny nakaz każdorazowego wystawienia świadectwa jakości zawierającego 10 obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 6d u.s.m. Sąd Wojewódzki wskazał, że stwierdzone podczas kontroli uchybienie stanowi podstawę do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 35a pkt 9 lit. a ww. ustawy. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 189f § 1. k.p.a. i stwierdził, że przepis ten nie ma zastosowania do wymierzania kary pieniężnej, czyli do ustalania jej wysokości. W tym zakresie należy bowiem stosować kryteria określone w art. 189d k.p.a. Sąd Wojewódzki podniósł, że przesłanki wskazane w art. 189f § 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie. WSA w Warszawie podniósł, że z treści art. 189f k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany rozważyć wystąpienie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ wykonał ten obowiązek, zasadnie uznając, że brak wystąpienia obligatoryjnych przesłanek nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organy miały w pełni uzasadnione podstawy do tego, aby nałożyć na skarżącego karę pieniężną, natomiast ustalając jej wysokość uwzględniły one przesłanki z art. 35d ust. 4 u.s.m., przy czym kara została nałożona w najniższej wysokości. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że ww. organy w toku postępowania wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w spornych decyzjach w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie w zakresie:
a) art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie i nieudzielenie pouczenia, pomimo tego że w sprawie zachodziły przewidziane w tym przepisie przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a strona wezwana do wyjaśnień przedłożyła już stosowne świadectwo jakości paliw stałych i zastosowała się do zaleceń organu kontrolującego, a ponadto przez błędne przyjęcie, że wskazane w tym przepisie przesłanki, tj. wymienione pkt 1 i pkt 2 muszą wystąpić łącznie, podczas gdy w przepisie został użyty spójnik "lub" (alternatywa rozłączna), a zatem do jego zastosowania wymagane jest wystąpienie wyłącznie przesłanek wymienionych w jednym z punktów paragrafu 1 (z pkt 1 lub z pkt 2);
b) art. 35d ust. 4 w zw. z art. 35c ust. 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy zasadnym było nałożenie kary pieniężnej we wskazanej w tych przepisach wysokości, zamiast poprzestanie przez organ na pouczeniu, a to zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a.;
II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wdanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy, w sytuacji gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy, lecz jedynie pojedynczymi dokumentami, a zatem zamknięcie rozprawy nastąpiło za wcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a., a nadto błędne przyjęcie, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie (s. 7 i s. 8 uzasadnienia) "w sytuacji, gdy przepis pomiędzy pkt 1 i pkt 2 zawiera" spójnik "lub", "toteż do jego zastosowania wystarczające jest wystąpienie przesłanek wskazanych w pkt 1 lub pkt 2";
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w pominięciu przy wydawaniu decyzji istotnych faktów związanych z wielkością obrotów paliw stałych wprowadzonych do obrotu w 2018 r. (brak ustaleń faktycznych organu w tym zakresie, gdyż organ wziął pod uwagę wyłącznie wartość paliwa w pierwszym dniu kontroli, podczas gdy do wymierzenia kary pieniężnej i określenia jej wysokości bierze się również pod uwagę wielkość obrotu z tej działalności lub wartość paliw stałych wprowadzonych do obrotu przez tego przedsiębiorcę w roku poprzedzającym rok przeprowadzenia kontroli, zgodnie z art. 35d ust. 4 w zw. z art. 35c ust. 5 "czego organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji", "ponadto nienadanie przez organ I instancji właściwego znaczenia przy ocenie dowodów" – "posiadania przez sprzedawcę świadectwa jakości dostawcy okazywanemu każdorazowo nabywcom" /tak w oryginale/, tj. nienadanie tym faktom istotnego znaczenia w sprawie przy wydaniu rozstrzygnięcia w kontekście możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a., tj. "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu", podczas gdy skarżący już przy piśmie wyjaśniającym zalegającym aktach sprawy załączył świadectwo jakości paliw stałych wystawione przez niego na wzorze stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. "także zastosował się do zaleceń organu kontrolnego" /tak w oryginale/, a waga naruszenia, biorąc pod uwagę rozmiar działalności skarżącego kasacyjne, jest znikoma;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes skarżącego kasacyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji wymierzającej karę, w sytuacji gdy organ w realiach niniejszej sprawy mógł odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu, a to na podstawie art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a.;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; organ winien był prowadzić postępowanie "nie tylko zgodnie z prawem", ale także w sposób rzetelny i przejrzysty, tak aby skarżący "nie miał wątpliwości co do obiektywności organu".
V. Stanowisko strony przeciwnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając ich bezzasadność.
4. W pierwszej kolejności oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ekscepcja kasacyjna w zakresie wzorca kontrolnego wynikającego z art. 133 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście bezzasadna.
Zasada orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy obejmuje przede wszystkim obowiązek oparcia rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej w zakresie podstawy faktycznej na materiale procesowym i dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 106 § 3-5 p.p.s.a. Sąd administracyjny w zakresie stanu faktycznego sprawy nie jest więc co do zasady upoważniony do wykraczania poza powyższe granice. Typowymi postaciami naruszenia powyższej zasady jest orzekanie przez sąd na podstawie niepełnych (niekompletnych) akt administracyjnych lub z pominięciem istotnej ich części.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi a quo, że "nie dysponował pełnymi aktami sprawy, lecz jedynie pojedynczymi dokumentami", jednak – niezależnie od braku konkretyzacji powyższego zarzutu w opisie samej podstawy kasacyjnej (należało m.in. wskazać i opisać, stanowiące część materiału procesowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, dokumenty, które w ocenie skarżącego nie zostały dołączone do akt sprawy) – Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby kontrolowany Sąd Wojewódzki orzekał w jakimkolwiek zakresie na podstawie zdekompletowanych akt administracyjnych. Wszystkie istotne dokumenty będące podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy (w tym protokół kontroli z dnia 12 listopada 2019 r., oświadczenia skarżącego z 6 i 7 listopada 2019 r., zestawienia sprzedaży węgla kamiennego, faktury VAT wystawione przez skarżącego) zostały załączone do akt administracyjnych.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a., a nadto błędne przyjęcie, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie".
Zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie NSA poglądem, za pośrednictwem zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne żądanie kontroli prawidłowości ocen prawnych Sądu Wojewódzkiego, albowiem ekscepcje w tym zakresie zmierzają już nie do kontroli formalnej prawidłowości uzasadnienia, lecz do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Płaszczyzna merytoryczna (treściowa) oceny legalnościowej sądu administracyjnego może być natomiast weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem szczegółowych, odrębnie wskazanych oraz dotyczących istoty sprawy zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego, które dodatkowo muszą zostać poddane koniecznej konkretyzacji przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2024 r., II GSK 51/24; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2024 r., II GSK 1331/24).
W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dostatecznie szczegółowe oraz zawiera ocenę zasadniczych zarzutów skargi, zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym sensie uzasadnienie to realizuje formalne wymogi treściowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiając Naczelnemu Sądowi przeprowadzenie efektywnej – w granicach podniesionych zarzutów – kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem , że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w sposób formalnie dostateczny sposobu rozumienia i zastosowania przepisu art. 189f § 1 k.p.a. Ocena prawidłowości treściowej powyższej oceny prawnej może zostać natomiast przeprowadzona na podstawie odrębnie postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego (zob. zarzut I.a skargi kasacyjnej).
5. W drugiej kolejności oddalono zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 35d ust. 4 w zw. z art. 35c ust. 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (u.m.k.) i art. 189f § 1 k.p.a.
Powyższe zarzuty zmierzały do podważenia prawidłowości wykładni przepisów art. 35d ust. 4 w zw. z art. 35c ust. 5 u.m.k. i art. 189f § 1 k.p.a., prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy w tym zakresie oraz – w konsekwencji – legalności zastosowania powyższych przepisów do podstawy faktycznej kontrolowanych decyzji.
Dokonując weryfikacji powyższych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ich bezzasadność. Zaproponowana przez stronę skarżącą kasacyjnie wersja interpretacyjna oraz subsumpcyjna spornej regulacji materialnoprawnej na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy jest bowiem wadliwa.
Po pierwsze, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że kontrolowane organy – wymierzając skarżącemu na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a) w zw. z art. 6c ust. 1 i art. 3a ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 35c ust. 5 pkt 1 i art. 35d ust. 4 u.m.k. karę pieniężną w minimalnej wysokości (10.000 złotych) za niewystawianie świadectw jakości wprowadzonego do obrotu w okresie od 5 listopada 2018 r. do 5 listopada 2019 r. paliwa węglowego – naruszyły warunki prawidłowości wykładni powyższych przepisów przez uwzględnienie jedynie "wartości paliwa w pierwszym dniu kontroli" i nieuwzględnienie "wielkości obrotu" lub "wartości paliw stałych wprowadzonych do obrotu" w roku poprzedzającym rok przeprowadzenia kontroli.
Kontrolowany Sąd prawidłowo zaakceptował oceny prawne organów orzekających w sprawie, które co najmniej pośrednio przyjęły, że pomiędzy regulacją art. 35c ust. 5 pkt 1 i art. 35d ust. 4 u.m.k. zachodzi w rozważanym zakresie istotna różnica.
O ile bowiem zgodnie z art. 35c ust. 5 pkt 1 ww. ustawy wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa w art. 35a pkt 9 i 10, wynosi od 10 000 zł do 25 000 zł - w przypadku gdy wartość wprowadzanego do obrotu paliwa stałego nie przekracza kwoty 200 000 zł, o tyle zgodnie z art. 35d ust. 4 wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej, ustalając wysokość kar pieniężnych, o których mowa w art. 35c ust. 5, uwzględnia dotychczasową działalność przedsiębiorcy dokonującego naruszenia, wielkość obrotu z tej działalności lub wartość paliw stałych wprowadzonych do obrotu przez tego przedsiębiorcę w roku poprzedzającym rok przeprowadzenia kontroli. Z zestawienia powyższych przepisów wynika zatem, że granice wymiaru kary pieniężnej w przypadkach naruszeń, o których mowa w art. 35a pkt 9 i 10, są uzależnione od wartości wprowadzanego do obrotu paliwa stałego (imiesłów przymiotnikowy bierny w formie niedokonanej – "wprowadzany" – wyraźnie wskazuje, że przedmiotem odniesienia jest wartość paliwa ustalonego w momencie kontroli), natomiast w procesie miarkowania w powyższych granicach kary pieniężnej, o której mowa w art. 35c ust. 5, uwzględnia się m.in. wielkość obrotu z działalności prowadzonej przez karanego przedsiębiorcę lub wartość paliw stałych wprowadzonych do obrotu przez tego przedsiębiorcę w roku poprzedzającym rok przeprowadzenia kontroli (art. 35d ust. 4), co oznacza, że przedmiotem odniesienia staje się ustalona przez organ wielkość obrotu lub wartość paliw stałych wprowadzonych do obrotu w okresie roku przed dniem rozpoczęcia kontroli (imiesłów przymiotnikowy bierny w formie dokonanej – "wprowadzony" – wskazuje zatem na zamknięty okres roczny sprzed dnia rozpoczęcia kontroli).
Na tle tak wyznaczonego znaczenia normatywnego powyższych przepisów nie budzi zatem wątpliwości prawidłowość stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie. Jeżeli w dniu rozpoczęcia kontroli (6 listopada 2019 r.) wartość wprowadzanego przez skarżącego do obrotu paliwa stałego wynosiła 6.020 zł, to jest rzeczą oczywistą, że wartość ta jako nieprzekraczająca 200.000 zł uzasadniała zastosowanie art. 35c ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35a pkt 9 u.m.k.
Nie było także wadliwe zastosowanie art. 35d ust. 4 ww. ustawy w zakresie kryterium ustalania wartości kary pieniężnej, o której mowa w art. 35c ust. 5 pkt 1, w postaci "wielkości obrotu" lub "wartości paliw stałych wprowadzonych do obrotu" przez tego przedsiębiorcę "w roku poprzedzającym rok przeprowadzenia kontroli". Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych organów wynika, że skarżący w roku poprzedzającym (2018 r.) rok kontroli wprowadził do obrotu paliwo stałe o łącznej wartości 193.078,86 zł (zob. oświadczenie skarżącego z dnia 22 czerwca 2020 r.), a zatem kontrolowane organy – ustalając wysokość kary pieniężnej – uwzględniły powyższe kryterium (art. 35d ust. 4 u.m.k.) w najszerszym możliwym zakresie na korzyść skarżącego, skoro w zaskarżonej decyzji kara została wymierzona w minimalnej wysokości 10.000 zł.
Po drugie, nie jest zasadny argument, że skoro strona skarżąca już po rozpoczęciu kontroli przedłożyła oświadczenia z 6 listopada 2019 r. oraz z 7 listopada 2019 r. o zobowiązaniu się do wystawiania świadectw jakości wprowadzanych do obrotu paliw stałych (art. 6c ust. 1 u.m.k.) oraz wypełnione przez inne podmioty wzory tego rodzaju świadectw, to tym samym spełniła określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. warunki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. W przedmiotowej sprawie – niezależnie od realizacji warunku zaprzestania naruszania prawa – nie został spełniony warunek znikomości wagi stwierdzonego naruszenia prawa, co uniemożliwiało zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a.
Uwzględniając bowiem, że dla oceny przesłanki wagi naruszenia prawa na tle obowiązku wystawiania świadectw jakości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.m.k., miarodajne są nie tylko parametry "wielkości obrotu" lub "wartości paliw stałych wprowadzonych do obrotu" w roku poprzedzającym rok przeprowadzenia kontroli (art. 35d ust. 4 u.m.k.), lecz także i przede wszystkim wysoka pozycja wartości prawnych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w tym wartości związanych ze zdrowiem ludzi i stanem środowiska oraz interesami konsumentów (zob. art. 1 ust. 1 i art. 3a ust. 1-2 ww. ustawy), trzeba przyjąć, że możliwość wykazania spełnienia warunku znikomości wagi naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) obowiązku, o którym mowa w art. 6c ust. 1 u.m.k., jest istotnie ograniczona, gdyż tylko wyjątkowo w razie okazjonalnego naruszenia tego obowiązku można uznać, że ochrona prawna wskazanych wyżej wartości nie została naruszona lub zagrożona.
Po trzecie, pozbawiona w sposób oczywisty uzasadnionych podstaw jest próba dowodzenia, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie ustanawia dwóch koniunkcyjnych warunków zastosowania odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Na gruncie wykładni logiczno-językowej oraz systemowo-aksjologicznej nie jest uprawniona operacja podważania podstawowych reguł semantyki i syntaktyki lingwistycznej bez wykazania nadrzędnych racji wynikających z podstawowych zasad i wartości porządku prawnego. Jeżeli zaś na gruncie reguł językowych jest oczywiste, że spójnik "a" pełni w rozważanym wyrażeniu normatywnym ("waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa") rolę łącznika międzyzdaniowego, to dalsze rozważania wykładnicze w tym zakresie należy uznać za zbędne. Z kolei próba przypisania Sądowi a quo poglądu, jakoby przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 art. 189f § 1 k.p.a. miały charakter koniunkcyjny, a nie alternatywny, jest oczywiście wadliwa. Kontrolowany Sąd Wojewódzki, jakkolwiek przeprowadził końcowy wywód prawny w sposób nieprecyzyjny (zob. s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to jednak uważna lektura tego fragmentu uzasadnienia nie pozostawia miejsca dla racjonalnych wątpliwości co do tego, że stwierdzenie tego Sądu, iż przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a. "muszą być spełnione łącznie", odnosi się tylko do pkt 1 tego przepisu.
6. Mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2