II GSK 2118/24

II GSK 2118/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6313 Cofnięcie zezwolenia na broń
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3012/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-19
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15, art. 127 oraz art. 138 , art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3012/23 w sprawie ze skargi D. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lutego 2023 r. nr EA-I-75/53/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o cofnięciu dopuszczenia do posiadania broni 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz D. T. 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Pismem z 14 grudnia 2022 r. D. T. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji (dalej przywoływany także jako: "KGP"), z 16 listopada 2022 r. nr EA-1755/737/22 uchylającej w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 29 września 2022 r., nr Dec.682/PA-L/180D/2022/MK, orzekającą o cofnięciu dopuszczenia do posiadania broni. W treści wniosku pełnomocnik wskazał art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 poz. 572 ze zm., dalej przywoływana jako "k.p.a.") oraz zarzucił, że przy wydaniu ww. decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 15, art. 127 oraz art. 138 k.p.a. Pełnomocnik podnosił, że w sprawie cofnięcia dopuszczenia do posiadania broni zostały złożone dwa odwołania od decyzji KWP w Olsztynie z 29 września 2022 r. tj. Komendanta (...)oraz r. pr. A.G., pełnomocnika D. T..
Organ odwoławczy rozpoznał wyłącznie odwołanie wniesione przez Komendanta (...), natomiast w piśmie z 24 listopada 2022 r. wskazał, że postępowanie przed Organem odwoławczym zostało definitywnie zakończone, a odwołanie z 4 listopada 2022 r. przekazano do Organu I instancji celem dołączenia do akt głównych postępowania. Pełnomocnik zaznaczał, że we wniesionym przez niego odwołaniu zgłoszono wniosek o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zakres zarzutów był zatem szerszy niż zawarty w odwołaniu Komendanta (...). W jego ocenie, nierozpoznanie wszystkich zarzutów ma bezpośredni wpływ na przebieg ponownego postępowania przed Organem I instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania jest konieczne dla umożliwienia łącznego i kompleksowego rozpoznania wszystkich złożonych w sprawie odwołań.
2. Postanowieniem z 2 lutego 2023 r. KGP odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji KGP z 16 listopada 2022 r. KGP wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Wskazał również, że istota decyzji kasacyjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu II instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy, na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ I instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdzie prowadząc ponownie postępowanie jest on zobowiązany uwzględnić przedstawione w niej uchybienia w zakresie naruszeń przepisów prawa proceduralnego, jak i materialnego. Organ podkreślał, że w sprawie zaskarżone odwołaniem pełnomocnika Skarżącego rozstrzygnięcie Organu I instancji zbieżne jest – w części uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia – z zawartym w nim żądaniem. Tym samym zupełnie niecelowym, szczególnie w kontekście zasady ekonomiki i szybkości postępowania byłoby wyeliminowanie decyzji KGP z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, skoro decyzja Organu II instancji, po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika Skarżącego, które wpłynęło po jej wydaniu, byłaby tożsama, z uwagi, na wadliwie przeprowadzone postępowanie przez Organ I instancji, czego KGP, jako Organ odwoławczy, nie mógł nie zauważyć.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2023 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3012/23) oddalił skargę D. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lutego 2023 r. nr EA-I-75/53/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podkreślił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może w szczególności gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Nie podejmując próby wyczerpującego określenia przypadków wypełniających niedookreślone pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. ("inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania), stwierdzić należy, że pojęcie to winno być interpretowane zawężająco, mając na uwadze, że zasadą postępowania administracyjnego jest prowadzenie i załatwienie sprawy, a nie uchylanie się od tego działania.
W tej sprawie przesłanką odmowy wszczęcia postępowania "z innych przyczyn" był brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wynikający z wniosku w sposób oczywisty. Po zapoznaniu się z treścią wniosku, Organ uznał bowiem, że zupełnie niecelowym, szczególnie w kontekście zasady ekonomiki i szybkości postępowania byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji KGP z 16 listopada 2022 r., poprzez stwierdzenie jej nieważności, skoro decyzja wydana po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika Skarżącego, które wpłynęło po jej wydaniu, byłaby tożsama, z uwagi na wadliwe przeprowadzenie postępowania przez Organ I instancji, czego KGP, jako Organ odwoławczy, nie mógł nie zauważyć. W ocenie Sądu I instancji powyższe stanowisko Organu jest uzasadnione. Decyzją z 16 listopada 2022 r. KGP, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego i materialnego uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 29 września 2022 r. w przedmiocie cofnięcia Skarżącemu dopuszczenia do posiadania broni i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, zauważa Organ, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Wskazana przesłanka, wyrażona zwrotem nieokreślonym, winna być zatem każdorazowo oceniana przez pryzmat okoliczności danej sprawy. W ocenie Sądu, w tej sprawie Organ wykazał, że w sprawie ziściła się przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, określona jako "inne uzasadnione przyczyny", tym samym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.
Sąd jednocześnie nie zakwestionował, że co do zasady pominięcie jednego z odwołań stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych k.p.a., a w szczególności zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Podkreślił jednak, że w realiach sprawy, z uwagi na uchylenie przez Organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzji z 29 września 2022 r. nie może być mowy o naruszeniu ww. zasady przy wydaniu decyzji z 16 listopada 2022 r. Jak już wcześniej wskazywano warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a w ocenie Sądu jest niezasadny.
4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające wadliwej kontroli zgodności z prawem przedmiotowego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że postanowienie Komendanta Głównego Policji nie narusza w sposób istotny przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 15 k.p.a. oraz art. 61 § 1a k.p.a i w konsekwencji oddalenie skargi;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Komendant Główny Policji prawidłowo uznał, że w sprawie ziściła się przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a zasady ekonomiki procesowej oraz szybkości postępowania przemawiają za uznaniem wszczęcia postępowania za niecelowe i w konsekwencji oddalenie skargi;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 61a §1 k.p.a. i art. 138 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż pominięcie odwołania Skarżącego przez Organ odwoławczy nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się lub lakoniczne odniesienie się w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze z dnia 20 lutego 2023 r., w szczególności wpływu nierozpoznania wszystkich zarzutów wobec decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 16 listopada 2022 r. na przebieg ponownego postępowania przed Organem I instancji.
W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
5. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej, opartej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
6. W odniesieniu do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na pewne błędy konstrukcyjne, którymi obarczony jest wniesiony środek zaskarżenia.
7. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów procesowych, a konkretnie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zarzucił ich naruszenie przez Sąd I instancji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia. Powtórzenie i rozwinięcie tego zarzutu nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2956/17). To, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji/postanowienia była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 p.p.s.a. Przepisy art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast informacji wskazujących na tego rodzaju przekroczenie prawa przez Sąd I instancji. W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15).
Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. również jest niewłaściwie postawiony, ponieważ przepis ten nie był stosowany przez Sąd wojewódzki (skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.). Przepis ten - jako przepis blankietowy - nie może być samodzielnie przedmiotem zaskarżenia. Strona skarżąca, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I FSK 1412/06, z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 502/12).
8. Bezskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 548/19).
Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i choć uzasadnienie w zasadzie stanowi powielenie argumentacji Organu to nie można stwierdzić jego niespójności, zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie może zostać uznany za zasadny. Fakt, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą dopiero uznanie, że uzasadnienie zostało sporządzone przez Sąd I instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zaskarżonego wyroku w kontekście postawionych przez stronę skarżącą zarzutów (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2/15).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14, 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1417/18).
Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy tym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18).
Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy.
Z kolei podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W ramach tej podstawy dokonywana jest ocena prawna ustaleń faktycznych i ocena ta mieści się w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie jest możliwe prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tylko wtedy sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).
Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15).
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09,).
Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Odnosząc się zaś do uzasadnienia rozpoznawanego zarzutu zawartego przez skarżącego w skardze kasacyjnej jeszcze raz podkreślić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5181/16).
9. Naruszenie omawianych powyżej art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 Skarżący kasacyjnie powiązał z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a., art. 61 § 1a k.p.a., art. 138 k.p.a., i w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a., art. 138 k.p.a., i w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazać bowiem należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o charakterze formalnym – odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd, w istocie ani art. 15 k.p.a. ani art. 138 k.p.a. ani też 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowiły podstawy rozstrzygania Organu administracji a ich niezastosowanie na tym etapie nie mogło być poddane kontroli Sądu I instancji.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony postanowił uznać zarzut naruszenia przez Organ i Sąd I instancji (poprzez akceptację stanowiska Organu) – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 61a § 1 k.p.a.
10. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną oraz z innych uzasadnionych przyczyn.
Jak wskazuje A. Wróbel, "o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. np. wyroki NSA z: 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04; 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05; 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 433/09; 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11), także w kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony (...), o tyle oparcie takiej odmowy na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno-faktycznych, jak w tym wypadku (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61(a).). I jak dalej argumentuje, to, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, nie umniejsza wagi powyższego argumentu.
Według Z. R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11).
Warto także wskazać, że według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61(a).).
11. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. także wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19).
Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 429/15, por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61(a).
12. Jak wskazuje M. Jaśkowska, obecnie do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym art. 61a k.p.a. (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 157, podobnie W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/4, s. 15). Oznacza to, że przed wszczęciem postępowania nieważnościowego organ będzie mógł przeprowadzać jedynie postępowanie wyjaśniające ograniczone do badania warunków formalnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 691/18): "Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego".
Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W tym zakresie w doktrynie podkreśla się, że aktualne mogą być dotychczasowe poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do podstaw odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stąd postanowienie takie nie będzie się mogło odnosić do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu (podobnie wyrok NSA z 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 449/07). O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania.
Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być jak wskazuje M. Jaśkowska, po pierwsze, przyczyny podmiotowe. Mogą one wynikać z treści samego wniosku, z oświadczenia wnioskodawcy, czy z innych źródeł (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 157). Powinny mieć one jednak zawsze charakter oczywisty. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje wtedy na podstawie art. 61a k.p.a. (por. A. Matan, Dopuszczalność postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji administracji publicznej. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak, red. J. Korczak, K. Sobieralski, Wrocław 2019, s. 351–352).
Jeżeli jednak sprawa nie jest oczywista, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, lecz wymóg posiadania interesu prawnego musi być wyjaśniony w postępowaniu rozpoznawczym, a w razie jego braku postępowanie takie powinno zostać umorzone (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 434/24).
Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić również z przyczyn przedmiotowych. Muszą mieć one jednak także znamiona oczywistości. Zachodzi to wówczas, gdy brak jest przedmiotu weryfikacji, bądź z powodu okoliczności uniemożliwiających takie postępowanie mimo istnienia przedmiotu weryfikacji sprawy administracyjnej, np. wskutek res iudicata (A. Matan, Dopuszczalność..., s. 353–355). Jeżeli nie zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, a także gdy takie postępowanie wszczęto z urzędu, organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2023 r. (sygn. akt I OSK 3187/19) "Badanie decyzji pod kątem wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje w kolejnym etapie postępowania nieważnościowego, gdy nie występują przesłanki negatywne do jego wszczęcia". Jego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności. W razie zaś ustalenia jednej z wad decyzji organ zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31). Nie jest natomiast istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 28 maja 1985 r. (sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985/1, poz. 30), w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym. W tym więc postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.
13. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem ustalenia w stadium wstępnym (formalnym) postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności było wskazanie, iż "zupełnie niecelowym, szczególnie w kontekście zasady ekonomiki i szybkości postępowania byłoby wyeliminowanie decyzji KGP z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, skoro decyzja Organu II instancji, po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika Skarżącego, które wpłynęło po jej wydaniu, byłaby tożsama, z uwagi, na wadliwie przeprowadzone postępowanie przez Organ I instancji, czego KGP, jako Organ odwoławczy, nie mógł nie zauważyć."
Organ przesądził tę kwestię na etapie wstępnym postępowania, a Sąd I instancji takie postępowanie zaaprobował, co w istocie stoi w sprzeczności z celem etapu wstępnego i stanowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a..
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że takie ustalenia organ może przeprowadzić jedynie we wszczętym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzonym z poszanowaniem zakreślonych wyżej reguł właściwych dla tego postępowania nadzwyczajnego. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce zatem w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13; wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 269/21), a taka sytuacja w sprawie nie występuje, o czym świadczy choćby obszerne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Przy czym co istotne przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, co oznacza, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie, co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20; z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1622/20; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/20; wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 324/20).
14. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w sprawie głównej odwołanie Skarżącego nie zostało przez Organ II instancji rozpoznane, co zdaniem Sądu I instancji, choć "co do zasady stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych k.p.a., a w szczególności zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)", to jednak "w realiach sprawy, z uwagi na uchylenie przez Organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzji z 29 września 2022 r. nie może być mowy o naruszeniu ww. zasady przy wydaniu decyzji z 16 listopada 2022 r.". Powielająca stanowisko Organu argumentacja Sądu I instancji w kontekście odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z pominięciem jednego z odwołań - nie zasługuje na aprobatę.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 29 września 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie cofnął Skarżącemu dopuszczenie do posiadania broni palnej (ze skutkiem doręczenia pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 25 października 2022 r.). Termin do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji upływał Skarżącemu w dniu 8 listopada 2022 r. Odwołanie Skarżącego, sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika nadano w placówce pocztowej w dniu 7 listopada 2022 r. Tymczasem już w dniu 2 listopada 2022 r. nastąpiło przekazanie akt postępowania administracyjnego dotyczącego Skarżącego (wraz z odwołaniem wniesionym przez (...) S.A. Komendanta (...) z dnia 24 października 2022 r.), przez Organ I instancji Komendantowi Głównemu Policji, który wydał rozstrzygnięcie drugoinstancyjne (kasatoryjne), w dniu 16 listopada 2022 r.
15. A przypomnienia wymaga, że w nauce prawa przez instancję rozumie się najczęściej "każdy ze stopni rozczłonkowanego aparatu państwa lub ściślej: organy różnych stopni. W tym najprostszym znaczeniu instancja to każdy organ, który jest wkomponowany w strukturę administracji: podlega w jakiś sposób organowi wyższemu lub jest organem nadrzędnym nad innym organem" (tak: J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 11, H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 15). O toku instancji możemy mówić wtedy, gdy prawo przewiduje działanie przynajmniej dwóch instancji, określając kolejność oraz sposób ich działania. Określenie "tok" zakłada "pewien dynamizm (przesunięcie, przekształcenie) i zwraca uwagę zwłaszcza na wszystko to, co stanowi przejście od jednej instancji do drugiej" (J. Zimmermann, Administracyjny..., s. 12). Administracyjny tok instancji stanowi zatem przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej. Bez toku instancji niemożliwe byłoby zrealizowanie zasady dwuinstancyjności.
Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego "sprowadza się [...] do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji (aktu nieposiadającego przymiotu ostateczności) sprawa jest rozpatrywana ponownie co do zasady przez organ wyższego stopnia, zaś w określonych ustawowo sytuacjach – przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie" (Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 59).
Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1076/13, wyrok NSA: z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10; z 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09).
Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem fundamentalne prawo strony do zaskarżenia decyzji nieostatecznej. W doktrynie jest prezentowany pogląd, że "prawo do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej należy traktować w państwie prawnym jako publiczne prawo podmiotowe obywatela" (L. Żukowski [w:] L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie administracyjne, Przemyśl–Rzeszów 2012, s. 102). E. Bojanowski, podnosi, że "prawo strony do skutecznego kwestionowania decyzji, w tym i okoliczności, w jakich została wydana, jest «kamieniem węgielnym» instytucji procesowych, gwarantujących udział strony w postępowaniu administracyjnym" (E. Bojanowski, Prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, "Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. Studia prawnoustrojowe" 1990/2, s. 13)
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że decyzja wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (tak NSA w wyroku z 10.04.1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989/1, poz. 26; H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 15). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej, stanowiąca podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, co powinno stanowić kierunek wykładni i stosowania prawa przez Organ administracji, po wszczęciu postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w tej sprawie.
16. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie tej Organ nie może poprzestać na rozstrzygnięciu formalnym. Wniosek Skarżącego winien skutkować wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a poczynione w sprawie ustalenia winny doprowadzić do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Ponieważ część zarzutów skargi kasacyjnej została przez Naczelny Sąd Administracyjny uznana za zasadne, zaistniała podstawa do uwzględnienia skargi kasacyjnej, przy czym uchylając zaskarżony wyrok rozpoznano również skargę, bowiem istota sprawy została uznana za dostatecznie wyjaśnioną, tj. oczywiste są naruszenia do jakich doszło w zakresie interpretacji możliwości zastosowania art. 61a k.p.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie.
17. Ponownie rozpoznając sprawę Organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza co do potrzeby przeprowadzenia merytorycznego postępowania nieważnościowego w kontekście naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
18. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).
Zasądzona kwota 1020 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, oraz zwrot wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej, który występował przed Sądem I instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną, w wysokości 480 zł za pierwszą oraz 240 zł za drugą instancję.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywoływane w uzasadnieniu pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl