II GSK 2096/24

II GSK 2096/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
657
Hasła tematyczne
Inne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 5334/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-24
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 162
art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 12.
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5334/23 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 25 lipca 2023 r. nr DMR.070.12.2.2023.KC w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie interpretacji indywidualnej w przedmiocie zakwalifikowania jako podmiotu niezobowiązanego do dokonywania odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz Z. Sp. z o.o. w G. 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., o sygn. akt VI SA/Wa 5334/23, w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca, spółka), uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) z dnia 25 lipca 2023 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie interpretacji indywidualnej w przedmiocie zakwalifikowania jako podmiotu niezobowiązanego do dokonywania odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. spółka wystąpiła do Prezesa URE z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.; dalej: p.p., prawo przedsiębiorców) w przedmiocie zakwalifikowania spółki jako podmiotu niezobowiązanego do dokonywania odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny (dalej: Fundusz) w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz.U. z 2022 r., poz. 2243 ze. zm.; dalej: u.ś.n., ustawa o środkach nadzwyczajnych).
Pismem z dnia 23 marca 2023 r. Prezes URE wskazał, że nie jest uprawniony do wydawania opinii prawnych na żądanie podmiotów zewnętrznych, które w jakikolwiek sposób byłyby wiążące dla tego podmiotu i które byłyby dla niego źródłem uprawnień i obowiązków. Stwierdził również, że przedstawiona przez spółkę interpretacja zapisów ustawy o środkach nadzwyczajnych jest niezgodna z intencją ustawodawcy i jako taka jest błędna.
Następnie, pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. spółka wystąpiła do Prezesa URE z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w całości, polegającym na przyznaniu racji wnioskodawcy w opisanym przez niego stanowisku w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r.
Prezes URE postanowieniem z dnia 25 lipca 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia skarżącej o milczącym załatwieniu sprawy w całości, polegającym na przyznaniu spółce racji w opisanym w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. stanowisku, tj. w sprawie wydania interpretacji indywidualnej w przedmiocie zakwalifikowania spółki jako podmiotu niezobowiązanego do dokonywania odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 10 ustawy o środkach nadzwyczajnych.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., o sygn. akt VI SA/Wa 5334/23, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił postanowienie Prezesa URE z dnia 25 lipca 2023 r.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż w jego ocenie środki odpisu na Fundusz są daniną publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.), gdyż stanowią inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwowych funduszy celowych wynika z odrębnych ustaw. Obowiązek przekazania odpisu na rzecz Funduszu wynika z art. 21 ustawy o środkach nadzwyczajnych. Tym samym w ocenie Sądu przedmiotem interpretacji indywidualnej określonej w 34 ust. 1 p.p. może być kwestia związana z wnoszeniem odpisu na Fundusz. Ponadto zdaniem Sądu Prezes URE jest organem właściwym do wydania interpretacji indywidualnej w przedmiocie zakresu obowiązku przekazania odpisu na Fundusz. W konsekwencji Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 p.p. w zw. z art. 28 ust. 7 pkt 1 oraz art. 31 ust. 1 pkt 2 u.ś.n.
Sąd I instancji podzielił także twierdzenia skarżącej zgodnie, z którymi stanowisko organu jest niespójne. Prezes URE w sytuacji stwierdzenia braku własnej właściwości w sprawie powinien był bowiem przekazać pismo organowi właściwemu, a nie zajmować de facto stanowisko merytoryczne w piśmie z dnia 23 marca 2023 r. W związku z powyższym Sąd za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 65 § 1 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.).
W ocenie Sądu Prezes URE nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniom organu doszło do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej, a 30-dniowy termin na jej wydanie rozpoczął bieg. W związku zaś z niewydaniem interpretacji indywidualnej w terminie, w obrocie prawnym funkcjonuje wiążące rozstrzygnięcie sprawy tj. wiążące stanowisko zgodne ze stanowiskiem skarżącej przedstawionym we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Za zasadny Sąd uznał więc również zarzut naruszenia art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 12 p.p.
Ponadto Sąd zaznaczył, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy pismo Prezesa URE z dnia 23 marca 2023 r. może zostać uznane za interpretację indywidualną wydaną po terminie (30 dni). Konsekwentnie z uwagi na zawarte w niej odmienne stanowisko od stanowiska wskazanego przez spółkę, zdaniem Sądu, jest ona bezskuteczna. Wskazano, że ustawodawca wyraźnie przewidział, że w dniu, po którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, obowiązuje milcząca interpretacja, stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy. Ponadto podkreślono, że wydanie interpretacji indywidualnej i załatwienie sprawy milcząco ma taką samą moc wiążącą.
III.
Prezes URE złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Prezes URE oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono
I. na podstawie art. 174 pkt 1 naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60 i art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 10, art. 21 ust. 1 pkt 10 i ust. 2, art. 23 ust. 1, 2, 3 ustawy o środkach nadzwyczajnych w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny należy zakwalifikować jako daninę publiczną, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów, przy uwzględnieniu celu odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny, powinna prowadzić do wniosku, że samo użyte narzędzie, tj. fundusz celowy nie może determinować istoty tego, czym jest odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny, bowiem istotę tego odpisu determinuje cel, w jakim został on wprowadzony, zatem odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny nie stanowi daniny publicznej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60 i art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 5, art. 7 i art. 8 oraz art. 10 i art. 13 rozporządzenia Rady (UE) 2022/1854 z dnia 6 października 2022 r. w sprawie interwencji w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii (Dz. U. UE. L z 2022 r. poz. 261), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny należy zakwalifikować jako daninę publiczną, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów, przy uwzględnieniu celu odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny, powinna prowadzić do wniosku, że samo użyte narzędzie, tj. fundusz celowy nie może determinować istoty tego, czym jest odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny, bowiem istotę tego odpisu determinuje cel, w jakim został on wprowadzony, zatem odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny nie stanowi daniny publicznej;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 p.p., w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 10 i 23 ust. 1, 2, 3 ustawy o środkach nadzwyczajnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa z wniosku skarżącej podlega interpretacji indywidualnej, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym skarżący (nawet jeśli przyjąć, że mamy w sprawie do czynienia z danina publiczną czemu organ stanowczo zaprzecza) nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie interpretacji, z uwagi m.in. na fakt, że z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej można wystąpić gdy przepisy prawa są niejasne lub szczególnie skomplikowanie, w sytuacji zaś, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. przepisy prawa objęte wnioskiem nie budzą wątpliwości, Skarżąca nie miała podstaw wystąpić o wydanie interpretacji; skoro zaś nie mamy do czynienia z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej, to nie można przyjąć, że w sprawie rozpoczął bieg termin 30 dniowy na wydanie interpretacji;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przepisach ustawy Prawo przedsiębiorców nie ma mowy o nadużyciu prawa, a nawet jeśli, to wobec niedochowania terminu i tak nie ma mowy o niezastosowaniu instytucji milczącego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy instytucja nadużycia prawa podmiotowego w kontekście art. 34 ust. 1 i 12 p.p. w zw. z art. 122a k.p.a. ma zastosowanie;
II. na podstawie art 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 12 p.p. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, że organ nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o milczących załatwieniu sprawy, podczas gdy powinien oddalić skargę w całości;
6) art. 145a §1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż Prezes URE ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie wydać zaświadczenie z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd, podczas "gdy wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a rozstrzygnięcie sprawy nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, tak że ewentualne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy powinno być elementem sentencji wyroku.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Prezes URE składając skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a spółka nie zajęła stanowiska co do tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej sformułowano cztery zarzuty naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania (w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jakkolwiek generalną zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznawanie zarzutów procesowych, aby przesądzić czy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy, to w rozpoznawanej sprawie, wobec braku kwestionowania stanu faktycznego przez obie strony sporu, kluczowe znaczenie mają instytucje (normy) prawno-finansowe przywołane w ramach sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej). Mając zatem na względzie przesądzające znaczenie powyższych instytucji prawno-finansowych, w pierwszej kolejności kontroli zostaną poddane zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania. (sformułowanych w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej).
Przedmiot zarzutów materialnych rozpatrywanej skargi kasacyjnej, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się na zagadnieniu zakwalifikowania odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny jako daniny publicznej. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, iż odpis ten nie jest daniną publiczną i w związku z tym nie był zobowiązany do wydawania spółce interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 prawa przedsiębiorców. Natomiast spółka jednoznacznie stoi na stanowisku, iż odpis powyższy jest daniną publiczną, a więc Prezes URE był zobowiązany udzielić jej interpretacji indywidualnej w tym zakresie, co też szeroko uzasadniła w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza, iż prawidłowe w tym przedmiocie jest stanowisko spółki i Sądu I instancji, gdyż ma ono oparcie w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Skoro przepis art. 34 ust. 1 prawa przedsiębiorców (regulujący prawo przedsiębiorcy do uzyskania interpretacji indywidualnej) posługuje się pojęciem "daniny publicznej", zaś prawo przedsiębiorców nie ustanawia odrębnej jej definicji, to bezsprzecznie należy w tym zakresie odwołać się do definicji legalnej "daniny publicznej" uregulowanej w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Definicja ta do danin publicznych, obok podatków, składek, opłat, zalicza także "inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwowych funduszy celowych wynika z odrębnych ustaw". Przedmiotowy w niniejszej sprawie Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny został natomiast wprost przez ustawodawcę ustanowiony jako państwowy fundusz celowy (art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 2538), co ma istotne znaczenie, zważając, iż istnieją fundusze celowe, które ustawodawca, nie nazywając "państwowymi" umiejscowił poza sektorem finansów publicznych (np. Fundusz Przeciwdziałania COVID-19).
Równocześnie, powyższe "daniny publiczne" w postaci "innych świadczeń pieniężnych, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwowych funduszy celowych wynika z odrębnych ustaw" w świetle przepisów u.f.p. są również "niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym", o których mowa w art. 60-67 u.f.p. Z dniem 28 kwietnia 2017 r., ustawodawca bowiem poprzez nowelizację art. 60-67 u.f.p., do powyższych niepodatkowych należności budżetowych zaliczył także należności stanowiące przychody państwowych funduszy celowych. Przedmiotowy odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny jest natomiast przychodem tego Funduszu na podstawie art. 12 pkt 2b ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw.
Należy także zwrócić uwagę, iż odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny posiada wszystkie cechy daniny publicznej, wymienione wzorcowo w definicji podatku zawartej w art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.), a więc odpis ten jest publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym oraz bezzwrotnym świadczeniem pieniężnym na rzecz Skarbu Państwa (tutaj: na rzecz państwowego funduszu celowego). W doktrynie prawa finansowego wskazuje się, iż pięć powyższych cech (publicznoprawność/powszechność, nieodpłatność, przymusowość, bezzwrotność, charakter pieniężny) odzwierciedla istotę daniny publicznej (zob.: B.M. Antonów, Cechy danin publicznych w polskim systemie prawa, "Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska" 2016, VOL. LXIII, 1, s. 10-18; A. Ostrowska, Samorządowe prawo dotacyjne. Dotacje jako wydatki jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 226-228; T. Dębowska-Romanowska, Prawo daninowe – podstawowe pojęcia konstytucyjne i ustawowe, cz. I, "Glosa" 1996, nr 11, s. 3). Podobnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że "do cech charakterystycznych danin publicznych należy zaliczyć przede wszystkim ich powszechność, przymusowość i bezzwrotność. Ponadto ich pobór następuje na rzecz podmiotów publicznych w celu gromadzenia środków służących wypełnianiu przez państwo zadań publicznych, wynikających z Konstytucji RP i ustaw" (wyroki Sądu Najwyższego z: 20 marca 2018 r., sygn. akt III SK 12/17, 15 marca 2023 r., sygn. akt II NSKP 22/23; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., P 9/09). Definicja "odpisu na Fundusz" określona w art. 2 pkt 10 ustawy o środkach nadzwyczajnych jednoznacznie wskazuje, iż odpis ten spełnia pięć powyższych cech daniny publicznej.
W zakresie pojęcia danin publicznych występującego w przedmiotowym art. 34 ust. 1 prawa przedsiębiorców wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny, który w jednym ze swych wyroków przyjął nawet jej szerokie rozumienie stwierdzając, iż "daniną publiczną, w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z 2018 r. Prawo przedsiębiorców, jest nie tylko danina o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 20 września 2017 r., syg akt II GSK 3556/15; te i kolejne orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA). NSA w niniejszym składzie, jednakże podziela stanowisko o wąskim rozumieniu danin publicznych, do których nie zalicza się świadczeń niepieniężnych (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2542/21), gdyż jednoznacznie wynika ono z przywołanych wyżej przepisów u.f.p.
W świetle powyższego, uwzględniając wskazane uregulowania ustawowe - art. 5 ust. 2 pkt 1 oraz art. 60-67 u.f.p., art. 2 pkt 10 u.ś.n. i art. 34 ust. 1 p.p. – przytoczoną w skardze kasacyjnej (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) argumentację na potwierdzenie tezy, iż odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny nie jest daniną publiczną (powołującą się m.in. na "wyjątkowy cel" przedmiotowego odpisu) należy uznać za nieuzasadnioną i nie mającą oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Argumentację tą należy ocenić jako interpretację contra legem, czyli wbrew obowiązującym przepisom powyższych ustaw, której Prezes URE, jako dysponent państwowego funduszu celowego (Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny), zaliczonego do sektora finansów publicznych, nie powinien przyjmować.
Należy także wskazać, iż skarżący kasacyjnie błędnie w tym zakresie posługuje się pojęciem "dochody budżetu państwa" (s. 6 skargi kasacyjnej), gdyż w rozpatrywanym przypadku nie mamy z nimi do czynienia. Przychody państwowych funduszy celowych są w prawie finansów publicznych zupełnie inną kategorią środków publicznych niż dochody budżetu państwa, co wynika nie tylko z odrębności organizacyjnej państwowych funduszy celowych jako jednostek sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 7, art. 29 u.f.p.), ale także z funkcjonującej w tej gałęzi prawa całkowitej odrębności pojęć "dochody" i "przychody". Zawarte w skardze kasacyjnej zdanie (s. 6): "W związku z tym, ze względu na wyjątkowy cel odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny nie mamy do czynienia z daniną publiczną, bowiem odpis na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny nie stanowi dochodu budżetu państwa przeznaczonego do prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej" – należy więc uznać za błędne i sprzeczne z przepisami prawa finansów publicznych.
Nie jest również słuszny zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego Prezes URE twierdzi, iż spółka nie była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie interpretacji, z uwagi na "fakt, że z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej można wystąpić gdy przepisy prawa są niejasne lub szczególnie skomplikowanie, w sytuacji zaś, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. przepisy prawa objęte wnioskiem nie budzą wątpliwości, Skarżąca nie miała podstaw wystąpić o wydanie interpretacji." Należy zauważyć, iż przepis art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nie określa stopnia skomplikowania lub niejasności przepisów, które mają być przedmiotem wydawanej przedsiębiorcy interpretacji indywidualnej, lecz jedynie wskazuje, iż ma ona wyjaśniać "zakres i sposób stosowania przepisów". Zasada clara non sunt interpretanda bezsprzecznie nie może stanowić dla organu administracji publicznej uzasadnienia do odmowy wydania interpretacji indywidualnej.
Podobnie także należy ocenić zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, nawiązujący do kwestii nadużycia prawa przez spółkę (która została także podniesiona w zaskarżonym postanowieniu Prezesa URE). Uwzględniając powyższą argumentację przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w zakresie uznania przedmiotowego odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny za daninę publiczną, postępowanie spółki w rozpatrywanej sprawie, nie można uznać za nadużycie prawa. Spółka bowiem miała prawo skorzystać z uprawnienia określonego w art. 34 ust. 1 p.p.. W dniu 21 grudnia 2022 r. złożyła na jego podstawie do organu (Prezesa URE) wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, spełniający wymogi formalne określone w art. 34 ust. 2-4 p.p.. Wobec nieotrzymania tej interpretacji w ustawowym terminie (pisma Dyrektora Departamentu Rynku URE z 23 marca 2023 r. skierowanego do spółki za taką interpretację bowiem uznać nie można) - pismem z dnia 19 czerwca 2023 r., na podstawie art. 122a k.p.a. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w całości polegającym na przyznaniu racji wnioskodawcy w opisanym przez niego stanowisku w piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r., tj. w sprawie wydania interpretacji indywidualnej w przedmiocie zakwalifikowania spółki jako podmiotu niezobowiązanego do dokonywania odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny w rozumieniu art 21 ust 1 pkt 10 ustawy o środkach nadzwyczajnych.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż k.p.a. wyróżnia dwie formy załatwiania przez organy administracji publicznej spraw indywidualnych w wyniku przeprowadzonego przed nimi postępowania: decyzją administracyjną oraz milczeniem (art. 1 pkt 1 k.p.a.). W myśl art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Chodzi tu niewątpliwie o przepis prawa materialnego, z którego wynika, że dopuszczono załatwienie sprawy w formie milczącej. Analiza treści uregulowania wprowadzonego przez art. 122a § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że milczenie organu jest genetycznie powiązane z ustanowieniem reżimu decyzyjnego wypełniania zadań administracji. Ustawodawca przy tym jednoznacznie wskazuje, iż milczące załatwienie sprawy uzależnione jest od istnienia przepisu szczególnego, który dopuszcza zastosowanie tej formy (zob. Z. Kmieciak. Komentarz do art. 122a, w: J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 704-715). W rozpatrywanej sprawie taki przepis szczególny istnieje. Art. 34 ust. 12 prawa przedsiębiorców zawiera wyraźne odesłanie do przepisów k.p.a. regulujących milczące załatwienie sprawy, stanowiąc, że: "W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Przepisy działu II rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się."
W dalszej kolejności należy odnieść się do dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej).
Jako pierwsze uchybienie procesowe skarżący kasacyjnie sformułował wobec Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 12 p.p. Zarzucając naruszenie tych przepisów skarżący kasacyjnie stwierdził, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż Prezes URE nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy i powinien był oddalić skargę spółki w całości.
W tym zakresie, NSA w niniejszym składzie, wstępnie wskazuje, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawa skargi określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien dotyczyć ściśle instytucji proceduralnych, czyli naruszenia (uchybienia) przepisów postępowania administracyjnego oraz/lub postępowania sądowoadministracyjnego, spełniającego jednocześnie warunek istotnego wpływu na wynik sprawy (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Odnosząc treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyłącznie do przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można wskazać wiele przepisów proceduralnych, których naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, np. brak stosownego pouczenia (art. 6), niedopuszczanie tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osoby niemogącej przedstawić pełnomocnictwa (art. 44 § 1), niedopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3), odmowa zawieszenia postępowania (art. 124 i 125) lub nieuwzględnienie przez skład orzekający stanowiska zajętego w uchwale składu poszerzonego (art. 269).
Zauważyć też należy, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Jest on przepisem o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił (por. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2136/21; 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1075/21; 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21; por. także: Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 882). Zarzucając naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarżący winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji.
W rozpatrywanej sprawie, skarżący w ramach sformułowanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej wymienił wspomniany "wynikowy" przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (będący podstawą wydania kontrolowanego wyroku) wiążąc go z art. 122a § 2 k.p.a. (regulującym przesłanki milczącego załatwienia sprawy) oraz z art. 34 ust. 12 prawa przedsiębiorców (regulującym następstwa niewydania interpretacji indywidualnej). Przepisy te istotnie można uznać za przepisy proceduralne (uszczegóławiające normy decyzyjne/wynikowe), jakkolwiek w rozpatrywanej sprawie, w związku z uznaniem, że zasadnicze instytucje prawno-administracyjne (tj. interpretacja indywidulana uregulowana w art. 34 prawa przedsiębiorców oraz milczące załatwienie sprawy uregulowana w rozdziale 8a działu II k.p.a.) mają zastosowanie, analogicznie również należy ocenić przepisy uszczegółowiające te instytucje. Analiza akt rozpatrywanej sprawy, w tym w szczególności pism kierowanych przez Prezesa URE do skarżącej, wskazuje, iż ocena postępowania organu dokonana przez Sąd I instancji była słuszna. Organ powinien był więc zastosować wymienione wyżej instytucje prawno-administracyjne, w tym także obowiązujące w ich ramach przepisy proceduralne.
W odniesieniu natomiast do drugiego zarzutu proceduralnego (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej) czyli naruszenia art. 145a §1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego warunku co do zasady nie spełnia np. zarzut naruszenia art. 145a §1 p.p.s.a. (podobnie jak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) poprzez brak zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazujące sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie (lub precyzyjnego sformułowania wskazań dla organów odnośnie do dalszego postępowania w sprawie). Zaniechanie tego obowiązku w całości lub w części (które jednak nie występuje w przypadku kontrolowanego wyroku) co do zasady nie będzie naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Aby zatem przekonać sąd drugiej instancji, że ten brak procesowy zaskarżonego orzeczenia może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, należy to wykazać w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, zob. także: J. P. Tarno, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis, Warszawa 2011, art. 141).
Należy podkreślić, iż ustanowione w art. 145a p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania decyzji lub postanowienia ma charakter warunkowy, na co wskazuje zastosowany w tym przepisie zwrot "jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy". Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny, uchylając decyzję lub postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., obowiązany jest rozważyć, czy okoliczności sprawy uzasadniają wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do wydania decyzji lub postanowienia i wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Przyjęcie nowelą z kwietnia 2015 r. powyższego art. 145a p.p.s.a. uzasadniono potrzebą zwiększenia efektywności i sprawności postępowania oraz koniecznością zapewnienia skarżącemu szybszego uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jakkolwiek wprowadzone tym przepisem poszerzenie kompetencji reformatoryjnych sądów administracyjnych było oceniane krytycznie (zob. szerzej: W. Piątek, A. Skoczylas, w: System Prawa Administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, C.H. Beck, s. 52 i n.).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie zgadza się ze stanowiskiem, że art. 145a p.p.s.a. powinien być zastosowany przez sąd administracyjny jedynie wówczas, kiedy okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia), oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu nie zostaną w należnym stopniu uwzględnione przez organ (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1240/20). Jak słusznie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego, warunek ustawowy z art. 145a p.p.s.a. obejmuje "sytuacje patologiczne", gdy np. sprawa powtórnie, a niekiedy nawet wielokrotnie, wraca do sądu z powodu niezastosowania się przez organ do jego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niewykonywania wyroku sądu oraz innych naruszeń prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego (zob. P. Pietrasz, Reformacyjne orzekanie przez wojewódzkie sądy administracyjne w przypadku sądowej kontroli decyzji i postanowień – uwagi de lege ferenda, w: Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Stanisława Prutisa, pod red. J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Białystok 2012, s. 816).
Powyższa "sytuacja patologiczna" nie występuje w rozpatrywanej sprawie, stąd też Sąd I instancji, uchylając zaskarżone postanowienie Prezesa URE odmawiające wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, nie zastosował instytucji przewidzianej w art. 145a p.p.s.a., lecz ograniczył się, zgodnie z wymogiem z art. 141 § 4 p.p.s.a., do sformułowania wskazania co do dalszego postępowania.
Reasumując wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).