II GSK 209/22

II GSK 209/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Lu 355/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-10-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 390
art. 2, art. 3 §  1 pkt 7, art. 3 § 1 pkt 17, art. 5, art. 70
Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze
Dz.U. 2024 poz 107
art. 8  ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1,  art. 79 ust. 1, art. 85 ust. 3, art. 85 ust. 3a
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1071
61 § 1 i 2 , art. 82-88
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Krajowej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 355/21 w sprawie ze skarg Powiatu Hrubieszowskiego i Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Krajowej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 6 maja 2021 r. nr PN-II.4131.146.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora zakładu opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odrzuca skargę Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Krajowej, 3. oddala skargę Powiatu Hrubieszowskiego, 4. zasądza od Powiatu Hrubieszowskiego na rzecz Wojewody Lubelskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 355/21, uwzględnił skargi Powiatu Hrubieszowskiego oraz Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Krajowej na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 6 maja 2021 r. (nr PN-II.4131.146.2021), którym ten organ, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz.920), dalej również jako: "u.s.p.", stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Hrubieszowie z 13 kwietnia 2021 r. (nr 364/2021) w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Hrubieszowie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał, że w dniu podjęcia tej uchwały (13 kwietnia 2021 r.) Zarząd Powiatu obradował w nieprawidłowym składzie, ponieważ o posiedzeniu nie został poinformowany i nie brał w nim udziału T. O. - członek Zarządu Powiatu w Hrubieszowie. W konsekwencji uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem § 61 ust. 2 i 3 w zw. z § 63 ust. 1, § 67 ust. 2 i § 68 ust. 1 i 3 Statutu Powiatu Hrubieszowskiego przyjętego uchwałą Nr XI/91/2019 Rady Powiatu w Hrubieszowie z dnia 18 września 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2019 r., poz. 5385), regulujących tryb pracy oraz podejmowanie uchwał przez Zarząd Powiatu Hrubieszowskiego oraz art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 5 lutego 2021 r. T. O. skierował do Starosty Hrubieszowskiego pismo następującej treści: "Niniejszym informuję, iż z dniem 28 lutego 2021 r., bądź z dniem najbliższej sesji Rady Powiatu w Hrubieszowie, składam rezygnację z członkostwa w Zarządzie Powiatu Hrubieszowskiego. Data złożenia rezygnacji uwarunkowana jest tym, aby organ jakim jest Zarząd Powiatu mógł działać normalnie (w pełnym składzie) do czasu, kiedy zostanie uzupełniony jego skład – to zaś może nastąpić wyłącznie podczas sesji Rady. W związku z czym pozostanę członkiem Zarządu do dnia najbliższej sesji Rady Powiatu".
W piśmie z 1 marca 2021 r. skierowanym do Przewodniczącej Zarządu Powiatu w Hrubieszowie, przesłanym w formie elektronicznej w dniu 1 marca 2021 r. oraz w oryginale w dniu 2 marca 2021 r., T. O. poinformował, że odwołuje swoją rezygnację z członkostwa w Zarządzie Powiatu Hrubieszowskiego. W treści pisma T. O. podał, że decyzja o rezygnacji podyktowana była względami osobistymi, które potencjalnie mogły mu utrudniać pracę w Zarządzie Powiatu. Jednakże sytuacja ta uległa zmianie, w związku z czym może powrócić do wykonywania pracy w organie j.s.t.
Organ nadzoru podał, że od 5 lutego 2021 r. do 13 kwietnia 2021 r, nie odbyła się żadna sesja Rady Powiatu w Hrubieszowie, a w konsekwencji nie zaistniało zdarzenie, z którym składający rezygnację powiązał jej skuteczność i skutek prawny. W tej sytuacji, złożenie przez radnego w dniu 1 marca 2021 r. (a więc przed nadejściem terminu rezygnacji i jej rozpatrzeniem przez Radę Powiatu - art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym) oświadczenia o cofnięciu rezygnacji z funkcji członka Zarządu Powiatu, należało uznać za skuteczne. To zaś oznacza, że w dniu 13 kwietnia 2021 r. T. O. pozostawał członkiem Zarządu Powiatu i powinien zostać zawiadomiony o terminie sesji, planowanym porządku obrad oraz projektowanych uchwałach.
W konkluzji Wojewoda stwierdził, że uchwała nr 364/2021 Zarządu Powiatu w Hrubieszowie z 13 kwietnia 2021 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Skoro posiedzenie Zarządu Powiatu zostało zwołane nieprawidłowo (z pominięciem jednego z członków zarządu), to Zarząd Powiatu nie miał zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez Zarząd Powiatu w Hrubieszowie na takim posiedzeniu są zatem obarczone wadą nieważności.
Powiat Hrubieszowski oraz Prokurator Prokuratury Regionalnej w Poznaniu delegowany do Prokuratury Krajowej zaskarżyli dwiema skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 6 maja 2021 r., wnosząc o jego uchylenie.
Skarżący nie zgodzili się z organem nadzoru, że uchwała Zarządu Powiatu w Hrubieszowie z 13 kwietnia 2021 r. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem skarżących, T. O. złożył rezygnację z członkostwa w Zarządzie w dniu 5 lutego 2021 r. i od tego dnia zaczął biec miesięczny termin na przyjęcie rezygnacji przez Radę Powiatu (art. 31 c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Z uwagi na niepodjęcie przez radę powiatu uchwały o przyjęciu rezygnacji z członkostwa w zarządzie i zwolnieniu z pełnienia obowiązków, mandat T. O. wygasł z mocy prawa w dniu 31 marca 2021 r., stosownie do art. 31 c ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji od dnia 1 kwietnia 2021 r. Starosta Hrubieszowski nie miał obowiązku zawiadamiać byłego członka zarządu powiatu o posiedzeniach tego organu czy umożliwiać mu wzięcia udziału w obradach Zarządu.
Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi Powiatu Hrubieszowskiego oraz odrzucenie skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Krajowej, ewentualnie jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Powiatu Hrubieszowskiego (sygn. akt II SA/Lu 355/21) oraz Prokuratora (sygn. akt II SA/Lu 356/21) i wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 355/21, uwzględnił obie skargi i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Lubelskiego, że Prokurator nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. WSA w Lublinie podał, że z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, przy czym - stosownie do ust. 4 tego przepisu - do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a więc art. 8 § 1 i art. 50 § 1 p,p.s.a. . Za przyjęciem odmiennego stanowiska, zdaniem Sądu I instancji, nie przemawia treść art. 148 p.p.s.a., w którym mowa o uwzględnieniu skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru. Przepis ten nie odnosi się bowiem do uprawnień prokuratora wynikających z art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. Umiejscowienie przepisu art. 148 p.p.s.a. w ramach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że celem tego przepisu jest określenie rodzaju rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt nadzoru. Natomiast przepis ten nie może być traktowany jako wyraz ograniczenia uprawnienia prokuratora do wniesienia skargi na akt nadzoru.
Rozpoznając sprawę merytorycznie, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru (Wojewody Lubelskiego), że uchwała nr 364/2021 Zarządu Powiatu w Hrubieszowie z 13 kwietnia 2021 r. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
WSA w Lublinie podzielił zapatrywanie organu nadzoru co do dopuszczalności złożenia rezygnacji przez członka zarządu powiatu z datą przyszłą. Zdaniem WSA w Lublinie, organ nadzoru nieprawidłowo jednak przyjął za datę rezygnacji T. O. z funkcji członka Zarządu Powiatu w Hrubieszowie dzień najbliższej sesji Rady Powiatu w Hrubieszowie. Analiza oświadczenia wskazuje bowiem, że wynikającą z tego oświadczenia datą, z jaką należało wiązać skuteczność złożenia rezygnacji, jest dzień 28 lutego 2021 r.
Zdaniem Sądu, wskazanie w treści oświadczenia daty 28 lutego 2021 r. byłoby zbędne, gdyby składający oświadczenie w istocie wiązał złożenie rezygnacji wyłącznie i dopiero z datą najbliższej sesji Rady Powiatu, niezależnie od tego, kiedy sesja ta miałaby miejsce. W świetle zasad logiki oświadczenie, zgodnie z którym złożenie rezygnacji następuje "z dniem 28 lutego 2021 r., bądź też z dniem najbliższej, począwszy od dzisiaj sesji Rady Powiatu w Hrubieszowie" wskazuje, że intencją składającego oświadczenie było złożenie rezygnacji z nadejściem tego z wymienionych w oświadczeniu zdarzeń, które wystąpiłoby jako pierwsze. Natomiast w sprawie pozostaje poza sporem, że przed dniem 28 lutego 2021 r. nie miała miejsca sesja Rady Powiatu w Hrubieszowie.
Jednocześnie, zdaniem Sądu, określenie terminu złożenia rezygnacji przez odwołanie się do nieokreślonej daty najbliższej sesji Rady Powiatu nie daje się pogodzić z treścią art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten w ustępach 1 i 2 wyznacza ściśle określone terminy, w których: po pierwsze - rada powiatu podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu - nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji oraz po drugie - następuje ex lege skutek równoznaczny z przyjęciem rezygnacji, w sytuacji niepodjęcia przez radę powiatu uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 1 - wskazany skutek ex lege następuje z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała.
Realizacja bezwzględnie obowiązujących norm prawnych wyrażonych w art. 31c ust. 1 i ust. 2 u.s.p. wymaga zatem liczenia powyższych terminów w powiązaniu z konkretną datą złożenia rezygnacji. Data ta nie może być natomiast niedookreślona i w szczególności wiązać się ze zdarzeniem przyszłym, którego data nie jest pewna lub może ulec zmianie. Niewątpliwie celem przepisu art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym jest dążenie do stabilizacji składu osobowego zarządu powiatu. Wskazuje na to również treść ust. 3 powołanego artykułu.
Dlatego też w okolicznościach sprawy nie można uznać za dopuszczalne złożenia rezygnacji z datą najbliższej sesji Rady Powiatu w Hrubieszowie, gdyż w sytuacji, gdyby sesja nie odbyła się, a co faktycznie miało miejsce w związku z trwającą epidemią, w istocie nie byłoby możliwości określenia terminu, w którym rada powiatu obowiązana byłaby do podjęcia uchwały zgodnie z art. 31c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a w konsekwencji także terminu przewidzianego w ust. 2 tego artykułu, jak również terminu z ust. 3 art. 31c ustawy.
Z tych wszystkich powodów, zdaniem Sądu I instancji, za datę złożenia rezygnacji przez T. O. należało przyjąć dzień 28 lutego 2021 r.
Skoro zatem w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (czyli do dnia 28 marca 2021 r.) Rada Powiatu w Hrubieszowie nie podjęła uchwały o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu T. O. z pełnienia obowiązków członka zarządu, to, stosownie do ust. 2 art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym, należało uznać, że na mocy tego przepisu skutek przyjęcia rezygnacji nastąpił z upływem dnia 31 marca 2021 r.
Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska organu nadzoru o skutecznym cofnięciu rezygnacji przez T. O.
WSA w Lublinie podniósł, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują cofnięcia rezygnacji złożonej przez członka zarządu powiatu oraz podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w tej w kwestii należy posiłkowo odwołać się do art. 61 k.c. oraz art. 82-88 tej ustawy, odnoszących się do wad oświadczenia woli. Orzecznictwo dopuszcza się możliwość uchylenia się przez radnego od skutków prawnych oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu, jednakże tylko w przypadku, gdy oświadczenie jest dotknięte poważnymi wadami, które uzasadniają uchylenie się od skutków oświadczenia woli w świetle przepisów k.c. oraz tylko przed podjęciem postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego (por. wyroki NSA z: 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12, z 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 880/13 oraz z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1835/20).
Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności sprawy Sąd podał, że oświadczenie woli T. O. z 1 marca 2021 r. o odwołaniu swojej rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu Hrubieszowskiego, zostało złożone już po dojściu do adresata oświadczenia o rezygnacji z tej funkcji. Oświadczenie woli T. O. o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu w Hrubieszowie nie było obarczone żadną z wad oświadczenia woli, w związku z tym brak jest podstawy prawnej do uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia.
Z tych wszystkich względów WSA w Lublinie uznał za błędną ocenę organu nadzoru, że w dniu 13 kwietnia 2021 r. T. O. pozostawał członkiem zarządu Powiatu Hrubieszowskiego, w związku z czym, zdaniem Wojewody, powinien być poinformowany o zaplanowanym na ten dzień posiedzeniu Zarządu.
Wojewoda Lubelski złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Powiatu Hrubieszowskiego oraz odrzucenie skargi Prokuratora, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art: 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
a) art. 85 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którym przepisy te nie wyłączają zastosowania art. 50 § 1 i art. 8 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez Prokuratora i jej rozpoznanie, a nie odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.,
b) art. 31c ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te wykluczają złożenie przez członka zarządu powiatu rezygnacji z funkcji "z dniem najbliższej sesji Rady Powiatu",
c) art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 61 § 1 i art. 82 – 88 k.c. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że do odwołania lub uchylenia się od skutków oświadczenia o rezygnacji z pełnienia funkcji członka zarządu powiatu maja wprost zastosowanie przepisy k.c., a w konsekwencji uznanie, że odwołanie przez T. O. oświadczenia o rezygnacji z funkcji członka Zarządu Powiatu Hrubieszowskiego było nieskuteczne;
d) art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 27 ust. 1 i 3 tej ustawy oraz § 61 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 63 ust. 1, § 67 ust. 2, § 68 ust. 1 i 3 Statutu Powiatu Hrubieszowskiego przyjętego uchwałą Nr IX/91/2019 Rady Powiatu Hrubieszowskiego (Dz.Urz. Woj. Lub. z 2019 r., poz. 5385 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwały podjęte przez Zarząd Powiatu na nieprawidłowo zwołanym posiedzeniu Zarządu Powiatu (z pominięciem jednego członka) w sytuacji, gdy Zarząd Powiatu funkcjonuje w "składzie liczebnym" określonym w Statucie Powiatu nie są sprzeczne z prawem, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nie jest prawidłowe zapatrywanie Sądu I instancji, że legitymacja skargowa Prokuratora do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wynika z art. 50 § 1 i art. 8 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym (np. wyroki NSA z: 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04 i z 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04) podkreśla się brak ograniczenia legitymacji prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, chyba że wynika to z regulacji szczególnej. Takie też ograniczenie wprowadza art. 85 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołany przepis w ust. 3 i ust. 3a stanowi, że do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (ust. 3) oraz rada powiatu następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (ust. 3a). Zatem legitymacja do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wynika wyłącznie z art. 85 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie powiatowym, który jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnej kompetencji prokuratora wynikającej z art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. - które wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, w tym wypadku nie mają zastosowania. Autor skargi kasacyjnej dodał, że ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 p.p.s.a. Legitymacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru nie przyznaje prokuratorowi również ustawa z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Stanowiska takiego nie zmienia również przepis art. 85 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, nakazujący do postępowania w tych sprawach stosować odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, gdyż przepis taki wskazuje tylko odpowiedni tryb postępowania w sprawach skarg złożonych przez ww. pomioty, nie rozszerza zaś ich katalogu (por. postanowienia NSA z: 14 października 2020 r. sygn. II OSK 2223/20, z 29 października 2013 r. sygn. II OSK 2691/13; z 25 kwietnia . 2013 r. sygn. II OZ 314/13). Autor skargi kasacyjnej dodał, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 49/07 również wywiódł, że art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że dokonując analizy treści powyższego oświadczenia WSA w Lublinie pominął, że w zdaniu trzecim T. O. podał, że: "pozostanę członkiem Zarządu do dnia najbliższej sesji Rady Powiatu i w sposób nieuprawniony przyjął, że inną jego interpretację, z powołaniem się na art. 31 c ustawy o samorządzie powiatowym.
Zgadzając się co do zasady, że art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym stanowi wyraz dążenia do stabilizacji składu osobowego zarządu powiatu, nie sposób podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podane względy celowościowe uzasadniają przyjętą przez Sąd I instancji interpretację złożonego przez członka Zarządu Powiatu oświadczenia o rezygnacji z funkcji wbrew literalnej treści tego oświadczenia.
Brzmienie przepisów art. 31 c ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do stwierdzenia, że wykluczone jest złożenie oświadczenia o rezygnacji z funkcji członka Zarządu Powiatu "z dniem najbliższej sesji Rady Powiatu", jak to miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W przypadku złożenia takiego oświadczenia - członek zarządu pełni swoją funkcję do dnia najbliższej sesji Rady Powiatu. Podczas tej sesji, a także nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia rezygnacji - Rada Powiatu jest uprawniona do podjęcia uchwały o przyjęciu rezygnacji. W przypadku gdy taka uchwała nie zostanie podjęta w terminie określonym w art. 31c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - stosownie do dyspozycji art. 31 c ust. 2 tej ustawy - jest to równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. Cel regulacji art. 31 c ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest oczywisty - w przypadku opieszałości po stronie organu stanowiącego powiatu ustawa rozstrzyga o terminie (upływ ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała) zakończenia pełnienia funkcji przez członka zarządu powiatu, który nie zamierza dalej jej sprawować.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, że z przywołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 8 ust. 2 i ust. 1 oraz art. 26 ust. 1, art. 32 ust. i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynikają w istocie żadne wskazówki interpretacyjne dotyczące dopuszczalności odwołania oświadczenia woli o rezygnacji z funkcji członka Zarządu Powiatu. Ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera również odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego.
Nie można też tracić z pola widzenia, że Kodeks cywilny reguluje stosunki cywilno-prawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Tego rodzaju stosunek prawny nie ma miejsca pomiędzy członkiem Zarządu Powiatu a Zarządem Powiatu, bądź pomiędzy członkiem Zarządu Powiatu a Radą Powiatu, ani też pomiędzy członkiem Zarządu Powiatu a powiatem, stanowiącym lokalną wspólnotę samorządową.
Odpowiednie albo posiłkowe stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego dla oceny dopuszczalności odwołania oświadczenia o rezygnacji z funkcji członka Zarządu Powiatu winno zatem uwzględniać specyfikę konkretnego przypadku.
Dokonując wykładni treści oświadczenia złożonego przez T. O. w dniu 5 lutego 2021 r. Sąd I instancji nie tylko pominął istotne elementy tego oświadczenia, ale także zaniechał pogłębionej analizy okoliczności faktycznych sprawy. Odwoływanie się do przepisów Kodeksu cywilnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wypaczenia woli wyrażonej w oświadczeniu osoby uprawnionej do jego złożenia, w szczególności do pomijania rzeczywistej treści tego oświadczenia przy rozstrzyganiu o jego skutkach prawnych.
W przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowe ustalenie terminu ustąpienia z funkcji członka Zarządu Powiatu w Hrubieszowie na podstawie treści złożonego oświadczenia jako "dnia najbliższej sesji Rady Powiatu w Hrubieszowie" wiąże się z dopuszczalnością odwołania tego oświadczenia przed terminem ustąpienia z funkcji. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zawiera zakazu takiego działania, a w szczególności nie można wskazać przepisu ustawy o samorządzie powiatowym, który zostałby naruszony takim działaniem.
W świetle przepisów tej ustawy jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia oświadczenia o rezygnacji z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu jest osoba sprawująca tę funkcję.
T. O. pismem z 1 marca 2021 r. skutecznie cofnął złożoną przez siebie rezygnację. Cofnięcie oświadczenia woli nastąpiło przed datą, z którą składający rezygnację wiązał określone skutki prawne (tj. przed "dniem najbliższej sesji Rady Powiatu w Hrubieszowie").
Autor skargi kasacyjnej dodał, że powoływanie się przez Sąd się na skutki prawne cofnięcia oświadczenia woli - w tym również ewentualnie w oparciu o przepisy art. 61 i art. 82-88 K.c. - jest nie tylko nieuzasadnione, ale przede wszystkim bezprzedmiotowe.
W konkluzji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że przyjęcie, że T. O. złożył rezygnację z funkcji członka Zarządu Powiatu w Hrubieszowie w dniu 28 lutego 2021 r., jest sprzeczne z treścią jego złożonego oświadczenia woli (zdaniem drugim i trzecim, z których wynika, że wolą składającego to oświadczenie było pełnienie funkcji członka Zarządu Powiatu do momentu zaistnienia zdarzenia określonego jako "najbliższa sesja Rady Powiatu".). Autor skargi kasacyjnej dodał, ze nie jest rolą organu nadzoru, ani też sądu administracyjnego, ocena zasadności (słuszności) przesłanek, które legły u podstaw złożenia oświadczenia o określonej treści przez członka Zarządu Powiatu, ujawnionych w tym oświadczeniu. Tym niemniej użyte w oświadczeniu sformułowanie: "data złożenia rezygnacji uwarunkowana jest tym, aby organ jakim jest Zarząd Powiatu mógł działać normalnie (w pełnym składzie) do czasu kiedy zostanie uzupełniony jego skład - to zaś może nastąpić wyłącznie podczas sesji Rady" - z jednej strony przesądza o tym, że datą złożenia rezygnacji jest "dzień najbliższej sesji Rady Powiatu", z drugiej strony może budzić wątpliwości co do tego, czy składający nie działał pod wpływem istotnego błędu, rozumianego jako niezgodne z prawdą wyobrażenie o rzeczywistości.
Autor skargi kasacyjnej nadmienił przy tym, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie istnieje obowiązek niezwłocznego uzupełnienia składu Zarządu Powiatu - podczas sesji Rady w dniu złożenia rezygnacji przez dotychczasowego członka Zarządu Powiatu.
Powiat Hrubieszowski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu podał m. in., że WSA w Gliwicach w wyroku z 13 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 569/12 stwierdził, że stosunek prawny powstały na skutek wyborów, a istniejący między radnym a województwem (powiatem) ma charakter publicznoprawny. Ta specyfika sprawowania mandatu uzasadnia twierdzenie, że do wykonywania mandatu nie można nawet w drodze analogii stosować przepisów innych gałęzi prawa w tym przepisów kodeksu cywilnego, czy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, interpretacji czy określenia skutków prawnych czynności i działań podejmowanych przez osobę wykonującą mandat radnego. Sąd stwierdził, że kategoryczne brzmienie przepisów związanych z wygaśnięciem mandatu radnego w sytuacji, gdy zrzeka on się jego pełnienia pozwala na przyjęcie, że zrzeczenie to ma szczególny charakter. Nie można go traktować jako podania składanego do organu administracji, a co się z tym wiąże próbować zastosować do tej czynności prawnej reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem oświadczenie, czy podanie które inicjuje postępowanie administracyjne tym bardziej, że ani marszałek województwa (Starosta), ani sam sejmik województwa (rada powiatu) przy podjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego nie występuje jako organ administracji (brak jest tu bowiem elementu władczego). Podejmując uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sejmik (rada powiatu) nie dokonuje oceny stanu faktycznego stwierdza jedynie, że mandat ten wygasł w związku ze złożeniem przez radnego stosownego oświadczenia. Uchwała ta ma więc charakter aktu o charakterze deklaratoryjnym, nie tworzy ona nowej sytuacji prawnej, przy czym w zrzeczeniu tym można dostrzec element konstytutywny w postaci wyznaczenia momentu, od którego można powoływać się w obrocie prawnym na prawny skutek zrzeczenia się, który to skutek już wcześniej ziścił się z mocy samej ustawy. Skutki podjęcia uchwały biegną nie od dnia wydania tejże uchwały, lecz zaistnienia zdarzenia w postaci zrzeczenia się mandatu. Mandat wygasa zatem z chwilą złożenia w przepisanej formie oświadczenia o jego zrzeczeniu się. Tę argumentację podzielił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1835/20 i uznał, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje ze względu na wystąpienie określonego zdarzenia, tj. pisemnego zrzeczenia się mandatu, natomiast podejmowana uchwała, stwierdzająca fakt wygaśnięcia mandatu ma charakter deklaratoryjny, a skutki jej biegną nie od dnia jej wydania, lecz od dnia zdarzenia jakim jest w tym przypadku zrzeczenie się mandatu radnego.
W konkluzji Powiat podał, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że T. O. złożył rezygnację z funkcji członka zarządu powiatu w dniu 5 lutego 2021 r. Przepis ustawy mówi wyraźnie o złożeniu rezygnacji, a datą złożenie jest w tym przypadku dzień 5 lutego 2021 r. To od tej daty rada powiatu ma miesiąc na jej przyjęcie. W związku z nieprzyjęciem tej rezygnacji przez zarząd w powyższym terminie, mandat T. O. wygasł z mocy prawa z dniem 31 marca 2021 r.
Prokurator Prokuratury Regionalnej w Poznaniu delegowany do Prokuratury Krajowej w piśmie procesowym z 12 stycznia 2022 r., na podstawie art. 8 § 1 w zw. z art. 12 i art. 45 p.p.s.a., przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do kwestii zarzucanego braku legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały organu nadzoru podał, że wbrew wnoszącemu skargę kasacyjną, nie istnieje żaden przepis prawa, który wykluczałby legitymację prokuratora do działania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej, Ograniczenie takie musi jednak wynikać expressis verbis z treści przepisu. Prokurator dodał, że NSA w wyroku z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 385/07 stwierdził, że legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikająca z art. 8 i art. 50 p.p.s.a., nie ma żadnych ograniczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim na uwzględnienie zasługuje pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, w którym wnoszący tę skargę zarzucił Sądowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, że prokurator był uprawniony do wniesienia skargi na akt nadzoru –rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 6 maja 2021 r.
Otóż jak wynika z brzmienia art. 85 ust. 3 i ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a także rada powiatu następnej kadencji (w przypadku uchwał rady powiatu doręczonych po upływie kadencji rady), uprawniona jest w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Przepis ten należy traktować jako lex specialis, szczególne uregulowanie legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego, wyłączające stosowanie w odniesieniu do rozstrzygnięć organu nadzoru art. 8 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 59, i T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne (2015), s. 181 i n., wyrok NSA z 8 marca 2005 r., sygn. OSK 1229/04).
Legitymacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru nie przyznaje prokuratorowi również ustawa z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Według art. 3 § 1 pkt 7 i pkt 14 tej ustawy o prokuraturze: "Obowiązki określone w art. 2 Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy i pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują przez zaskarżenie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji", a także "podejmowanie innych czynności określonych w ustawach". Nie ma tutaj mowy o zaskarżeniu przez prokuratora do sądu rozstrzygnięć nadzorczych. W art. 5 powołanej ustawy przyznano prokuratorowi uprawnienie do uczestniczenia na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Określenie "uprawnienie do uczestniczenia na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym m. in. przez sądy" nie obejmuje uprawnienia do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego.
Zdaniem NSA tezę o braku legitymacji prokuratora do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego potwierdza także treść art. 70 Prawa o prokuraturze, który stanowi, że "jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego". Przepis ten wyraźnie ogranicza kompetencje "skargowe" prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego.
Zaskarżenie przez powiat rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności j.s.t. (art. 165 ust. 2) i ze względu na tę samodzielność tylko powiatowi (związkowi powiatów) służy prawo skargi do sądu administracyjnego.
Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie. Np. NSA w wyrokach z:8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04 i z 12 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1598/04 oraz postanowieniach z: 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 632/24 i sygn. akt III OSK 790/24 przyjął, że prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest więc niedopuszczalna.
Tym samym za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
Uzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na stanowisku, że T. O. będąc członkiem Zarządu Powiatu nie został poinformowany i nie brał udziału w posiedzeniu tego organu w dniu 13 kwietnia 2021 r., co czyniło podjętą na tym posiedzeniu uchwałę nr 365/2021 sprzeczną z prawem i uzasadniło stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną T. O. w dniu 13 kwietnia 2021 r. pozostawał członkiem Zarządu Powiatu, ponieważ w dniu 1 marca 2021 r., przed nadejściem terminu rezygnacji i jej rozpatrzeniem przez Radę Powiatu skutecznie cofnął tę rezygnację.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego T. O. był członkiem Zarządu Powiatu do dnia 13 kwietnia 2021 r., jednakże przemawiają za tym nie te argumenty, na które powołał się wnoszący skargę kasacyjną.
Rozwiązanie tych kwestii wymaga przede wszystkim wyjaśnienia charakteru prawnego oświadczeń o rezygnacji z funkcji członka zarządu powiatu oraz o cofnięciu takiej rezygnacji i co za tym idzie - ustalenia jakiemu reżimowi prawnemu te oświadczenia podlegają, w rezultacie zaś - czy i kiedy zostały złożone w rozpatrywanym przypadku.
Mandat członka organu jednostki samorządowej jest niewątpliwie instytucją publicznoprawną. Mandat członka zarządu powiatu powstaje w wyniku wyboru dokonanego przez radę powiatu (art. 27 ust. 1 i 3 u.s.p.), za zgodą kandydata. Ta niezbędna zgoda, o której ustawa expressis verbis nie jest elementem aktu wyboru, lecz przesłanką jego skuteczności. Charakter publicznoprawny ma wyłącznie jednostronny akt wyboru, pochodzi bowiem od organu władzy publicznej – rady powiatu. Osoba fizyczna, wyrażająca zgodę na wybór to podmiot prawa prywatnego, który nie ma kompetencji władczych, dobrowolnie decyduje i korzysta z przysługujących mu wolności i praw politycznych. To działanie (oświadczenie woli) lokuje się w sferze prawa prywatnego, a nie publicznego, mimo że wywiera skutki publicznoprawne, bo prowadzi do powstania mandatu.
Powyższe uwagi odnoszą się również do zrzeczenia się mandatu przez radnego, a także do rezygnacji z mandatu członka zarządu powiatu – sytuacji porównywalnej pod względem charakteru prawnego ze zrzeczeniem się mandatu radnego (art. 383 § 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, Dz.U. z 2025 r., poz. 365).
W związku z tym w piśmiennictwie prawniczym, w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się mandatu przez radnego i cofnięcia tego zrzeczenia, wyrażano pogląd, że mimo braku odpowiednich przepisów w prawie wyborczym, nie można wykluczyć, ze względu na konieczność ochrony swobody decydowania o kandydowaniu i o sprawowaniu mandatu, zastosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu cywilnego, które zawierają prawne gwarancje świadomego i swobodnego składania oświadczeń woli. Taką funkcję gwarancyjną spełnia, poza przepisami dotyczącymi wad oświadczenia woli, art. 61 k.c., według którego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest natomiast skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Stosowanie tego przepisu w sytuacji składania oświadczenia przez radnego oznacza, że radny mógłby odwołać oświadczenia woli o odmowie złożenia ślubowania lub o zrzeczeniu się mandatu. Nie ma bowiem żadnego przepisu, który by mu tego wyraźnie zabraniał. Skoro więc ustawodawca przyznaje radnemu prawo swobodnego decydowania o odmowie złożenia ślubowania i o zrzeczeniu się mandatu, to w tej swobodzie traktowanej konsekwentnie powinno się mieścić również prawo do cofnięcia takiego oświadczenia (Kisielewicz A. [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz. Wyd. II Wolter Kluwer 2018 r., s. 720).
W orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy na temat stosowania do oświadczenia woli radnego o zrzeczeniu się mandatu przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących składania oświadczeń woli i wad oświadczeń woli nie są jednolite i nie są konsekwentne. Podkreśla się jednak, że jest oświadczenie woli osoby fizycznej. Niemniej jednak ze względu na to, że dotyczy stosunku publicznoprawnego, wynikającego z mandatu, przepisy kodeksu cywilnego – art. 61 i 82-88 mogą być w przypadku cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu stosowanie posiłkowo albo w drodze analogii, jedynie w wyjątkowych okolicznościach, przede wszystkim wówczas, gdy zrzeczenie się mandatu jest dotknięte poważną wadą w znaczeniu wad oświadczeń woli, określonych w art. 82 – 88 k.c. i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (np. wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 2507/24, z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1835/20).
Trzeba zauważyć, że takie też stanowisko na temat oceny cofnięcia rezygnacji z członkostwa w zarządzie powiatu w świetle przepisów art. 61 § 1 i art. 82-88 k.c. zajął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z sytuacją porównywalną do omawianej mamy do czynienia na gruncie tzw. stosunków służbowych, mających charakter publicznoprawny, powstających i ustających z mocy jednostronnych aktów władzy służbowej. Ustawa z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2025 r., poz. 636 t.j.) w art. 41 ust. 3 stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
Zgłoszenie wystąpienia ze służby nie jest jednostronną czynnością policjanta rozwiązującą stosunek służbowy, lecz przesłanką jego rozwiązania dokonanego decyzją władzy służbowej. Ze względu na publicznoprawny status policjanta pojawił się problem oceny charakteru prawnego zgłoszenia wystąpienia ze służby i w konsekwencji dopuszczalności jednostronnego cofnięcia tego zgłoszenia, wobec braku odpowiedniego uregulowania tej kwestii w ustawie o Policji czy w innych regulacjach, dotyczących stosunków służbowych. W bogatym w tej materii orzecznictwie sądów administracyjnych dość jednolicie przyjmuje się, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 kodeksu cywilnego, co oznacza, że na tej podstawie jest dopuszczalne cofnięcie tego zgłoszenia (np. wyroki NSA z 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2387/11, 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 814/15, 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1847/18 oraz powołane w tym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych i podobnie uchwała NSA z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, wydana na tle art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W wyroku z 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 814/15 NSA stwierdził, że złożenie przez funkcjonariusza oświadczenia o wystąpieniu ze służby jest etapem rozwiązywania stosunku służbowego o cechach cywilnoprawnych.
NSA w składzie rozpatrującym tę sprawę podziela stanowisko, że rezygnacja ze stanowiska członka zarządu powiatu, tak jak zrzeczenie się mandatu radnego (albo zgłoszenie wystąpienia ze służby) są oświadczeniami woli osoby fizycznej, nie mającymi cech czynności publicznoprawnej i mają do nich zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli (art. 61 § i 2) i wad oświadczenia woli (art. 82 – 88 ).
Według art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
Oświadczenie woli o rezygnacji z mandatu członka zarządu powiatu jest oświadczeniem składanym "innej osobie" - radzie powiatu. Ten bowiem organ podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu (art. 31 ust. 1 u.s.p.).
W świetle art. 61 § 1 k.c. oświadczenia woli o rezygnacji i o cofnięciu rezygnacji powinny być złożone Radzie Powiatu. Rada powiatu jest organem kolegialnym. Istotą działania takiego organu jest działanie w kompletnym składzie (in pleno), chyba że przepisy prawne cedują niektóre jej kompetencje na niektórych jej członków, np. przewodniczącego.
Według art. 15 ust. 1 u.s.p. rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Również z postanowień statutu Powiatu Hrubieszowskiego z 18 września 2019 r. wynika, że wszystkie sprawy należące do kompetencji Rady, określone w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w innych przepisach prawnych są rozpatrywane i rozstrzygane w drodze uchwał na sesjach Rady.
A zatem jedynie w ramach sesji Rada ma zdolność (kompetencje) do działania, polegającego na wyrażaniu swego stanowiska i przyjmowaniu czy zapoznawaniu się z aktami albo oświadczeniami, kierowanymi do niej z zewnątrz. Ustawa o samorządzie powiatu nie przyznaje przewodniczącemu rady powiatu kompetencji do reprezentowania tego organu w stosunkach zewnętrznych. W myśl art. 14 ust. 3 tej ustawy zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Inny organ – starosta ma natomiast kompetencje do reprezentowania na zewnątrz powiatu, a nie rady powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.).
Przepisy prawne, dotyczące rady powiatu nie przewidują odstępstw od zasady kolegialnego działania w ramach sesji tego organu, nie dopuszczają działania poza sesjami, np. w tzw. trybie obiegowym. Wynikającego z art. 61 § 1 k.c. wymagania stworzenia radzie możliwości zapoznania się z treścią skierowanego do niej oświadczenia woli nie spełnia wobec tego skierowanie tego oświadczenia, poza sesją rady, indywidualnie do poszczególnych radnych. Inaczej mówiąc, radni poza sesją nie tworzą rady – organu zdolnego do wykonywania zadań i kompetencji przypisanych radzie.
Z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że w okresie od 5 lutego 2021 (data złożenia rezygnacji przez T. O.) do 13 kwietnia 2021 (data posiedzenia zarządu) nie odbyła się żadna sesja Rady Powiatu Hrubieszowskiego. T. O. skierował rezygnację z 5 lutego 2021 r. i oświadczenie o cofnięciu tej rezygnacji z 1 marca 2021 r. , do Przewodniczącej Zarządu Powiatu w Hrubieszowie, która poinformowała o tym Przewodniczącego Rady Powiatu w Hrubieszowie. Ten zaś, poinformował o tym członków zarządu powiatu w dniu 26 lutego 2021 r. wraz z zawiadomieniem o wyznaczeniu na 5 marca 2021 r. sesji rady powiatu
Prawna ocena tych faktów na podstawie art. 61 § 1 k.c. prowadzi do wniosku, że zarówno oświadczenie o rezygnacji z funkcji członka zarządu powiatu, jak i oświadczenie o cofnięciu tej rezygnacji nie zostały złożone radzie powiatu do 13 kwietnia 2021 r. w taki sposób, że rada, jako organ kolegialny, mogła zapoznać się z ich treścią. Oznacza to, że T. O. zachował status członka zarządu co najmniej do tego terminu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 27 ust. 1 i 3 tej ustawy oraz § 61 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 63 ust. 1, § 67 ust. 2 Statutu Powiatu Hrubieszowskiego wskutek pozbawienia możliwości udziału w posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 13 kwietnia 2021 r. T. O., który miał w tym czasie status członka tego organu.
Natomiast nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 61 § 1 i art. 82 – 88 k.c. Wymienione przepisy u.s.p. nie miały zastosowania w tej sprawie. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 61 § 1 i art. 82 – 88 k.c. jest również chybiony i w dodatku niekonsekwentny. Wnoszący skargę kasacyjną podważa dopuszczalność zastosowania do oświadczenia woli członka zarządu powiatu o rezygnacji z członkostwa w tym organie przepisów art. 61 § 1 i art. 82 – 88 k.c., jednocześnie utrzymuje, że odwołanie zrzeczenia się mandatu było dopuszczalne i skuteczne, ponieważ żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, w tym ustawa o samorządzie powiatu nie zawiera zakazu takiego działania. Warto w związku z tym przypomnieć, że w sferze publicznoprawnej nie znajduje zastosowania zasada : co nie jest zakazane, jest dozwolone.
Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę Prokuratora na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 6 maja 2021 r., natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Powiatu Hrubieszowskiego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).