II GSK 2082/21

II GSK 2082/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 961/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-02-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 6, art. 8 par. 2.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2020 poz 470
art. 39 ust. 3 i 3a, art. 40 ust. 1.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 961/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r. nr SKO-4204/139/2020 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 2 lutego 2021 r., oddalił skargę P. F. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 17 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący pismem z 17 października 2018 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o "przedłużenie decyzji – wniosek na zajęcie pasów drogowych w okresie od 01.10.2018 r – 31.10.2018 wg wykazu".
Decyzją z 13 września 2019 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych w terminie określonym we wniosku.
Zaskarżoną decyzją SKO w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że o ile decyzja lokalizacyjna może być wydana raz i na jej podstawie wnioskodawca może ubiegać się o następujące po sobie, okresowe zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w niniejszej sprawie, dla słupów określonych we wniosku ostatnia pozytywna decyzja lokalizacyjna wydana została na okres od 1 do 30 września 2018 r., a więc nie występowała już w obrocie prawnym. Organ stwierdził, że skarżący nie dysponował decyzją lokalizacyjną, co stanowiło przeszkodę do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.
Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję, za zasadne uznał stanowisko organu, podkreślające konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej: u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Sąd podkreślił w tym zakresie, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego, jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego.
Sąd I instancji stwierdził, że spór w sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowości uznania przez organy, iż skarżący wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe nie legitymował się decyzją o lokalizacji tych urządzeń we wskazanych miejscach.
Sąd za niezasadne uznał stanowisko strony, że jej wniosek powinien być odczytany jednocześnie jako wniosek o lokalizację określonych tam urządzeń w pasie drogowym z uwagi na dotychczasową, wieloletnią praktykę takiego załatwiania spraw przez organ. Zdaniem Sądu, wobec treści wniosku, organy zasadnie odczytały żądanie skarżącego jako żądanie wydania zezwolenia w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. Podkreślił, że wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie możliwe jest tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją lokalizacyjną.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że nie był on zobowiązany do złożenia oddzielnego wniosku o zezwolenie na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, obok podania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe, co wynikać miało z praktyki organów wydawania w latach poprzednich dwóch decyzji (na podstawie art. 39 ust. 3 i 40 u.d.p.), Sąd I instancji stwierdził, że z wniosku strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie można było wywodzić równoległego żądania wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym z uwagi na dotychczasową, błędną praktykę organu. Stwierdził, że okoliczność, iż w poprzednich latach organ załatwiał wnioski skarżącego "zbiorczo", wydając na podstawie jednego wniosku dwie decyzje (o lokalizacji w pasie drogowym i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego), nie kreowała po stronie skarżącego roszczenia o uwzględnienie takiej praktyki przy aktualnym rozstrzyganiu spraw z jego wniosków.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną P. F. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 17.07.2020 r., nr SKO-4204/139/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 16/2020, pomimo iż:
i. organ odwoławczy, opierając się na treści pisma z 27.11.2019 r., w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z 03.09.2018 r. (ponownie złożony w 26.09.2018 r.) oraz jego uzupełnienia w 17.10.2018 r, zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku we wrześniu 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem;
b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 17.07.2020 r., nr SKO-4204/139/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 16/2020, pomimo że:
i. organ I instancji oraz organ odwoławczy nie uwzględniły, że w wyniku zapadłych w 2019 r. w sprawach skarżącego rozstrzygnięć organ I instancji dokonał korekty dotychczasowej praktyki, w efekcie czego skarżący złożył do organu I instancji wniosek z 09.03.2020 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w październiku 2018 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji nr ZRUM 16/2020 z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy;
ii. organ odwoławczy przyjął wadliwie, że skarżący nie złożył wniosku o udzielenie zgody na lokalizację obejmującego w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w październiku 2018 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy stanowiący uzupełnienie wniosku z 03.09.2018 r. (ponownie złożonego 26.09.2018 r.), podczas gdy treść pierwotnego wniosku złożonego 03.09.2018 r., uzupełnionego pismem z 17.10.2018 r. wynikała z wadliwej praktyki organu I instancji skorygowanej dopiero w lipcu 2019 r. na skutek wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w konsekwencji czego także skarżący dokonał korekty swoich działań, składając w 09.03.2020 r. uzupełnienie podania obejmujące wniosek o lokalizację;
iii. organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż wniosek skarżącego w treści złożonej w 03.09.2018 r. (ponownie złożonego 26.09.2018 r.) nawet jeśli obarczony brakami, w tożsamej treści i formie składany był każdorazowo przez lata, i w jego efekcie organ I instancji wydawał - niezgodnie z przepisami - obie decyzje zarówno lokalizacyjną jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego podczas gdy, okoliczność ta - działania skarżącego w poczuciu zaufania do organu I instancji, który powinien działać zgodnie z prawem, ewentualnie pokierować skarżącym w taki sposób, by jego sprawa została załatwiona w odpowiedni sposób, w szczególności jego żądanie zostało sformułowane w przewidzianej prawie formie i treści, a jednocześnie żeby miał możliwość skorygowania ewentualnych błędów - jest kluczowa do oceny przyczyn złożenia wniosku o zgodę na lokalizację w ramach pisma z 09.03.2020 r. i jego skutków;
iv. organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, co wobec braku takiego wniosku i wydanej na jego podstawie decyzji lokalizacyjnej uzasadnia wydanie negatywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie, podczas gdy strona taki wniosek o lokalizację złożyła do organu I instancji w 09.03.2020 r., a w piśmie z 27.11.2019 r. odpowiadającym na wezwania SKO nie stwierdziła, iż nie składała wniosku o lokalizację w ogóle, a jedynie, że nie było takiej potrzeby wobec posiadania już decyzji lokalizacyjnej pierwotnej, uzyskanej przed kilkunastoma laty oraz, że nie uczyniła tego z momentem wniesienia pierwotnego wniosku w 03.09.2018 r., kiedy to jeszcze postępowała na skutek wadliwej praktyki organu i to zaniechanie strony - jak próbuje zarzucać jej organ odwoławczy - zaistniało tylko i wyłącznie z tej przyczyny, co więcej po skorygowaniu praktyki przez organ I instancji strona również zaczęła dokonywać korekty swych działań, m.in. poprzez wykonywanie wezwań kierowanych przez organ I instancji do złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację;
v. organ odwoławczy zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadnie przyjął, że żądanie zawarte w podaniu z września 2018 r., mimo braku pouczenia skarżącego przez organ I instancji o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwania go do usunięcia ewentualnych braków tego wniosku, nie obejmowało wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p., a tym samym na etapie składania wniosku we wrześniu 2018 r. dot. umieszczenia słupów w okresie października 2018 r. działał w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy.
Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
1) decyzji nr Rl 335/2018 z 3.08.2018 r., decyzji nr Rl 334/2018 z 3.08.2018 r., decyzji ZR 340/2018 z 3.08.2018 r. i decyzji ZR 341/2018 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu: sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r.;
2) wniosku o zezwolenie na lokalizację z 09.03.2020 r. celem wykazania faktu: złożenia przez skarżącego wniosku o zezwolenie na lokalizację;
3) decyzji nr Rl 428/2018 z 15.11.2018 r. oraz nr R1103/2019 z 14.03.2019 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych, celem wykazania faktu: wydania przez organ 1 instancji w oparciu o wniosek z 03.09.2018 r. decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji, pozostawania tej decyzji w obrocie oraz wydania drugiej pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji nr Rl 428/2018;
4) decyzji ZR 439/2018 z 15.11.2018 r. oraz decyzji ZR 103/2019 z 14.03.2019 r. celem wykazania faktu: wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z 03.09.2018 r. decyzji zezwalającej na zajęcie w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji, oraz kolejnej pozytywnej decyzji zezwalającej na zajęcie w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji wydanej w ramach ponownego postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji ZR 439/2018 przez organ odwoławczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne.
Po pierwsze, oddaleniu podlegał oznaczony lit. b w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez "niewłaściwą kontrolę" legalności działalności administracji publicznej, która doprowadziła do "wadliwej oceny" sposobu "przeprowadzenia" przez organy postępowania dowodowego w sprawie i skutkowała oddaleniem skargi.
Powyższy zarzut, pomimo wadliwego konstrukcyjnie sformułowania, zmierzał w istocie do zakwestionowania pozytywnej oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie legalności postępowania przed organami orzekającymi w sprawie. Zasadniczą kwestią sporną była kwalifikacja zakresu i treści żądania skarżącego zawartego w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 17 października 2018 r. (będącego modyfikacją pisma "bez daty", złożonego we wrześniu 2018 r., w którym wniesiono o wyrażenie zgody na lokalizację "reklamy typu słupy reklamowe") o "przedłużenie decyzji – wniosek na zajęcie pasów drogowych w okresie" od 01.10.2018 r. do 31.10.2018 "wg wykazu". Strona skarżąca powołując się na dotychczasową, wadliwą praktykę organów oraz działanie w zaufaniu do tego rodzaju praktyki (co nie podlega rozpatrzeniu w ramach oceny "zarzutu b.", lecz odrębnej weryfikacji w odniesieniu do "zarzutu a." obejmującego art. 8 § 2 k.p.a. – zob. dalsze uwagi poniżej), uznała jednak, że pomimo jasnego określenia pierwotnego żądania wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na nowy okres (01.10.2018 r. - 31.10.2018 r.), organ powinien był uwzględnić w ramach przedmiotowego postępowania treść kolejnego pisma rozszerzającego – na skutek "korekty dotychczasowej praktyki" organów – zakres tego żądania (wniosek z dnia 9 marca 2020 r. o udzielenie zgody na lokalizację "wszystkich słupów reklamowych w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w październiku 2018 r.", niezależny od pisma złożonego we wrześniu 2018 r.).
Odnosząc się do stanowiska skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest ono – niezależnie od negatywnej oceny określonej praktyki administracyjnej kontrolowanych organów – wadliwe. Przede wszystkim organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do rozpoznania i rozstrzygania w sprawie wszczętej na podstawie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.) na kolejny okres odrębnej sprawy o wydanie zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) w pasie drogowym określonych urządzeń (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Decyzja rozstrzygająca sprawę wydania zezwolenia lokalizacyjnego określonego w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest ponadto decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a zatem powinna być dołączona do wniosku o wydanie tej ostatniej. Nie można zatem zarzucić organom, że w sposób naruszający prawo materialne lub prawo procesowe regulujące zakres postępowania wyjaśniającego nie uwzględniły wniosku skarżącego i wydały decyzję o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedłożył wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i nieograniczonej terminem (klauzula decyzyjna tego typu jest w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. niedopuszczalna) decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do objętego zakresem wniosku obszaru umieszczenia urządzeń. Wydane uprzednio "decyzje lokalizacyjne" wadliwie ograniczone terminami, które zakończyły już bieg, nie mogły być natomiast – co oczywiste – uwzględnione w sprawie, której dotyczy skarga.
Po drugie, nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony lit. a w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" i oddalenie skargi, pomimo iż organ odwoławczy "zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku we wrześniu 2018 r. do zmiany jego treści", "podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem".
Oddalając powyższy zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście wadliwość wykładni i stosowania przepisów art. 39 i 40 u.d.p. w sprawach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalających na lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na rekonstrukcję znaczenia normatywnego art. 8 § 2 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie wynika bowiem norma ochronna, z której można by wywodzić prawo jednostki do kontynuacji przez organy praktyki naruszającej przepisy prawa, jeżeli uprzednio na podstawie tego rodzaju praktyki jednostka ta nabyła określone uprawnienia lub uzyskała określone korzyści. Norma wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. jest integralnie powiązana z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do natychmiastowego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli praktyka ta naruszała lub nadal narusza prawo. W tym sensie zasada legalności jest w rozumieniu tego przepisu najbardziej "uzasadnioną przyczyną" odstąpienia od tego rodzaju utrwalonej praktyki administracyjnej.
Oddaleniu podlegał również zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego oraz wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne do oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.