II GSK 2078/22

II GSK 2078/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 16/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-20
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 75
art. 5 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 57 okt 8, art 63 pkt 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 16/22 w sprawie ze skarg 1. A. K. 2. K. R.P. K.. W.. Sp. p. w S. na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały nr 305/XI/2021 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie z dnia 4 marca 2021 r. zmieniającej uchwałę nr 89/IX/2020 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie z dnia 1 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzeń ryczałtowych dla członków organów oraz pozostałych osób wykonujących zadania na rzecz samorządu radcowskiego w ramach Izby Radców Prawnych w Szczecinie I. uchyla zaskarżony wyrok w całości; II. odrzuca skargi: 1. A.K., 2. Kancelarii Radców Prawnych K.. W.. Sp. p. w S.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 16/22, w sprawie ze skarg A. K. i K.R.P.K.W.. sp. p. w S. (zwanych dalej: Skarżący), na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych (zwanej dalej w skrócie: Rada) w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały nr 305/XI/2021 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia 4 marca 2021 r. zmieniającej uchwałę nr 89/IX/2020 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia 1 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzeń ryczałtowych dla członków organów oraz pozostałych osób wykonujących zadania na rzecz samorządu radcowskiego w ramach Izby Radców Prawnych w S. (dalej: "uchwała Nr 305/XI/2021"): zobowiązał Krajową Radę Radców Prawnych do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdził że doszło do bezczynności organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżących A. K. i K.R.P.K. W. sp. p. z siedzibą w S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Uchwałą Nr 305/XI/2021 Rada OIRP w S. zmieniła uchwałę nr 89/IX/2020 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia 1 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzeń ryczałtowych dla członków organów oraz pozostałych osób wykonujących zadania na rzecz samorządu radcowskiego w ramach Izby Radców Prawnych w S., określając ryczałtowe wynagrodzenie dla zastępcy radcy prawnego wyznaczonego na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 poz. 75; dalej w skrócie: "u.r.p.") w wysokości 1.000,00 zł. Wynagrodzenie to, według brzmienia uchwały, ma charakter jednorazowy i ma być płatne na wniosek wyznaczonego radcy prawnego złożony do OIRP w S. nie później niż w miesiącu następującym po miesiącu, w którym ustała przyczyna wyznaczenia oraz po złożeniu sprawozdania z czynności podejmowanych w związku z wyznaczeniem. Wyznaczonemu radcy prawnemu dodatkowo ma przysługiwać zwrot kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji zastępcy radcy prawnego, jednakże w wysokości nie wyższej niż 1.000,00 zł. Poniesienie kosztów musi być potwierdzone dokumentami. W szczególnych przypadkach Prezydium Rady może zwiększyć kwotę, która zostanie zwrócona zastępcy radcy prawnego tytułem poniesionych kosztów. Uchwała w § 2 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia tj. z dniem 4 marca 2021 r. i ma znajdować zastosowanie do wszystkich dotychczasowych wyznaczeń, których przyczyna nie ustała przed tym dniem.
Skarżący wnieśli odwołanie od tej uchwały, podkreślając, że uchwały w zakresie funkcjonowania samorządu radców prawnych w płaszczyźnie kształtowania zasad wynagradzania członków organów nie mieszczą się w formule zadań z zakresu administracji publicznej, jednak zakres działania Rady wyznacza art. 60 u.r.p., który enumeratywnie wymienia zadania Rady o charakterze reprezentacyjnym, wykonawczym i organizacyjnym a także nadzorczym, w czym zawiera się także uprawnienie do koordynowania działalności okręgowych izb radców prawnych i sprawowanie nadzoru nad ich działalnością, w tym rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. W ocenie Skarżących kwestionowana uchwała jest niezgodna z przepisami prawa, a w szczególności z art. 21 ust. 2 oraz art. 225 u.r.p., a także art. 36 Kodeksu Etyki Radców Prawnych (dalej: "KERP") i podlega kontroli przez Radę w trybie art. 60 pkt 6 u.r.p.
Pismem z 29 kwietnia 2021 r. Rada odmówiła rozpatrzenia odwołania i wskazała, że pomimo normy kompetencyjnej określonej w art. 60 pkt 6 u.r.p., niezbędnym warunkiem rozpatrzenia odwołania jest wyraźne wskazanie w przepisach ustawowych lub wewnętrznych przepisach samorządowych, że od danej uchwały przysługuje odwołanie, ponadto powinien być wskazany tryb, w którym takie odwołanie miałoby być rozpatrzone.
Pismem z 2 grudnia 2021 r. A.K.i K.R.P.K. W.Sp. p. z siedzibą w S. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały Nr 305/XI/2021 wskazując, że odwołanie nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi na bezczynność, gdyż Rada stwierdziła, że nie ma podstawy prawnej do jego rozpatrzenia. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Rada dopuściła się bezczynności i zobowiązanie Rady do rozpatrzenia odwołania oraz o zasądzenie od Rady na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, a także o dopuszczenie dowodów z dokumentów tj. notatki służbowej z 23 grudnia 2021 r. oraz wyciągu z pokwitowania odbioru korespondencji od Skarżących do Krajowej Izby Radców Prawnych z 19 stycznia 2021 r. na okoliczność braku złożenia Krajowej Izbie Radców Prawnych ponaglenia z 6 grudnia 2021 r. w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały Nr 3 057X1/2021 r. W uzasadnieniu Rada wskazała, że 24 marca 2021 r. do Rady wpłynęło odwołanie z 18 marca 2021 r. złożone przez Skarżących na podstawie art. 60 pkt 6 u.r.p. Pismem z 29 kwietnia 2021 r. poinformowano Skarżących, że nie istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia odwołania od uchwały Nr 305/XI/2021. W dniu 16 grudnia 2021 r. do Rady wpłynęła pusta koperta od Skarżących, niezawierająca żadnego pisma, w tym złączonego do skargi z 20 grudnia 2021 r. ponaglenia z 6 grudnia 2021 r. do rozpoznania odwołania od uchwały Nr 305/XI/2021 r. W związku z tym zdaniem Rady konieczne jest dopuszczenie dowodu na okoliczność braku złożenia Krajowej Izbie Radców Prawnych ww. ponaglenia z 6 grudnia 2021 r. Rada wskazała także, że art. 60 u.r.p. w tym pkt. 6, stanowi wskazanie tzw. zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych, to jest wyliczenia spraw jakimi ten organ się zajmuje. Nie kreuje on natomiast uprawnienia do zaskarżenia każdej uchwały rady okręgowej izby radców prawnych do Krajowej Rady Radców Prawnych. Do wniosku takiego (oprócz redakcji art. 60 u.r.p.) prowadzi również to, że brak jest ogólnej procedury ich zaskarżania. Zdaniem Rady, niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a) również w przypadku bezczynności organu w tych sprawach, i wobec tego powinna podlegać odrzuceniu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność jest zasadna, gdyż Rada nie rozpoznała odwołania Skarżących z 18 marca 2021 r. od uchwały Nr 305/XI/2021, jak również nie wydała na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej uchwały. Sąd wskazał, że Rada pismem z 29 kwietnia 2021 r. poinformowała Skarżących, że nie istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia odwołania od uchwały Nr 305/XI/2021, podczas gdy w świetle treści art. 134 k.p.a. Rada powinna wydać bądź postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od uchwały Nr 305/XI/2021, bądź rozpoznać odwołanie od tej uchwały. Nie podejmując żadnej czynności proceduralnej zmierzającej do rozpoznania odwołania bądź wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od uchwały Nr 305/XI/2021, zdaniem Sądu Rada pozostawała w zarzucanej przez Skarżących bezczynności w przedmiotowej sprawie.
Sąd stwierdził, że wątpliwość co do braku w przesłanej do Rady kopercie pisma zawierającego ponaglenie należy rozstrzygnąć na korzyść Skarżących, umożliwiając Skarżącym wniesienie ponaglenia.
Sąd uznał, że bezczynność Rady nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż z wyjaśnień Rady wynikało, że ta bezczynność nie była spowodowana celowym działaniem Rady ani jawnym brakiem woli załatwienia sprawy i lekceważenia przepisów, lecz była spowodowana mylnym przekonaniem, że prawidłowe było załatwienie tej sprawy pismem.
Sąd stwierdził także, że "Brak wydania przez Radę w niniejszej sprawie jakiegokolwiek aktu uniemożliwił Sądowi odniesienie się do merytorycznych kwestii sprawy podnoszonych zarówno przez Skarżących, jak i przez organ, w tym przede wszystkim, czy sporna uchwała Nr 305/XI/2021 rozstrzyga indywidualną sprawę i stanowi sprawę administracyjną i czy przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania".
Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
I. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, cyt. dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych oraz błędne przyjęcie, że Krajowa Rada Radców Prawnych powinna rozpoznać odwołanie od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie Nr 305/XI/2021 bądź wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, podczas gdy w związku z tym, że Uchwała nie stanowi decyzji administracyjnej i nie została wydana w toku postępowania administracyjnego, bowiem Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie nie działała w tym zakresie jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, Krajowa Rada Radców Prawnych nie mogła rozpoznać odwołania od Uchwały na podstawie przepisów k.p.a. ani też stwierdzić jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował przywołane przepisy, powinien był dojść do wniosku, że sprawa ta nie jest sprawą z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji odrzucić skargę.
II. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że sprawa ze skargi na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w związku z nierozpatrzeniem odwołania od Uchwały jest sprawą sądowoadministracyjną, podczas gdy w przypadku dokonania prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy, WSA w Warszawie powinien dojść do przekonania, że działanie Krajowej Rady Radców Prawnych w tym zakresie nie stanowi działania w zakresie administracji publicznej, lecz jest sprawą wewnątrzsamorządową, w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bierze jednak z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nieważność postępowania, którą Sąd bada w fazie merytorycznego rozstrzygania skargi kasacyjnej, zachodzi m.in. wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres badania wyznacza przepis art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Przepis art. 189 p.p.s.a. ma charakter imperatywny oraz w pełni samodzielny, nakazując Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu badać dopuszczalność skargi na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, jej wniosków oraz branych z urzędu pod uwagę podstaw nieważności postępowania (por. w tej mierze uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 40). Także zatem w niniejszej sprawie obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena czy wniesione do Sądu I instancji skargi nie podlegały odrzuceniu przez ten Sąd.
Po dokonaniu tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zaktualizowały się przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., albowiem wniesione przez Skarżących do Sądu I instancji skargi podlegały odrzuceniu, gdyż sprawa bezczynności w rozpoznaniu odwołania od spornej uchwały nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.
Przesądzające znaczenie dla oceny kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie ma charakter prawny spornej uchwały Rady OIRP w S. Nr 305/XI/2021. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje jedynie "w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a" (3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw" (3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie skarżona bezczynność miała polegać na nierozpoznaniu przez Krajową Radę Radców Prawnych odwołania od uchwały Rady OIRP w Szczecinie Nr 305/XI/2021 zmieniającej uchwałę nr 89/IX/2020 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia 1 października 2020 r. Powyższa zmiana dotyczyła kwestii ustalenia wysokości wynagrodzeń ryczałtowych dla członków organów oraz pozostałych osób wykonujących zadania na rzecz samorządu radcowskiego w ramach Izby Radców Prawnych w S., określając ryczałtowe wynagrodzenie dla zastępcy radcy prawnego wyznaczonego na podstawie art. 21 ust. 2 u.r.p. w wysokości 1.000,00 zł. W treści spornej uchwały wskazano, że wynagrodzenie to ma charakter jednorazowy i ma być płatne na wniosek wyznaczonego radcy prawnego złożony do OIRP w S. nie później niż w miesiącu następującym po miesiącu, w którym ustała przyczyna wyznaczenia oraz po złożeniu sprawozdania z czynności podejmowanych w związku z wyznaczeniem. Wyznaczonemu radcy prawnemu dodatkowo ma przysługiwać zwrot kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji zastępcy radcy prawnego, jednakże w wysokości nie wyższej niż 1.000,00 zł. Poniesienie kosztów musi być potwierdzone dokumentami. W szczególnych przypadkach Prezydium Rady może zwiększyć kwotę, która zostanie zwrócona zastępcy radcy prawnego tytułem poniesionych kosztów. W § 2 sporna uchwała przewidziała, że wchodzi w życie z dniem podjęcia tj. z dniem 4 marca 2021 r. i ma znajdować zastosowanie do wszystkich dotychczasowych wyznaczeń, których przyczyna nie ustała przed tym dniem.
Zdaniem NSA nie jest prawidłowy pogląd przyjęty w tej sprawie w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji dotyczący charakteru prawnego spornej uchwały. Wprawdzie WSA wydając zaskarżony wyrok uchylił się od wyraźnej wypowiedzi na temat charakteru prawnego tej uchwały wskazując, że "Brak wydania przez Radę w niniejszej sprawie jakiegokolwiek aktu uniemożliwia Sądowi odniesienie się do merytorycznych kwestii przedmiotowej sprawy (...) w tym przede wszystkim czy sporna uchwała Nr 305/XI/2021 rozstrzyga indywidualną sprawę i stanowi sprawę administracyjną i czy przysługuje od niej środek odwołania", jednakże w istocie Sąd się na ten temat wypowiedział, skoro stwierdził bezczynność w rozpoznaniu odwołania od tej uchwały i skoro nakazał organowi albo rozpoznanie odwołania albo wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., że odwołanie jest niedopuszczalne. Skoro bowiem Sąd wskazał jako podstawę prawną przepis art. 134 k.p.a., to – biorąc pod uwagę treść oraz funkcje tego przepisu prawa - Sąd przesądził, że jego zdaniem sporna uchwała została podjęta w sprawie, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie w należącej do właściwości organu administracji publicznej indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji.
NSA tego poglądu nie podziela. Treść spornej uchwały wskazuje, że ma ona charakter abstrakcyjny i generalny. Normy prawne w niej zawarte adresowane są do generalnie określonego adresata, a nie do indywidualnie, imiennie oznaczonej osoby, a stan faktyczny, w którym te normy mają mieć zastosowanie, jest opisany w sposób abstrakcyjny, a nie konkretny. Charakter prawny norm zawartych w spornej uchwale przesądza zatem o tym, że sporna uchwała nie jest decyzją administracyjną, która zawsze jest aktem indywidualnym i konkretnym, władczo regulując sytuację prawną oznaczonego indywidualnie adresata w konkretnej sytuacji faktycznej. Sporna uchwała jest zatem ogólnym aktem o charakterze normatywnym, skierowanym do wszystkich członków danej wspólnoty samorządowej, ściśle związanym z członkostwem w tym samorządzie. Nie jest natomiast jednostronnym rozstrzygnięciem skierowanym do oznaczonego podmiotu, wydanym przez organ samorządu zawodowego działający jako organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy indywidualnej. Sporna uchwała jest zatem decyzją administracyjną.
Skoro zatem sporna uchwała nie ma charakteru decyzji administracyjnej, procedowanie sprawy ewentualnego odwołania od tej uchwały nie mogło odbywać się we wskazanym przez WSA trybie, tj. albo przez rozpoznanie odwołania albo przez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. W tym zatem zakresie stanowisko WSA było wadliwe.
W ocenie NSA sporna uchwała nie jest też inną formą działania, która może być objęta skargą na bezczynność w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (czyli nie jest żadną z form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.), a w szczególności nie jest przewidzianym w pkt 4 "innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". NSA nie podziela zatem w tym zakresie stanowiska Skarżących.
Ponownego podkreślenia wymaga, o czym była już mowa powyżej, że sporna uchwała ma charakter abstrakcyjny i generalny, natomiast przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tzw. "inne akty lub czynności" są aktami indywidualnymi i konkretnymi. Oceny ten nie może zmienić powoływany przez Skarżących argument, że zaskarżona uchwała dotyczy ich interesu prawnego i że w istocie, ze względu na normę prawną zawartą w § 2 spornej uchwały wskazującą, że znajduje ona zastosowanie także do wcześniejszych stanów faktycznych, Skarżący są jedynymi adresatami tej uchwały, gdyż poza nimi nie było innych podmiotów wyznaczonych na zastępcę radcy prawnego. Podkreślenia wymaga, że to, iż w konkretnym stanie faktycznym desygnatem danej normy prawnej jest jedynie jeden podmiot nie oznacza, że norma ta ma charakter indywidualny, a nie generalny. Ilość podmiotów spełniających cechy wskazane w normie generalnej nie przesądza o indywidualnym charakterze tej normy.
Skoro zatem sporna uchwała nie jest żadną z form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to w konsekwencji należy uznać, że nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w rozpoznaniu odwołania od tej uchwały na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Zdaniem NSA także uwzględnienie treści i konsekwencji wynikających z art. 3 § 3 p.p.s.a. w relacji do ustawy o radcach prawnych nie pozwala przyjąć, że sporna uchwała mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego.
Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Ustawa o radcach prawnych nie zawiera jednak regulacji szczególnej, która obejmowałaby sporną uchwałę kognicją sądów administracyjnych. Analiza treści tej ustawy prowadzi do wniosku, że uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych dotycząca wynagrodzeń ryczałtowych członków organów samorządu radcowskiego oraz pozostałych osób wykonujących zadania na rzecz samorządu radcowskiego, należy do kategorii aktów wewnętrznych, regulujących sprawy wewnątrzorganizacyjne, ściśle związane z członkostwem w samorządzie radców prawnych i obowiązkami członków wobec własnej korporacji.
Kompetencje samorządu zawodowego mają konstytucyjne umocowanie w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.r.p. radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego. Ustawodawca, tworząc samorząd radcowski, zobowiązał go do wykonywania działalności w formach władczych właściwych administracji publicznej, określając jednocześnie zakres i granice nadzoru nad działalnością samorządów zawodowych. Zadania te samorząd zawodowy wykonuje w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Oprócz tego do zadań samorządu radcowskiego należy zapewnienie swoim członkom – radcom prawnym – warunków do wykonywania ich ustawowych zadań, reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych, ich zawodowe doskonalenie i czuwanie nad należytym wykonywaniem przez nich zawodu. Obydwie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 22 maja 2001r., sygn. akt K 37/00 i z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08 , OTK-A-2009 nr 11 poz.162).
Mając zatem na uwadze różne funkcje, które ma wykonywać samorząd radców prawnych, wzajemne relacje między tym samorządem a jego członkami muszą być oceniane w powiązaniu z konkretną funkcją samorządu.
Z jednej strony w ramach realizacji zadań ze sfery władztwa państwowego, przekazanych samorządowi na mocy ustawy, samorząd zawodowy posiada kompetencje do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotu (tzw. władztwo administracyjne). Niewątpliwie odnosi się to do takich kwestii jak zawieszenie prawa do wykonywania zawodu (art. 28 ust. 5 u.r.p.), wpis na listę radców prawnych (art. 31 ust. 2 u.r.p.) i wpis na listę aplikantów radcowskich (art. 33 ust. 7 u.r.p.), w których samorząd radcowski, pełniąc funkcje organów administracji publicznej, prowadzi postępowania administracyjne i orzeka wydając akty administracyjne podlegające w zakresie nieuregulowanym w ustawie o radcach prawnych normom określonym w k.p.a. W odniesieniu do tej funkcji ustawodawca wyraźnie przewiduje kontrolę instancyjną prowadzoną w ramach samorządu radcowskiego, a także możliwość zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Z drugiej strony organy samorządu radców prawnych mogą oddziaływać na swoich członków poprzez wydawanie aktów o charakterze wewnątrzkorporacyjnym, które dotyczą spraw korporacji bezpośrednio związanych z członkostwem, m.in. takich jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, zasad zarządzania majątkiem. W tych sprawach samorząd korzysta z samodzielności, w ramach której może podejmować rozstrzygnięcia dyskrecjonalne.
Uregulowana w spornej uchwale wysokość wynagrodzeń stanowi takie właśnie rozstrzygnięcie wewnątrz samorządu zawodowego. Członkostwo w samorządzie radców prawnych dla osób chcących wykonywać ten zawód jest obowiązkowe (art. 40 ust. 2 u.r.p.). Działalność samorządu jest finansowana przede wszystkim ze składek opłacanych przez radców prawnych i aplikantów radcowskich. Z tego źródła samorząd gromadzi majątek korporacyjny, z którego środki finansowe przeznaczane są na cele związane z działalnością samorządu służącą wykonywaniu jego zadań i zaspokajaniu potrzeb radców prawnych (art. 57 pkt 8 u.r.p. i art. 63 pkt 1 u.r.p.). Samorząd zawodowy sam zarządza swoimi sprawami finansowymi i sam decyduje o swoim majątku, co odpowiada istocie samorządu.
Do postępowań korporacyjnych prowadzonych w ramach samorządów zawodowych w zakresie, w jakim nie wykonują one władztwa państwowego, lecz pełnią jedynie funkcję zhierarchizowanego zrzeszenia swoich członków reprezentującego ich interesy, nie stosuje się przepisów k.p.a. Te wewnątrzkorporacyjne rozstrzygnięcia samorządu są kontrolowane jedynie w trybie instancyjnym w ramach organów samorządu (por. m.in. art. 47 u.r.p.). Źródłem dyskrecjonalności powierzonej organom samorządu w ramach tych materii nie jest bowiem władztwo państwowe (administracyjne), lecz wola zrzeszonych w ramach samorządu zawodowego osób, które – działając w granicach przyznanej przez ustawę swobody – wyposażyły powołane przez siebie organy samorządowe w określone kompetencje władcze. Wprawdzie akty te mogą wpływać (i wpływają) na sytuację członków korporacji radców prawnych, co w niniejszej sprawie w odniesieniu do spornej uchwały podkreślają Skarżący, to nie stanowią one aktów indywidualnych podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Ustawodawca nie wprowadził prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały samorządu zawodowego, lecz tylko takiej, która została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego zaś podkreśla się, że spory majątkowe w relacjach między samorządem a jego członkami mają cechy stosunku cywilnoprawnego, gdyż "Samorządowy charakter organizacji nie uzasadnia wyłączenia sporów między nią a jej członkami z drogi sądowej. Z istoty bowiem samorządu – a w szczególności samorządu zawodowego wynika, że o sprawach samej organizacji, o stosunkach między nią a członkami decydują członkowie, a więc że stosunki te mają charakter stosunków opierających się na zasadzie równorzędności; to z kolei rozstrzyga o cywilnoprawnym charakterze tych stosunków i – tym samym – o ich podleganiu drodze sądowej (art. 2 § 1 k.p.c.)." (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1976 r., I CZ 39/76, OSNCP 1977, z. 9, poz. 164; por. też dotyczące składek członkowskich uchwały SN: z 23 października 1986 r., III PZP 63/86 oraz z 20 listopada 1987 r., III PZP 42/87; por. też postanowienia NSA: z 14 września 1992 r., sygn. akt II SA 1470/92; z 12 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1040/95; z 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 537/96).
Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, niezasadnie skupił się na kwestii dwuinstancyjności postępowania przed organami samorządu radców prawnych i kwestii orzekania przez te organy w przedmiocie dopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Przyjmując w ten sposób de facto, że uchwała Nr 305/XI/2021 jest aktem indywidualnym wydanym w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a., dokonał nieuprawnionego poszerzenia kognicji sądów administracyjnych na akty kierownictwa samorządu zawodowego radców prawnych, dotyczące kwestii niezwiązanych z wykonywaniem powierzonego im władztwa państwowego.
Podsumowując przedstawione argumenty należy zatem stwierdzić, że wniesione do Sądu I Instancji skargi na bezczynność w rozpoznaniu odwołania od uchwały Nr 305/XI/2021 powinny były podlegać odrzuceniu przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro Sąd I instancji, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skarg nie odrzucił, to wobec zaktualizowania się przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie art. 189 p.p.s.a. – należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargi jako niedopuszczalne.
W związku z powyższym na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.