II GSK 2076/22

II GSK 2076/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2917/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1 , art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1488
art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 5 i ust. 6
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1 zd. ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2917/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr XLVII/1455/2021 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nagrody sportowej oraz wyróżnień sportowych dla zawodników i ich trenerów za osiągnięte wyniki sportowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2917/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XLVII/1455/2021 z 15 kwietnia 2021 r. zmieniającą uchwałę tego organu z 8 lutego 2018 r. w sprawie Nagrody Sportowej m.st. Warszawy oraz wyróżnień sportowych m.st. Warszawy dla zawodników i ich trenerów za osiągnięte wyniki sportowe oraz dla innych osób za wysokie osiągnięcia w działalności sportowej (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2021 r., poz. 3408), na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W § 1 zaskarżonej uchwały nadano nowe brzmienie § 7 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały z 2018 r. Przepis ten, w nowym brzmieniu stanowi, że "W szczególnie uzasadnionych przypadkach Prezydent m.st. Warszawy może z własnej inicjatywy przyznać Nagrodę zawodnikom i ich trenerom za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Do Nagrody przyznanej w tym trybie nie stosuje się § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2 pkt 3, § 1 ust. 3 i § 6.". Natomiast w kolejnych paragrafach zaskarżonej uchwały określono, że: wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2), uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 3), uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku (§ 4).
Przepis § 7 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały z 2018 r., w dotychczasowym brzmieniu stanowił natomiast, że "W szczególnie uzasadnionych przypadkach Prezydent m.st. Warszawy może z własnej inicjatywy przyznać Nagrodę zawodnikom i ich trenerom za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym. Do Nagrody przyznanej w tym trybie nie stosuje się § 6.
W uzasadnieniu uchwały podano, że mając na uwadze sytuację związaną z pandemią koronawirusa SARS-COV-2, w wyniku czego odwołano zostało wiele międzynarodowych i krajowych imprez sportowych, a także uwzględniając utrudnione warunki treningu oraz brak możliwości pełnej rywalizacji sortowej, zmodyfikowano i rozszerzono dotychczasowe regulacje dające uprawnienia Prezydentowi m. st. Warszawy do przyznania nagrody sportowej z własnej inicjatywy. Umożliwi to przyznawanie nagród sportowych zawodnikom i trenerom zarówno w normalnym trybie, jak i w sytuacji nadzwyczajnej, a także pozwoli na honorowanie stołecznych sportowców, którzy osiągnęli wybitny wynik na zawodach sportowych uznawanych powszechnie za prestiżowe i równorzędne z mistrzostwami świata bądź Europy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołał się do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. i stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Sąd I instancji podał, że "sprzeczność z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36, wyroki TK z 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58 i z 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK-A 2006, nr 11, poz. 171, oraz T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Istotne znaczenie ma m. in. określony w § 6 "Zasad techniki prawodawczej" nakaz takiego redagowania przepisów, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
W ugruntowanym orzecznictwie TK i doktrynie przyjmuje się, że stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (por. wyroki: z 22 maja 2002 r. o sygn. K 6/02 oraz z 20 listopada 2002 r. o sygn. K 41/02, I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Zdaniem Trybunału, niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, a także wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102; z 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04; z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z 26 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 62/16 oraz z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 170/22, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14).
Odnosząc powyższe, ogólne rozważania do okoliczności sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że użycie przez Radę m. st. Warszawy w § 1 zaskarżonej uchwały (nadającym nowe brzmienie § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r.) niedookreślonego zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", którego znaczenia nie doprecyzowano w przepisach uchwały w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, w jakich przypadkach Prezydent m. st. Warszawy może przyznać nagrodę zawodnikom i ich trenerom za wysokie wyniki sportowe, narusza zasadę określoności przepisów prawa stanowiącą istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a także § 6 "Zasad techniki prawodawczej".
Z § 7 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r. wynika, że co do zasady Nagroda Sportowa m.st. Warszawy jest przyznawana przez Prezydenta m. st. Warszawy na wniosek Komisji ds. Nagrody Sportowej m. st. Warszawy. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie nagrody w tym trybie wymaga spełnienia przez zawodnika kryteriów określonych w § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r., to jest zajęcia w roku poprzedzającym rok przyznania nagrody określonego miejsca na igrzyskach olimpijskich (miejsca 1-8), mistrzostwach świata seniorów (miejsca 1-8) lub mistrzostwach Europy seniorów (miejsca 1-6) albo ustanowienia rekordu świata lub Europy w olimpijskich dyscyplinach i konkurencjach sportowych w kategorii wiekowej senior. Z kolei zawodnik niepełnosprawny musi spełnić kryteria określone w § 1 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r., to jest w roku poprzedzającym rok przyznania nagrody musiał być medalistą jednaj z wymienionych imprez sportowych: igrzysk paraolimpijskich, igrzysk olimpijskich głuchych, mistrzostw świata niepełnosprawnych, mistrzostw Europy niepełnosprawnych.
Natomiast w § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r., określony został wyjątek od podstawowego trybu przyznania Nagrody Sportowej m.st. Warszawy, polegający na przyznaniu Prezydentowi m.st. Warszawy kompetencji do przyznania nagrody z własnej inicjatywy (czyli bez wniosku Komisji ds. Nagrody Sportowej m.st. Warszawy). Na podstawie tego przepisu (w brzmieniu znowelizowanym w § 1 zaskarżonej uchwały) nie jest jednak możliwe precyzyjne ustalenie, jakimi kryteriami powinien kierować się Prezydent m.st. Warszawy przy kwalifikowaniu określonej sytuacji jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", co otwiera katalog wyjątków, który nie został dookreślony w sposób wystarczający, dając normatywne pole do potencjalnie arbitralnych rozstrzygnięć organu wykonującej akt prawa miejscowego
Co istotne, zgodnie ze znowelizowanym § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r., przyznając nagrodę w trybie przewidzianym tym przepisem Prezydent m.st. Warszawy nie stosuje § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2 pkt 3 i § 1 ust. 3 i § 6 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r., a zatem przepisów, w których Rada Miasta Stołecznego Warszawy zrealizowała upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie przez ustalenie w akcie prawa miejscowego, jaki wynik sportowy powinien uprawniać do otrzymania Nagrody Sportowej m.st. Warszawy. W konsekwencji - w świetle treści § 1 zaskarżonej uchwały - Prezydent m.st. Warszawy ma kompetencję do przyznania nagrody w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", które nie zostały w żaden sposób dookreślone, na podstawie "wysokich wyników sportowych", które – z uwagi na wykluczenie stosowania § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2 pkt 3 i § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r. – również nie wiadomo jak interpretować bez narażenia się na zarzut arbitralności.
Odmiennej oceny nie może uzasadniać argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, wskazująca na praktykę stosowania § 7 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r. w brzmieniu nadanym § 1 zaskarżonej uchwały. Ze wskazanych w odpowiedzi na skargę zarządzeń Prezydent m.st. Warszawy o przyznaniu nagród wynika, że jako "wysokie wyniki sportowe" uznano miejsca I–III zajęte na określonych zawodach. Jednakże w sytuacji, gdy prawodawca nie wskazuje organowi wykonującemu uchwałę kryteriów, jakimi powinien kierować się przy uznawaniu określonego wyniku sportowego za "wysoki", interpretacja przyjęta przez Prezydenta m.st. Warszawę może zostać uznana za arbitralną. Zdaniem Sądu, skoro wolą ustawodawcy było uwzględnienie kryterium osiągniętego wyniku sportowego w samej uchwale, to jego realizacja przez określenie jakie wyniki sportowe (czyli jak wysokie) będą stanowić przesłankę przyznania nagrody sportowej lub wyróżnienia sportowego powinna nastąpić w sposób precyzyjny i jednoznaczny w uchwale, bez przekazywania tej kwestii do uznania organowi wykonującemu uchwałę. W istocie bowiem to organ stosujący uchwałę musiałby określić w tym przypadku jedną z przesłanek przyznania Nagrody Sportowej.
Zdaniem Sądu, argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, odwołująca się do wpływu pandemii koronawirusa SARS-CoV-2 na organizację międzynarodowych wydarzeń sportowych, w tym ich odwoływanie lub zmianę rangi, również nie ma wpływu na wynik sprawy. Możliwość wystąpienia tego rodzaju sytuacji i ich wpływ na regulacje przyjmowane w uchwale rady gminy w sprawie nagród i wyróżnień sportowych powinna zostać uwzględniona przez prawodawcę lokalnego w sposób, który pozwalałby na zachowanie zasady określoności prawa, przez maksymalne w takiej sytuacji doprecyzowanie, jakich zdarzeń i jakich osiągnięć sportowych może dotyczyć wprowadzany w przepisie wyjątek od reguły przyjętej w innym z przepisów aktu prawa miejscowego. Unormowanie zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały (zmieniające § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały z 2018 r.) tych wymogów nie spełnia.
W konkluzji WSA w Warszawie stwierdził, że szczytne intencje jednostki samorządu terytorialnego związane z dostosowaniem systemu wsparcia dla zawodników i ich trenerów do sytuacji nadzwyczajnych (które to intencje nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego) powinny znaleźć odpowiednie przełożenie na prawidłowo skonstruowane normy prawne, do których ustanowienia – w formie aktu prawa miejscowego podlegającego kontroli sądu administracyjnego – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony w ustawie. Wskazane wyżej deficyty konstruowania norm prawa miejscowego musiały prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wprawdzie stwierdzone naruszenia odnosiły się do § 1 zaskarżonej uchwały, jednak bez tego unormowania pozostała regulacja (§ 2 – 4), odnosząca się do wykonania, ogłoszenia i wejścia w życie uchwały, stała się "pusta". W konsekwencji Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Rada m. st. Warszawy złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz § 6 i § 155 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rada gminy nadając nowe brzmienie § 7 ust. 2 Załącznika nr 1 do uchwały nr LXI/1640/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 8 lutego 2018 r. naruszyła zasadę określoności przepisów prawa i zasadę prawidłowej legislacji, uniemożliwiając adresatom tej normy ustalenie w jakich przypadkach Prezydent m.st. Warszawy może z własnej inicjatywy przyznać nagrodę zawodnikom i ich trenerom za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym;
2. art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, kwalifikujący ją jako nieważną;
3. art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 5 i ust. 6 ustawy o sporcie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rada gminy przyznając Prezydentowi m.st. Warszawy możliwość z własnej inicjatywy przyznać nagrodę zawodnikom i ich trenerom za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym wprowadziła możliwość arbitralnego uznania jaki wynik kwalifikuje się do uznania go za wysoki pomimo, że wskazana przez organ praktyka i stosowana wykładnia kwestionowanego przepisu, ma odzwierciedlenie w powszechnie znanym i uznawanym systemie nagradzania osiągnięć sportowych w systemie medalowym za miejsca 1-3;
4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny charakteru oraz treści innych wskazanych w odpowiedzi na skargę Wojewody uwarunkowań organizacyjno-prawnych wskazujących istotę i główny cel jakiemu przyświecała zmiana uchwały, co skutkowało błędnym przyjęciem, że celem tej zmiany było wyłączenie kryterium wyniku jako kluczowego dla kwestii przyznawania nagród sportowych;
5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia poza zarzuty i stanowisko przedstawione przez Wojewodę Mazowieckiego, a w szczególności poprzez całkowite nieuwzględnienie faktycznego zakresu zmian wprowadzonych kwestionowaną uchwałą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że tryb przyznawania nagród z inicjatywy Prezydenta m.st. Warszawy, jako dodatkowy tryb wyjątkowy, obowiązywał już przed zmianą tej uchwały, dokonaną kwestionowaną uchwałą. Mając na uwadze sytuację związaną z pandemią COVID-19, w wyniku czego odwołanych zostało wiele międzynarodowych i krajowych imprez sportowych, a także uwzględniając utrudnione warunki treningu oraz brak możliwości pełnej rywalizacji sportowej, zaskarżoną uchwałą zmieniono treść § 7 ust. 2 Załącznika nr 1 do uchwały, rozszerzając uprawnienia Prezydenta m. st. Warszawy do przyznania Nagrody Sportowej m.st. Warszawy z własnej inicjatywy. Zmiana § 7 ust. 2 uchwały polegała wyłącznie na dodaniu zwrotu "lub krajowym" a jej celem było nadanie uprawnień Prezydentowi m.st. Warszawy do przyznania nagrody z własnej inicjatywy również za wysokie wyniki we współzawodnictwie krajowym. W celu wyeliminowania wewnętrznych sprzeczności w tekście uchwały należało wskazać, że przyznając nagrody z inicjatywy Prezydenta nie stosuje się również § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2 pkt 3, §1 ust. 3, ponieważ zawarte tam regulacje wskazują jako warunek przyznania nagrody osiągnięcia wyłącznie we współzawodnictwie międzynarodowym. Celem zmiany uchwały było więc uzupełnienie kryterium wyniku o wysokie osiągnięcia krajowe.
Nie biorąc pod uwagę powyższych okoliczności, Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia poza zarzuty i stanowisko przedstawione przez Wojewodę Mazowieckiego, a w szczególności poprzez całkowite nie odniesienie się i nie uwzględnienie faktycznego zakresu zmian wprowadzonych kwestionowaną uchwałą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew stanowisku WSA w Warszawie, zmiana wprowadzona zaskarżona uchwałą, której nieważność stwierdził Sąd I instancji, nie dała więc Prezydentowi m.st. Warszawy, prawa do przyznania zawodnikom i trenerom nagrody z całkowitym pominięciem kryteriów określonych w tej uchwale. Kryterium określone w § 1 ust. 1 pkt 3 i § 1 ust. 2 (w przypadku zawodników z niepełnosprawnościami), jak i wskazane w § 1 ust. 3 zostały pominięte w przypadku nagród przyznawanych z inicjatywy Prezydenta (celem wyeliminowania sprzeczności, o których mowa powyżej), ale należy stosować podobne kryterium określone właśnie § 7 ust. 2 czyli wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Oczywiście samo sformułowanie "wysokie wyniki sportowe" może wydawać się określeniem ogólnym, zwłaszcza wobec wskazania konkretnych wyników w ramach trybu wnioskowego, ale nie można się zgodzić z tezą, że jest to określenie niejasne czy nieprecyzyjne. Dla każdego sportowca indywidualnie wysoki wynik może być faktycznie pojęciem względnym. Patrząc jednak obiektywnie, nie sposób zaprzeczyć, że "wysoki wynik we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym" to wynik medalowy.
Praktyka przyznawania nagrody z inicjatywy Prezydenta m.st. Warszawy wskazuje, że są one przyznawane wyłącznie za miejsca 1-3 - a zatem ogólnie za wyniki jakie określa się w środowisku sportowym jako wysokie wyniki sportowe, czyli wyniki medalowe. W praktyce więc, nagrody przyznawane w trybie z inicjatywy Prezydenta na podstawie kwestionowanego przepisu, nie są wynikiem zastosowania arbitralnej wykładni pojęcia "wysokich wyników sportowych", ale wyłącznie takiej wykładni, która ma odzwierciedlenie w powszechnie znanym i uznawanym systemie nagradzania osiągnięć sportowych w systemie medalowym za miejsca 1-3. Przyznawanie w tym trybie nagród wyłącznie za wyniki medalowe mieści się również w kryteriach określonych w § 1 ust. 1 pkt 3 i § 1 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przyznania nagrody sportowej w trybie, o którym mowa w § 7 ust. 2 Załącznika nr 1 do uchwały w zakresie spełnienia kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" opiera się na konstrukcji zbliżonej do tzw. uznania administracyjnego i jest przykładem klauzuli generalnej opartej na stosowaniu pojęcia nieostrego występującego przecież w wielu aktach prawnych nawet o randze ustawowej, tym samym jej zastosowanie nie może prowadzić do podnoszonego przez Sąd I instancji naruszenia zasad legislacji, w tym § 6 Zasad Techniki Prawodawczej. Dopuszczalność stosowania klauzul generalnych i określeń nieostrych przewiduje też § 155 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej wskazując na celowość takich działań, jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego. Wydając wyrok w niniejszej sprawie Sąd I instancji pominął całkowicie ten przepis.
Kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" wprowadza pewną uznaniowość w przyznawaniu nagród, ale taką, która znajduje uzasadnienie w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych systemu i zasad przyznawania nagród sportowych m. st. Warszawy. Szereg bowiem przepisów uchwały wprowadza kryteria przyznania tego rodzaju nagrody, którymi musi kierować się Prezydent m. st. Warszawy przyznając nagrodę w trybie nadzwyczajnym, z własnej inicjatywy. Należą do nich kryteria m.in. wskazane w § 2 (dotyczące wysokości przyznawanej nagrody, pozostałe kryteria podmiotowe i przedmiotowe przyznawania nagród objęte § 1, § 2 ale również w §§ 3-5, czy § 9 uchwały. Uwarunkowania te stwarzają więc określone gwarancje mające zapobiegać niedopuszczalnej arbitralności rozstrzygnięć nagrodowych organu
Biorąc pod uwagę fakt, że § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały odnosi się wyłącznie do trybu przyznania nagrody z inicjatywy Prezydenta m.st. Warszawy, jako trybu wyjątkowego w porównaniu do trybu wnioskowego, zastosowanie jej w takim przypadku przez Radę m.st. Warszawy należy uznać za dopuszczalne.
Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że zmiana uchwały z 2018 r. kwestionowaną przez Sąd I instancji uchwałą zmieniającą, nie polegała na dodaniu kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", co Sąd I instancji zupełnie pominął stwierdzając nieważność tej uchwały z tego powodu.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Ze względu na istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.
Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji zakwestionował zmianę § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały z 8 lutego 2018 r. w sprawie Nagrody Sportowej m.st. Warszawy oraz wyróżnień sportowych m.st. Warszawy dla zawodników i ich trenerów za osiągnięte wyniki sportowe oraz dla innych osób za wysokie osiągnięcia w działalności sportowej z powodu naruszenia zasad techniki prawodawczej określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez użycie w tym przepisie określenia niejasnego i nieprecyzyjnego: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Określenia, które nie było zresztą objęte zakresem zmian tego przepisu dokonanych zaskarżoną uchwałą zmieniającą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XLVII/1455/2021 z 15 kwietnia 2021 r., jako że występowało w nim brzmieniu obowiązującym przed zmianą.
Zdaniem Sądu I instancji użycie tego określenia w treści § 7 ust. 2 uchwały z 8 lutego 2018 r. w sprawie Nagrody Sportowej m.st. Warszawy oraz wyróżnień sportowych m.st. Warszawy dla zawodników i ich trenerów za osiągnięte wyniki sportowe oraz dla innych osób za wysokie osiągnięcia w działalności sportowej w brzmieniu obowiązującym po zmianach, w szczególności w kontekście pozostałych zmian wprowadzonych w § 7 ust. 2 uchwały (których organ nadzoru nie zaskarżył) nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, w jakich przypadkach Prezydent m. st. Warszawy może przyznać nagrodę zawodnikom i ich trenerom za wysokie wyniki sportowe i narusza w ten sposób zasadę określoności przepisów prawa. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne ustalenie, jakimi kryteriami powinien kierować się Prezydent m.st. Warszawy przy kwalifikowaniu określonej sytuacji jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w ocenie Sądu otwiera katalog wyjątków, który nie został dookreślony w sposób wystarczający, dając normatywne pole do potencjalnie arbitralnych rozstrzygnięć organu wykonującej akt prawa miejscowego. Dlatego też według Sądu określenie w uchwale wysokich wyników sportowych, które mają stanowić przesłankę przyznania nagrody sportowej lub wyróżnienia sportowego powinno nastąpić w sposób precyzyjny i jednoznaczny w uchwale, bez przekazywania tej kwestii do uznania organowi wykonującemu uchwałę.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji Sądu I instancji stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej z 15 kwietnia 2021 r.
Należy przede wszystkim podkreślić, że organ nadzoru i także Sąd I instancji nie zakwestionował zgodności § 7 ust. 2 uchwały w brzmieniu po zmianach z upoważnieniami ustawowymi zawartymi w art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Milcząco więc przyjął, że zmiana uchwały w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), przez co należy rozumieć, że nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez tę niekonsekwencję Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie ponieważ uznał , że de iure wprowadzenie do uchwały zmienionego § 7 ust. 2 narusza zakres określonych w tych przepisach upoważnień do określenia w uchwale trybu przyznawania nagród.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji § 6 i § 155 wspomnianych Zasad techniki prawodawczej i co za tym idzie – art. 2 Konstytucji RP.
Przepis § 6 tych Zasad określa wymagania komunikatywności przepisów prawnych, takiego ich redagowania aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
W § 155 ust. 1 dopuszcza się jednak, w razie potrzeby elastyczne formułowanie tekstu prawnego, posługiwanie się w tym celu określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczenie nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia. Stąd wniosek, że posługiwanie się w tekście prawnym określeniami nieostrymi i klauzulami generalnymi jest dopuszczalne pod warunkiem zagwarantowania komunikatywności tego tekstu. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające. Sąd nie postawił jednak tezy, że w rozpatrywanym przypadku nie jest w ogóle możliwe usunięcie wątpliwości co do rozumienia klauzuli "szczególnie uzasadnionych przypadków".
Ta klauzula jest spotykana w wielu aktach prawnych, w tym aktach prawa miejscowego, ponieważ służy zapewnieniu odpowiedniej elastyczności w ich stosowaniu. Ze względu na cele określonej regulacji prawnej jest często bardziej pożądana niż sformułowania bardzo szczegółowe, kazuistyczne, zwłaszcza wówczas, gdy nie jest możliwe z góry, a priori wymienienie w treści aktu prawnego wszystkich życiowo możliwych sytuacji, zasługujących na objęcie zakresem zawartych w nim regulacji.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dopuszczalności użycia w badanej przez Sąd I instancji uchwale klauzuli szczególnie uzasadnionych przypadków musi uwzględniać kontekst normatywny, w jakim została zastosowana. Dotyczy nagród (sportowych), które z natury mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nagradzający decyduje mniej lub bardziej samodzielnie (dowolnie czy arbitralnie) o przyznaniu tego świadczenia i niekiedy o jego wysokości. W przypadku nagród przesłanki ich przyznawania są na ogół określone bardzo ogólnie, pozostawiając nagradzającemu nieraz daleko posuniętą swobodę w ocenie, czy zostały spełnione.
Nagrody o takim charakterze wprowadza omawiana uchwała. Te świadczenia mają charakter uznaniowy (mogą być przyznawane), po spełnieniu przesłanek określonych w ustawie o sporcie i w uchwale. Jedną z tych przesłanek są "szczególnie uzasadnione przypadki" (§ 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwalą). Organ przyznający nagrodę na tej podstawie ma większą swobodę decydowania o nagrodzie, ale też może z niej korzystać tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co nie narusza granic upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie ani istoty tego świadczenia, nie pozwala też na przyznawanie nagrody w sposób całkowicie arbitralny. Granice uznania wyznacza bowiem ustawa i uchwała. Musi być to nagroda za wysokie wyniki sportowe, przyznawana osobom fizycznym: sportowcom i trenerom (art. 31 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 5 ustawy i § 7 ust. 2 uchwały). Do decyzji prezydenta o przyznaniu nagrody na podstawie § 7 ust. 2 uchwały mają ponadto zastosowanie kryteria inne niż wymienione w § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2 pkt 3, § 1 ust. 3 i § 6, np. określone np. w §§ 2, 3, 4 uchwały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadnione zarzuty Sądu I instancji podniesione w zaskarżonym wyroku pod adresem § 7 ust. 2 uchwały co do tego, że ten przepis nie pozwala na jednoznaczne, precyzyjne ustalenie, w jakich przypadkach Prezydent m. st. Warszawy może przyznać nagrodę zawodnikom i ich trenerom za wysokie wyniki sportowe i tym samym dopuszcza arbitralne podejmowanie decyzji w takich sprawach.
W konkluzji należy jeszcze raz podkreślić, że regulacja zawarta w § 7 ust. 2 uchwały odpowiada istocie nagrody, jako świadczenia uznaniowego, a więc zależnego od woli podmiotu nagradzającego. Jest ponadto zgodna z upoważnieniem, zawartym w art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie.
Według NSA zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie są usprawiedliwione.
Przede wszystkim całkowicie niezrozumiały i w konsekwencji nieuzasadniony, jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez "brak oceny charakteru oraz treści innych wskazanych w odpowiedzi na skargę Wojewody uwarunkowań organizacyjno-prawnych wskazujących istotę i główny cel jakiemu przyświecała zmiana uchwały"
Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Orzekanie na podstawie akt sprawy należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracyjny w toku postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominął istotną część tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1308/18, z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21, z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I FSK 1778/18, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 712/23, z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/23).
Żadna z powyższych okoliczności nie została przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu.
Jednocześnie należy dodać, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może być też naruszony przez dokonaną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną okoliczności sprawy. W
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd I instancji jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie i uwzględnienia z urzędu naruszeń prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 326/25 i powołane tam orzecznictwo). Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego zarzutu nie podał, w jaki sposób WSA w Warszawie wykroczył poza granice sprawy, a więc uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę, albo też dlaczego uznał, że w nieuprawniony sposób ograniczył się do zbadania samych tylko zarzutów skargi. Skarżący podniósł natomiast, że Sąd I instancji nie odniósł się i nie uwzględnił "faktycznego zakresu zmian wprowadzonych kwestionowaną uchwałą". W istocie więc zarzut ten nie koresponduje z jego uzasadnieniem i dlatego nie może być uwzględniony.
Biorąc powyższe pod uwagę i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m. st. Warszawy z 15 kwietnia 2021 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.