II GSK 2069/21

II GSK 2069/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 37/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-19
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 919
art. 7c, art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7d ust. 2, art. 7d ust. 3, art. 7d ust. 4 pkt 1 i 2, art. 7d ust. 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 6 ust. 2 lit. a
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 37/21 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 października 2020 r. nr BP.5530.66.2020.0164.BTM.9861 w przedmiocie utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. uwzględnił skargę P.R. (dalej też jako: "skarżący" lub "strona") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ") z dnia 19 października 2020 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji, uchylając tę decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 7d ust. 1 pkt 2 lit, b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 919, zwanej dalej: "u.t.d.") w zw. z Ip. 1 grupy 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, zwanego dalej rozporządzeniem 2016/403) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję powołał nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, podczas gdy organ przywołał art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. i lp. 1 grupy 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 2016/403, jako że przepisy te stanowiły podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez skarżącego, wskazując przy tym wprost w uzasadnieniu decyzji, że naruszenie to nie zostało wzięte pod uwagę przy ocenie dobrej reputacji skarżącego na etapie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego;
2. art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że oceniając, czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji organ winien wziąć pod uwagę liczbę kierowców zatrudnianych przez skarżącego w dacie kontroli, na podstawie której została wydana decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 sierpnia 2019 r. nr WI-II.8140.2.7.2019 o nałożeniu kary pieniężnej za popełnienie [...] bardzo poważnych naruszeń, podczas gdy organ dokonuje oceny przesłanek z art. 7d ust 4 u.t.d. według stanu faktycznego obowiązującego w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorcę, bowiem organ bierze pod uwagę wszystkie przesłanki z art. 7d ust. 4 u.t.d. określone w punktach 1 - 4, które muszą być ocenione łącznie, a nadto podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania wobec skarżącego nie była jedynie decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 sierpnia 2019 r. nr WI-II.8140.2.7.2019, a zatem nieuzasadnione byłoby dokonywanie oceny przesłanki utraty dobrej reputacji z art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. według stanu faktycznego z innej daty, aniżeli pozostałych przesłanek z art. 7d ust. 4 pkt 2 - 4 u.t.d.;
3. art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie odniósł stwierdzonej liczby naruszeń do skali prowadzonych przez przedsiębiorcę operacji transportowych, podczas gdy organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że biorąc pod uwagę średnią miesięczną liczbę operacji transportowych, liczbę zatrudnionych kierowców oraz ilość i rodzaj popełnionych przez stronę naruszeń należy uznać, że liczba i rodzaj popełnionych przez przedsiębiorcę naruszeń w skali prowadzonej przez niego działalności transportowej jest znaczna, co biorąc pod uwagę niewielką ilość operacji transportowych zrealizowanych przez skarżącego w okresie od 1 września do 30 listopada 2019 r. ([...] zleceń transportowych) i niewielką liczbę zatrudnianych w powyższym okresie kierowców ([...] kierowców), w kontekście wyliczonej zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia 2016/403 średniej ilości naruszeń popełnianych przez kierowców skarżącego ([...] BPN/na kierowcę/na rok) stanowi stwierdzenie oczywiste i niewymagające uzasadnienia;
4. art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nieprawidłowo zbadał przesłankę dotyczącą możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie skarżącego, bowiem z jednej strony zarzucił skarżącemu nieprzedłużenie dowodów na podjęcie działań mających na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożenie procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a z drugiej strony odniósł się do argumentacji skarżącego w tym zakresie, podczas gdy organ prawidłowo ocenił przesłankę utraty dobrej reputacji z art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d., twierdząc w pierwszej kolejności, że działania podjęte przez przedsiębiorcę, mające na celu poprawę sytuacji w jego przedsiębiorstwie są nieadekwatne do rodzaju popełnionych naruszeń i niewystarczające do uznania, że w przyszłości nie dojdzie do popełnienia przez przedsiębiorcę podobnych naruszeń, a dopiero następnie wskazując, że skarżący nie przedłożył dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń, mimo iż został wezwany przez organ pismem z 10 lutego 2020 r. do przedłożenia dowodu zakupu urządzenia do pobierania danych, dokumentów potwierdzających przeszkolenie kierowców i wszelkiej innej dokumentacji mającej znaczenie dla sprawy, a zatem organ w sposób jasny i logiczny wyjaśnił skarżącemu przesłanki uznania, że nie spełnił on warunku z art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d.;
5. art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ, oceniając powyższą przesłankę, powinien przeprowadzić kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy, podczas gdy okoliczności sprawy nie uzasadniały podjęcia takich czynności, a nadto organ zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, dając mu możliwości wykazania spełnienia przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d., z czego skarżący nie skorzystał, a zatem nie można skutecznie zarzucić organowi podjęcie nieprawidłowych działań w zakresie ustalenia, czy skarżący spełnił warunek z art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d;
6. art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wziął pod uwagę z urzędu sytuacji związanej z pandemią COVID - 19 mogącej mieć wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa skarżącego, podczas gdy żaden przepis obowiązującego prawa nie obligował organu do podjęcia z urzędu działań w celu ustalenia wpływu pandemii COVID - 19 na przedsiębiorcę, a nadto organ zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, dając mu możliwość podniesienia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym wpływu pandemii COVID 19 na funkcjonowanie przedsiębiorstwa, na co skarżący się nie powołał;
7. art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ, posługując się pismem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. z 7 lutego 2020 r. w kontekście oceny interesu społecznego w kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, nie rozważył wpływu pandemii COVID - 19 na ocenę powyższej przesłanki, podczas gdy niezależnie od stanu pandemii COVID - 19, biorąc pod uwagę średnią liczbę zatrudnionych przez skarżącego kierowców na rok ([...] kierowców) nie można mówić o znaczącym wpływie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego na wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie, w szczególności, że według posiadanej przez organ z urzędu wiedzy pandemia COVID - 19 nie miała znaczącego wpływu na funkcjonowanie sektora transportu samochodowego oraz na zwiększenie bezrobocia wśród kierowców pojazdów ciężarowych;
8. art. 7d ust. 4 utd w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawód i przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem 1071/2009") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że chociaż przedsiębiorca podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie udostępnił wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, to podczas kontroli drogowych w [...] w dniach 14 marca i 12 maja 2019 r. kontrolujący najprawdopodobniej nie stwierdzili u kierowców nieprawidłowości w zakresie dokumentowania czasu pracy kierowców, wobec czego organ, mając wątpliwości, czy skarżący przechowuje wykresówki oraz pobrane dane z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, powinien przeprowadzić w tym zakresie kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy, podczas gdy organ nie miał obowiązku przeprowadzić kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, tym bardziej, że na żadnym etapie postępowania nie kwestionował ustaleń decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 sierpnia 2019 r. nr Wl-II.8140.2.7.2019, którą jako decyzją ostateczną i prawomocną był związany;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.
1. art. 145 § l pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i ar;. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 5 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie jest jasne, konkretne i przekonujące a nadto nie odniesiono się w nim do wpływu stanu pandemii COVID - 19 na dobrą reputację skarżącego, podczas gdy organ ponownie rozpatrując sprawę w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zaistniałego stanu faktycznego, w tym do argumentacji skarżącego, a zatem nie doszło w omawianym przypadku do naruszenia przez organ przywołanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także nie doszło do naruszenia przepisów prawa wprowadzonych w związku z pandemią COVID - 19, bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie istniał obowiązek odniesienia się przez organ z urzędu do wpływu pandemii COVID - 19 na funkcjonowanie przedsiębiorstwa skarżącego w sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorcę.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.
W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego, NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednakże, w niniejszej sprawie z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjne jak i ich argumentację zarzuty obu typów należy rozpatrzeć łącznie. Po przeanalizowaniu zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił.
W rozpatrywanej sprawie organ analizując przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 1 i 2 u.t.d., po pierwsze uznał, że stwierdzone jedno najpoważniejsze naruszenie popełnione przez stronę na terytorium [...], opisane w grupie 5 lp. 2 zał. I do rozporządzenia 2016/403 ([...]), sankcjonowane decyzją wykonalną z 10 lutego 2020 r. oraz stwierdzono, że skarżący nie okazał danych z kart kierowców oraz danych z tachografów zainstalowanych w pojazdach za [...] dni, doszło zatem do bardzo poważnych naruszeń stwierdzonych decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2019 r., opisanych w grupie 2 lp. 12 zał. 1 do rozporządzenia 2016/403. Zdaniem organu, liczba naruszeń nie może być uznana jako nieznaczna w stosunku do liczby dziewięciu zatrudnionych kierowców oraz ilości i rodzaju popełnionych przez stronę naruszeń. Po drugie, zdaniem organu, działania podjęte przez przedsiębiorcę, mające na celu poprawę sytuacji w jego przedsiębiorstwie są nieadekwatne do rodzaju popełnionych naruszeń i niewystarczające do uznania, że w przyszłości nie dojdzie do popełnienia przez przedsiębiorcę podobnych naruszeń.
Zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie.
Jak wynika z art. 7d ust. 3 u.t.d., po wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Art. 7d ust. 4 u.t.d., natomiast stanowi, że przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.
W myśl art. 7d ust. 5 u.t.d., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia.
W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji uznał, iż organ wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę okoliczności, które skarżący powoływał w toku postępowania, a które w jego przekonaniu świadczyły o tym, że spełnione zostały wymogi ustawowe w zakresie poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie czyli wykazujące, że jako przedsiębiorca podjął działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń obowiązków w zakresie przewozu drogowego.
Zdaniem NSA analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że nie wszystkie te działania, które w postępowaniu skarżący podjął, były przez organ należycie ocenione i uwzględnione. Organ nie ustosunkował się bowiem do nich wystarczająco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ogólne wskazanie przez organ, że działania skarżącego są nieadekwatne do rodzaju popełnionych naruszeń - nie może być uznane za dostateczne, prawidłowo spełniające przewidziane w k.p.a. wymogi w zakresie zgromadzenia przez organ dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego i ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. W tej sprawie nie zostały w sposób precyzyjny wskazane i ocenione przez organ te działania, które dla poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie zostały już przez skarżącego podjęte. Co więcej - ograniczając się do skwitowania, że "przeszkolenie kierowców w zakresie obowiązku sprawdzenia kompletności dokumentacji przed rozpoczęciem przejazdu, zwracania baczniejszej uwagi na stan techniczny pojazdów i zasad używania tachografów nie jest wystarczające dla zapewnienia właściwej organizacji pracy" (s. 10 zaskarżonej decyzji), organ nie wskazał jakie jeszcze inne czynności, oprócz tych już podjętych, licznych i różnorodnych, mógłby przedsięwziąć skarżący, by skutecznie przeciwdziałać w przyszłości naruszeniom prawa przez kierowców.
Nie przekonuje taka ogólna argumentacja, która została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skwitowana stwierdzeniem, że niewystarczające było to co zrobił skarżący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie WSA uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie dokonano zatem prawidłowej oceny spełnienia w tej sprawie przesłanki z art. 74 ust. 4 pkt 2 u.t.d. tj. "czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego".
W niniejszej sprawie organ w istocie skupił się wyłącznie na liczbie stwierdzonych naruszeń, dowolnie wykluczając możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, całkowicie zignorował fakt wprowadzenia obostrzeń z powodu pierwszej fali pandemii COVID-19, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Trudności społeczne związane z sytuacją pandemiczną miały miejsce po raz pierwszy i na taką skalę utrudniając normalne funkcjonowanie społeczne, zarówno prywatne jak i zawodowe. Nie mogą zatem być pominięte, a właściwie zignorowane tak, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji - odmawiając stronie szansy na uzdrowienie trudnej sytuacji w przedsiębiorstwie. W sytuacji, gdy skarżący wskazuje na podjęte w przedsiębiorstwie działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy, na procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego - zostają one przez organ całkowicie zignorowane mimo tego, że sam ustawodawca obligatoryjnie zastrzega dokonanie takich ustaleń i oceny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1107/22).
W tym kontekście rozważenia i oceny wymagała także w tej sprawie kwestia proporcjonalności zastosowanej przez organ drastycznej sankcji w postaci pozbawienia przedsiębiorcy dobrej reputacji w stosunku do popełnionych naruszeń i w stosunku do tego, co w tej sprawie skarżący jako przedsiębiorca próbował zrobić, by przeciwdziałać w przyszłości naruszeniom prawa przez kierowców.
Skarżący przedkładał na tę okoliczność liczne dowody, wskazujące w szczególności, że podjął plan naprawczy polegający m.in. na przeszkoleniu kierowców w zakresie obowiązku sprawdzenia kompletności dokumentacji przed rozpoczęciem przejazdu, zwracania baczniejszej uwagi na stan techniczny pojazdów, zasad używania tachografów, zakupił nowe urządzenie do pobierania danych oraz dysk zewnętrzny do ich przechowywania, przedłożył podpisane przez kierowców oświadczenia o przyjęciu do wiadomości pouczeń w zakresie obowiązujących przepisów transportowych.
W orzecznictwie wskazuje się, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym powinny być wykładane w związku z przepisami rozporządzenia (WE) 1071/2009. Art. 6 ust 2 lit a tegoż rozporządzenia stanowi, że: "w ramach postępowania ustala się, czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję. Każde takie ustalenie musi być należycie umotywowane i uzasadnione. Jeśli właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję, może zdecydować, że dobra reputacja pozostanie nienaruszona. W takim przypadku uzasadnienie zostaje zapisane w rejestrze krajowym". Także polski ustawodawca przewiduje pozostawienie dobrej reputacji, jeżeli jej utrata stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 522/22).
W przypadku postępowania dotyczącego stwierdzenia utraty dobrej reputacji, które w konsekwencji może prowadzić do upadłości przedsiębiorcy, uzasadnionym jest, by postępowanie i analiza dotycząca konsekwencji jej zabrania była również pogłębiona, umotywowana i uzasadniona, czego w toku tego postępowania i w uzasadnieniu decyzji także zabrakło.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż wobec wskazanych wyżej deficytów postępowania w tej sprawie zasadnym jest uznanie, że co najmniej przedwczesne jest stwierdzenie przez organ utraty dobrej reputacji przez przewoźnika. Niewadliwie zatem Sąd I instancji uznał, że organ ma bowiem nie tylko ustalić czy wystąpiły przesłanki mające wpływ na dobrą reputację przewoźnika, ale i też czy utrata dobrej reputacji będzie proporcjonalną/nieproporcjonalną reakcją za popełnione naruszenia (art. 7d ust. 5 u.t.d., art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1071/2009).
Podkreślić należy, iż ustawodawca - mimo stwierdzenia naruszenia prawa i podstawy do stwierdzenia utraty dobrej reputacji - daje przedsiębiorcy i jego pracownikom szansę na zachowanie miejsc pracy poprzez podjęcie i wykazanie działań naprawczych. Organ winien mieć tutaj na uwadze przy dokonywaniu przedmiotowej oceny nie tylko to jakie działania podjęto w przypadku jakich naruszeń ale także jakie przedsiębiorstwo stanowi przedmiot oceny np. małe firmy charakteryzują się bowiem mniejszą potrzebą sformalizowanych działań jako opierające się na bardzo dobrym kontakcie pracodawcy z pracownikiem, duże podmioty posiadające kilkaset jednostek z racji faktycznego braku kontaktu bezpośredniego osoby zarządzającej z pracodawcą opierają się na szczegółowych procedurach i systemach kontrolnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 408/22).
Nie przekonuje też argumentacja organu dotycząca przesłanki "znacznej liczby stwierdzonych naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych" (art. 74 ust. 4 pkt 1 u.t.d.).
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organ nie odniósł stwierdzonej liczby naruszeń do skali prowadzonych przez przedsiębiorcę operacji transportowych, czego wymaga art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. Trafnie również Sąd Wojewódzki zauważył, iż organ nie wytłumaczył, dlaczego przy obliczaniu wielkości naruszeń w odniesieniu do jednego kierowcy uwzględnił liczbę kierowców z okresu po kontroli, a przed wydaniem decyzji, a nie z daty kontroli firmy skarżącego. Należy zauważyć, że w dacie kontroli w przedsiębiorstwie, skutkującej nałożeniem kary przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z 14 sierpnia 2019 r. przedsiębiorca zatrudniał [...] kierowców (kopia decyzji, k. - 17-19 akt adm.), a w dacie zaskarżonej obecnie decyzji – [...] pracowników. Warto tutaj wskazać, że argumentacja organu zawarta w skardze kasacyjnej stanowi próbę uzupełnienia treści zaskarżonej decyzji w zakresie zakwestionowanym przez Sąd I instancji. Nie można bowiem inaczej ocenić odwoływania się do nowych okoliczności i wyciąganych z nich wniosków na obecnym etapie, w sytuacji gdy wnioski te nie znajdowały odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 7d ust. 1 pkt 2 lit, b) u.t.d. w zw. z Ip. 1 grupy 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia 2016/403 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję powołał nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie organ, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
W twierdzeniach przedmiotowego zarzutu skarżący kasacyjnie organ ograniczył się jednak do samego powołania się na błędną wykładnię, bez wyjaśnienia na czym błąd w tym zakresie miałby polegać, podnosząc w uzasadnieniu tego zarzutu, iż "zatem nawet, jeżeli by przyjąć, że organ nieprawidłowo przywołał w podstawie prawnej 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. i lp. 1 grupy 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 2016/403, to nie można było uznać, że uchybienie to winno skutkować uchyleniem decyzji".
Podkreślić należy, że Sąd I instancji stwierdził jedynie, iż "W kontrolowanej sprawie GITD, mając na uwadze treść art. 7d ust. 1 u.t.d. prawidłowo wszczął postępowanie w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przez przewoźnika, z uwagi na stwierdzone naruszenia z pkt 2 lit. a) i lit. c) powołanego ust., przy czym w zaskarżonej decyzji organ zamiast lit. c) powołał lit. b), mimo prawidłowego wskazania tej podstawy w decyzji z 18 czerwca 2020 r.".
Jak wskazuje zatem treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku okoliczność ta nie była podstawą uchylenia decyzji organu II instancji, stąd nie może też być mowy o naruszeniu przez WSA wskazanych przepisów. Nie sposób jest również stwierdzić w czym w istocie i w jakim zakresie upatruje organ błędu wykładni ze strony WSA. Tak więc w oparciu o tego rodzaju twierdzenia przedmiotowego zarzutu nie można wytknąć Sądowi I instancji nieprawidłowości prowadzącej do konieczności uchylenia jego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś ani uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy uzupełniania zarzutów skarg kasacyjnych stron, które zostały sformułowane w sposób wadliwy bądź niepełny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił pomieszczonych w punkcie II. 1 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. są niezasadne. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa jest w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji wydał wyrok w warunkach unormowanych w tym przepisie, nie pomijając dowodów zawartych zarówno w aktach administracyjnych jak i sądowych, zgromadzonych w tej sprawie. W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ, w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny przez pryzmat przepisu art. 7d ust. 4 u.t.d., argumentacji skarżącego i innych, powołanych okoliczności mających wpływ na kwestię dobrej reputacji przedsiębiorcy i jej proporcjonalnego charakteru, łącznie z rozważeniem przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa w tymże zakresie. Niewątpliwie okoliczności wskazane przez Sąd I instancji organ powinien wyjaśnić w ponownym postępowaniu, a skoro tego dotychczas nie uczynił to naruszył wskazane przez WSA przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.