II GSK 2060/22

II GSK 2060/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 596/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-01
II GSK 596/22 - Wyrok NSA z 2022-12-12
III SA/Gl 682/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-12-22
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 450
art. 53 ust 1 pkt 12
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8, 77 § 1 i 80, art. 107 § 3, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 w zw. z art, 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 78 § 2 w zw. z art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 596/22 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 543/2021 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. Sp. z o.o. w K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 596/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") oddalił skargę C. Sp. z o. o. w O. (dalej zwanej "skarżącą", "Spółką" lub "stroną") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu samochodowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 10 czerwca 2021 r. Spółka zwróciła się z prośbą o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym czterech pojazdów samochodowych: marki [...], nr rej. [...], [...], nr rej. [...], [...], nr rej. [...] oraz [...], nr rej. [...].
Decyzjami Nr 325/2021, Nr 326/2021 oraz Nr 327/2021 z 27 lipca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwolił Spółce na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych marki [....], nr rej. [...], [...], nr rej. [...] oraz [...], nr rej. [...]
Natomiast decyzją z 20 września 2021 r. nr 418/2021 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił Spółce zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu samochodowego marki: [...], nr rej. [...].
Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr 418/2021 z 20 września 2021 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 15 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z 20 września 2021 r.
Nie zgadzając się z tą decyzją Spółka złożyła skargę do WSA.
Zaskarżonym wyrokiem z 1 czerwca 2022 r. Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę Spółki uznając ją za niezasadną.
W uzasadnieniu WSA zaznaczył, że rację ma organ wskazując, że przy rozpatrywaniu wniosku o uprzywilejowanie pojazdów musi mieć na uwadze, aby udzielając zezwoleń nie doprowadzić do zbyt dużego zwiększenia liczby pojazdów uprzywilejowanych na drogach. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że skarżąca dysponuje już pojazdami uprzywilejowanym w ruchu drogowym na mocy wcześniejszych decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że w dyspozycji wnioskodawcy znajduje się sześć pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym na mocy decyzji ministra, w tym trzy pojazdy, które mogą być wykorzystywane wyłącznie do transportu krwi i jej składników oraz przewozu szpiku od dawcy niespokrewnionego. Zaznaczył także, że z materiału dowodowego wynika, że Spółka świadczy głównie usługi transportu krwi i jej składników oraz przewozy szpiku. Do wskazanych transportów może wykorzystywać również oprócz ww. pojazdów trzy ambulanse drogowe uprzywilejowane w ruchu drogowym na mocy decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu naczelnego, że sześć pojazdów będących aktualnie w dyspozycji wnioskodawcy pozwoli realizować transporty związane z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
WSA uznał także, że zasadnie organ nie uwzględnił wniosku strony w zakresie "przeniesienia" zezwolenia z pojazdu [...] na [...]. Prawidłowo bowiem organ uznał, że nie ma prawnej możliwości "przeniesienia" zezwolenia. Zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów wydawane są na konkretne pojazdy (marka pojazdu, numer rejestracyjny pojazdu, numer nadwozia) jedynie w przypadkach wykorzystywania tych pojazdów w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie strona nie przedstawiła nowych materiałów dowodowych potwierdzających konieczność uprzywilejowania w ruchu drogowym kolejnego pojazdu (samochodu osobowego), który nie posiada specjalistycznego wyposażenia i nie może być wykorzystywany w szeroko pojętym transporcie medycznym np. do transportu pacjentów. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono istnienia przesłanek z art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm.; dalej zwanej "u.p.r.d.").
Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie także uchybień procesowych. Zdaniem WSA, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokładnie wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał także, że nie można też organowi przypisać naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, t.j.: art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 53 ust 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji publicznej na kanwie normy stanowiącej, że: pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1 – 11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego posiada nieograniczone kompetencje do odmowy udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne, gdy tymczasem norma nie nadaje kompetencji dyskrecjonalnej, a każde zrealizowanie przez Spółkę warunku w postaci bezpośredniego związku użytkowania pojazdu do ratowania życia i zdrowia ludzkiego rodzi aktualizuje obowiązek wydania aktu indywidualnego o charakterze pozytywnym;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechaniem uchylenia zaskarżonych decyzji i błędne oddalenie skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji dokonanie błędnej aprobaty podniesionych w skardze naruszeń przez organ naczelny, tj.:
a. art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegających na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji uznanie, że pojazd marki [...] nr rej. [...] nie jest niezbędny do efektywnego zabezpieczenia obsługiwanych przez skarżącą jednostek służby zdrowia a także poprzez uznanie, że tylko sześć pojazdów będących w posiadaniu skarżącej jest wystarczające do przewozu szpiku oraz transportu krwi i jej składników; a nadto naruszenia art. 8 k.p.a. polegającego na tym, że MSWiA zawarło w swych decyzjach zbyt ogólne stwierdzenia uniemożliwiające dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego:
– ilość pojazdów uprzywilejowanych znajdujących się w posiadaniu skarżącej nie może wynosić więcej niż sześć;
– skarżąca podczas wykonywania zleceń miałaby korzystać z pojazdów, które nie stanowią jej własności i nie znajdują się w jej posiadaniu;
– zawarte z podmiotami trzecimi zlecenia nie stanowią przesłanki do uprzywilejowania pojazdu;
– czy liczba pojazdów uprzywilejowanych we flocie skarżącej jest wystarczająca do prawidłowego wykonywania przewozów spornego specyfiku;
– czy konieczne jest zapewnienie w transporcie pojazdów zastępczych na wypadek awarii;
– dlaczego uprzywilejowanie spornego pojazdu nie wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym;
b. błędnym zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji arbitralnej konkluzji MSWiA, iż obecna liczba pojazdów uprzywilejowanych, którymi dysponuje skarżąca jest wystarczająca do zrealizowania transportu krwi i materiałów krwiopochodnych, podczas gdy z dokumentów przedstawionych w toku sprawy jednoznacznie wynika, że zwiększyła się liczba zrealizowanych przez nią dostaw, a liczba samochodów znajdujących się w jej flocie, jest niewystarczająca przy aktualnym zapotrzebowaniu dostarczanego specyfiku, a nadto skarżąca zaproponowała dowody w tej materii, co zostało przez organ pominięte, co czyni powyższą konkluzję arbitralną i przedwczesną;
c. błędnej ocenie, iż właściwie został wyważony interes skarżącej i interes społeczny polegający na dążeniu do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla uczestników, podczas gdy rozstrzygnięcie ze względu na de facto nieprzeprowadzenie obiektywnego i pełnego postępowania dowodowego – ma charakter całkowicie arbitralny, a co najmniej przedwczesny, a do tego owo "wyważenie interesu" ograniczyło się do lakonicznej wypowiedzi organu;
2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., przejawiające się zaniechaniem uchylenia zaskarżonych decyzji i błędnym oddaleniem skargi w trybie art, 151 p.p.s.a., w konsekwencji błędnej aprobaty naruszeń przez organ m.in.:
a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., który nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, która mogłaby posłużyć do wyjaśnienia okoliczności spornych w sprawie; a nadto nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, podczas gdy kwestie podnoszone przez skarżącego – w szczególności ocena, czy aktualna liczba pojazdów uprzywilejowanych będących w jego dyspozycji jest wystarczająca do transportu krwi i właściwego przystosowania do tego transportu – wymagały wiadomości specjalnych;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie lakonicznych wskazań, iż decyzja MSWiA odpowiada prawu, zamiast odniesienia się do szeroko opisanych zarzutów skarżącej co utrudnia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 grudnia 2021 r., ewentualnie o uchylenie wyroku WSA i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; a także zwrot kosztów postępowania skarżącej, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Organ odwoławczy, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył także, że wyraża zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie Spółka, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz podstawy określone w art. 189 p.p.s.a.
Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania, jak również nie odnotowano podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., wskazana wyżej zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie została wyłączona. W konsekwencji kontrola zaskarżonego w całości wyroku Sądu pierwszej instancji została ograniczona do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stanowiących skonkretyzowane podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne rozpoczęcie od oceny najdalej idącego zarzutu - uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny.
Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów – nie zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwiałby przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).
Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co trzeba podkreślić w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazywany przez stronę skarżącą sposób, w jaki miałoby dojść, jej zdaniem, do naruszenia tego przepisu prawa – siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.
Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów należy zauważyć, że co do zasady ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych pozwala dopiero na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1239/18).
W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczy art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d.
Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że MSWiA posiada nieograniczone – dyskrecjonalne kompetencje do odmowy udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym, gdy tymczasem zdaniem skarżącej, ww. norma nie daje kompetencji dyskrecjonalnej, a każde zrealizowanie przez wnioskodawcę warunku w postaci bezpośredniego związku użytkowania pojazdu do ratowania życia i zdrowia ludzkiego rodzi, aktualizuje obowiązek wydania aktu indywidualnego o charakterze pozytywnym. Ponadto zdaniem skarżącej przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. należy analizować w kontekście zasady proporcjonalności wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa, tj. art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącego zasadę proporcjonalności, przy czym brak jest w skardze kasacyjnej uzasadnienia jak tę zasadę należy rozumieć w tym przypadku i odniesienia jej do treści kwestionowanego przepisu ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisowi art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d., przedstawiając jego prawidłową wykładnię. WSA wskazał, że art. 53 ust.1 pkt 12 u.p.r.d. ustanawia przesłanki uprzywilejowania pojazdu w ruchu drogowym. Zgodnie z jego treścią, pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1 – 11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z przepisu tego wynika więc, że zezwolenie na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, przy spełnieniu wymienionych w nim przesłanek, a więc, jeżeli pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że rozpoznając sprawę organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podjęcie decyzji w ramach uznania oznaczało, że wybór sposobu rozstrzygnięcia w tej sprawie należał do organu, jednocześnie wybór ten powinien być należycie uzasadniony. Uznanie zastosowane zostało w granicach zakreślonych ww. przepisem art. 53 ust.1 pkt 12 u.p.r.d. oraz przepisem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trafnie WSA wskazał, iż sens uprzywilejowania w ruchu niektórych pojazdów polega na ułatwieniu możliwie szybkiego dotarcia do określonego miejsca pojazdom bezpośrednio biorącym udział w akcjach ratowniczych, z ratowaniem życia lub mienia. Skuteczność tego rozwiązania jest zachowana dopóty, dopóki liczba pojazdów uprzywilejowanych jest ograniczona do niezbędnego minimum. Uzasadniona odmowa uprzywilejowania pojazdu w ruchu drogowym jest zgodna z prawem i intencją ustawodawcy zmierzającą do ścisłego zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd trafnie również wskazał, że przesłanką udzielenia zgody jest faktyczne i aktualne, a nie potencjalne używanie pojazdu we wskazanym celu. Korzystanie ze statusu pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym jest uzasadnione np. w przypadku pojazdów wykorzystywanych do transportów sanitarnych pacjentów znajdujących się w stanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, a realizowanych karetkami odpowiednio wyposażonymi.
Wyżej zaprezentowana wykładnia wyznacza zbiór faktów prawnie relewantnych, które podlegały ustaleniu w postępowaniu.
Zdaniem NSA, dokonanej w zaskarżonym wyroku ocenie ustaleń przeprowadzonych w sprawie przez organ administracji, jak też wynikających z tych ustaleń wniosków prowadzących do określonego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie można zarzucić, że jest wadliwa. Sąd pierwszej instancji trafnie wykazał, że orzeczenie administracyjne wydane w niniejszej sprawie nie opierało się na dowolnej – lecz rzetelnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też nie były zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77, 107 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. dotyczące niedokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzuty te zostaną zatem rozpoznane łącznie.
Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniania wniosków dowodowych stron (art. 78 § 1 k.p.a.), prawa strony wyrażającego się w tym, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.) i elementów składowych decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Przepisów tych Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a.
Mając na uwadze podniesione zarzuty zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organu administracji. Przeprowadziły one bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), właściwie oceniły materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), umożliwił wypowiedzenie się stronie w sprawie, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).
Organy podczas wydawania decyzji wzięły pod uwagę: rodzaj wykonywanej przez skarżącego działalności (w zdecydowanej większości są to usługi transportu krwi i jej składników oraz przewozy szpiku, co wynika z materiału dowodowego w postaci zleceń transportu i zawartych umów), liczbę pojazdów uprzywilejowanych, którymi dysponowała już skarżąca na mocy wcześniej udzielonych zezwoleń przez ministra właściwego ds. wewnętrznych (łącznie 6 – trzy pojazdy marki [...], nr rej. [...], [...], nr rej. [...] oraz [...], nr rej. [...], które mogą być wykorzystywane wyłącznie do transportu krwi i jej składników a także przewozu szpiku od dawcy niespokrewnionego oraz trzy ambulanse drogowe uprzywilejowane w ruchu drogowym na mocy decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych tj. [...], nr rej. [...], [...], nr rej. [...] oraz [...], nr rej. [...]), umowy z podmiotami, na rzecz których skarżąca świadczy usługi (w tym również umowy z V. Sp. z o. o. w G., umowy z M. Sp. z o. o. oraz umowy z W. S.A. z T.).
Organ na wszystkich etapach prowadzenia sprawy umożliwiły skarżącej możliwość wypowiedzenia się, z którego to prawa skarżąca kasacyjnie skorzystała – pisma skarżącej kasacyjnie z 26 października 2021 r. i z 6 grudnia 2021 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o przeanalizowany materiał dowodowy zebrany w sprawie ocenił, że brak jest przesłanek do uprzywilejowania kolejnego pojazdu skarżącej służącego wyłącznie do transportu krwi i jej składników oraz przewozy szpiku.
W tej sytuacji odmienna ocena ww. dowodów, do której skarżąca była uprawniona, nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stanowisko skarżącej stanowi jedynie polemikę z oceną dokonaną przez organy, przy czym jej skutecznie nie podważa.
Niesłusznie też skarżąca kasacyjnie zarzuca, że organ naruszył przepisy postępowania poprzez nieprzeprowadzenie wskazanych w skardze kasacyjnej rozprawy administracyjnej oraz dowodu z opinii biegłego, a które organ powinien był – w jej ocenie– przeprowadzić na potwierdzenie okoliczności, które świadczyłyby o spełnieniu przesłanek wynikających z art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. W przedmiotowej sprawie należy uznać, że w istotnym zakresie okoliczności faktyczne, na które strona się powoływała – zostały właściwie ocenione (zarzut II.1.), czynienie dalszych ustaleń, zwłaszcza powoływanie biegłego i wyznaczanie rozprawy administracyjnej (zarzut II.2), było zbędne tym bardziej, że wniosków takich skarżąca nie zgłaszała na etapie postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest fakultatywne i zostało pozostawione ocenie organu, a skarżąca nie wyjaśniła w jaki sposób ta czynność mogłaby się przyczynić do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, tak samo jak dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i jakiej specjalności miałby to być biegły.
W tej sytuacji zgodzić się należy zatem z Sądem pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organu administracyjnego, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że proponowany pojazd do uprzywilejowania w ruchu drogowym wykorzystywany jest stale w akcjach związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Takich cech nie nosi transport krwi co do zasady. Nie jest bowiem działaniem w akcji przewożenie karetką krwi z punktu krwiodawstwa do banku krwiodawstwa, lecz może nim być, gdy na tę krew oczekuje pacjent na stole operacyjnym (w. Kotowski, Komentarz do art. 53 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stan prawny na 11 maja 2011 r. System Informacji Prawnej LEX). Takich okoliczności jednak wnioskująca Spółka nie wykazywała.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na transporcie medycznym pacjentów, transporcie sanitarnym, transporcie krwi materiałów krwiopochodnych oraz materiałów biologicznych. Pojazd proponowany przez skarżącą Spółkę do uprzywilejowania w ruchu drogowym, jak wynika z przedstawionego materiału dowodowego, przeznaczony jest do przewozu szpiku od dawcy niespokrewnionego, krwi, materiałów krwiopochodnych oraz innych materiałów biologicznych i jest wyposażony w lodówkę do przewozu krwi. Biorąc pod uwagę fakt, iż Spółka wykonuje transporty krwi oraz przewóz szpiku od dawcy niespokrewnionego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwolił wnioskodawcy na uprzywilejowanie w ruchu drogowym innego pojazdu marki [...], nr rej. [...] W wyniku udzielonych wszystkich zgód skarżącej w dyspozycji Spółki pozostawało sześć pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym, w tym trzy pojazdy marki [...], nr rej. [...], [...], nr rej. [...] oraz [...], nr rej. [...], które są wykorzystywane do transportu krwi i jej składników, co w pełni pozwoli wnioskodawcy realizować transporty krwi i jej składników w trybie "cito" i "na ratunek", jak również realizować przewozy szpiku od dawcy niespokrewnionego. W istocie więc, na co zwracał uwagę organ, wniosek strony zmierzał do "przeniesienia" zezwolenia z pojazdu [...] na [...] – nie ma jednak takiej prawnej możliwości, zezwolenia bowiem wydawane są na konkretne pojazdy (marka pojazdu, numer rejestracyjny pojazdu, numer nadwozia) i jedynie w przypadkach wykorzystywania tych pojazdów w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Nie jest także wystarczającym argumentem do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym wymieniana przez skarżącego potrzeba zastąpienia przez wnioskowany pojazd innego pojazdu uprzywilejowanego – w razie awarii, gdyż pozostawanie pojazdu "w gotowości" nie mieści się w zakresie używania go w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Tak samo podnoszone zawarcie dodatkowych umów na transport krwi i transport sanitarny – jak wskazał WSA – strona zawierając stosowne umowy świadczenia usług transportu sanitarnego powinna zobowiązywać się do ich wykonania w zakresie, w jakim mogła je wykonać w oparciu o posiadane środki transportowe.
Słusznie zatem stwierdził WSA, że w niniejszej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a decyzja odpowiada kryterium racjonalności w ramach luzu decyzyjnego posiadanego przez organ. Polemika skarżącego kasacyjnie z poszczególnymi ocenami zawartymi w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie mogła przynieść zamierzonego efektu, bowiem ocena legalności zakwestionowanej decyzji została dokonana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo. W ocenianej sprawie nie można uznać, że organ nie wypełnił należycie swoich procesowych obowiązków. Organ prowadził korespondencję ze stroną, wyjaśniał zaistniałe wątpliwości, wystąpił do podmiotów kooperujących ze skarżącą.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, ponadto w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego. W konsekwencji WSA nie uchybił treści art. 145 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez zarzucane błędne oddalenie skargi.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w przepisach art. 204 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).