II GSK 2045/22

II GSK 2045/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1831/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-18
II OSK 2045/22 - Wyrok NSA z 2024-01-16
VII SA/Wa 1876/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 796
art. 7 ust. 2a
Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu - t.j.
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 1 art. 2 ust. 2 lit. g pkt iii
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące  produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002  (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1831/21 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2021 r. nr KS.ns.810.34.2021 w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1831/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2021 r., znak KS.ns.810.34.2021, w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu organicznego.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła spółka zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej – "k.p.a.") poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, bez ich oceny przy pomocy wiadomości specjalnych, w przypadku gdy specjalistyczne badania przedłożone przez stronę postępowania jako dowody w sprawie w postaci wyników badań-ekspertyzy identyfikacji gatunkowej komponentów pochodzenia zwierzęcego w oparciu o analizę mitochondrialnego DNA metodą PCR przeprowadzonej przez Instytut Zootechniki – Państwowy Instytut Badawczy Laboratorium Genetyki Molekularnej (przedłożone pismem z dnia 24 maja 2021 r.) wymagały ewentualnej weryfikacji przy udziale biegłego specjalisty, z uwagi na to, że ich zakres, charakterystyka i parametry wykraczają poza wiadomości powszechnie dostępne, w wynik badania – zakwestionowany przez organ – nie mógł zostać oceniony bez wiedzy specjalistycznej oraz bez oceny metodologii badania przez uprawnionych specjalistów;
2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczego, a nie całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego połączonego z przeczącą logice oceną materiałów przeprowadzonych w postępowaniu dowodowym przejawiającą się w uznaniu, że skoro zbiorcze zestawienie danych w sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami nie zawiera informacji o ilości i rodzajach odpadów wytworzonych w wyniku prowadzonych przez N. Sp. z o.o. w L. procesów przetwarzania odpadów, to dowodzi to, że wszystkie odpady poddane procesowi R3 weszły w skład nawozu organicznego pn. "[...]", podczas gdy z danego faktu, nie można wywieść takiego wniosku, gdyż weryfikacja i ocena takiej tezy przez pryzmat faktów powszechnie znanych, tj. tego, że w proces przetwarzania odpadów R3 nie ma stuprocentowej skuteczności, prowadzi do konkluzji, że skoro nie jest możliwe prowadzenie procesu przetwarzania odpadów ze stuprocentową skutecznością, to sprzeczne z logiką jest przyjęcie, że brak wskazania określonej danej w zbiorczym zestawieniu – dotyczącym ilości i rodzaju odpadów wytworzonych w wyniku prowadzonego przez N. Sp. z o.o. procesie przetwarzania odpadów – wskazuje na użycie wszystkich odpadów do produkcji nawozu organicznego pn. "[...]",
3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i nieprecyzyjne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy ustaleniu, że zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Zwięzłe uzasadnienie zaskarżonej decyzji w takim zakresie nie pozwala na odtworzenie przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji obejmującej uzasadnienie administracyjne organu, co prowadzi do przekonania, że decyzja ta została wydana w sposób arbitralny, z naruszeniem prawa strony do poznania jej motywów oraz przesłanek,
4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z badania próbek nawozu "[...]" w celu jednoznacznego ujawnienia, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, nie spełnia wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2, tj. faktycznego ujawnienia czy w próbkach nawozu "[...]" znajdują się produkty pochodzenia zwierzęcego lub produkty podobne, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżąca przyjmuje do produkcji kompostu odpady pochodzenia zwierzęcego,
a w konsekwencji dokonanego naruszenia przepisów postępowania z zakresu gromadzenia dowodów, naruszenie prawa materialnego:
5. art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (dalej – "ustawa o nawozach") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono kluczowych dowodów, które uzasadniały by stwierdzenie, że zostały ujawnione okoliczności lub fakty, które stwierdzałyby, że nawóz "[...]" został wytworzony z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierających w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniające wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 ustawy o nawozach,
6. art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie wobec braku wystąpienia przesłanek, które uzasadniały by zastosowanie wskazanego przepisu, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania w tym zakresie fakultatywnego cofnięcia zezwolenia, które by pozwoliło skarżącej odnieść się do powstałych wątpliwości oraz zarzutów,
które to naruszenia poskutkowały niezasadnym oddaleniem skargi,
7. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 2 ust. 2 g) pkt iii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. poprzez przyjęcie, że odpady gastronomiczne w rozumieniu owego aktu prawnego per se zawierają produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, a na skutek błędnej wykładni owego przepisu niewłaściwe zastosowanie owego przepisu w niniejszej sprawie i przyjęcie, że N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zobowiązany był do przedstawienia opinii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego o spełnieniu wymogów weterynaryjnych określonych w Rozporządzeniu (WE) nr 1069 z 2009 r. oraz kopii decyzji powiatowego lekarza weterynarii o zatwierdzeniu zakładu przetwórczego produktów ubocznych pochodzenie zwierzęcego i produktów pochodnych wytwarzającego nawozy lub środki wspomagające uprawę roślin oraz nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego lub oświadczenie o jej uzyskaniu podczas gdy wykładnia systematyczna wyżej wskazanego artykułu prowadzi do wniosku, że ustawodawca europejski nakazuje zbadanie, czy w skład odpadów gastronomicznych wchodzą produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego (z uwagi na treść art. 2 ust. 2 rozporządzenia PE i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r.: "Przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się w odniesieniu do następujących produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego" a następnie brzmienie art. 2 ust. 2 lig g) przywołanego Rozporządzenia "odpadów gastronomicznych, chyba że", i uzależnienia dalsze skutki składu odpadów gastronomicznych od wchodzenia w ich skład produktów odzwierzęcych, która to błędna wykładnia wskazanego Rozporządzenia doprowadziła do niezasadnego uznania, że N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. obowiązany jest do przedłożenia dodatkowej dokumentacji, która to błędna wykładnia prawa materialnego przełożyła się na uznanie, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, co z kolei poskutkowało niezasadnym oddaleniem skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na przedmiotowe rozstrzygnięcie organu, z jednoczesnym naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na treść orzeczenia w postaci naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wyłożenie treści normy prawnej na niekorzyść strony, w sytuacji gdy nie sprzeciwia się temu ważny interes publiczny,
8. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez uznanie, że użyte w dyspozycji przepisu sformułowanie "zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu" odnosi się do sytuacji w której producent nawozu wykorzystuje ustabilizowane osady ściekowe z oczyszczalni innej niż zadeklarowanej, podczas gdy wykładnia językowa wyżej wskazanego przepisu ustawy o nawozach i nawożeniu prowadzi do konkluzji, że przepis odnosi się do zmian właściwości fizykochemicznych nawozu lub surowców użytych od jego produkcji, a nie miejsca pochodzenia surowców, która to błędna wykładnia wskazanego artykułu poskutkowała uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka uprawniająca organ do cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie nawozu do obrotu, co w konsekwencji przełożyło na się wadliwie rozstrzygnięcie przedmiotowej skargi przez WSA w Warszawie, z jednoczesnym naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na treść orzeczenia w postaci naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wyłożenie treści normy prawnej na niekorzyść strony, w sytuacji gdy nie sprzeciwia się temu ważny interes publiczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawi e naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaś po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania rozstrzygnięcia o cofnięciu – udzielonego skarżącej spółce decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r. – pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego pn. "[...]", a mianowicie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu, albowiem – jak wynika z tychże ustaleń – składnikiem stosowanym do produkcji wymienionego nawozu organicznego był odpad o kodzie 02 05 02 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków – pochodzący z innych oczyszczalni ścieków, niż wskazane w opinii Instytutu Ochrony Środowiska PIB w Warszawie stanowiącej podstawę wydania pozwolenia oraz – wbrew temu zezwoleniu – odpad o kodzie 20 01 08 klasyfikowany, jako odpady kuchenne ulegające biodegradacji.
Skarga kasacyjna – której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Wobec istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, ocena zasadności zarzutów kasacyjnych wymaga przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji o cofnięciu zezwolenia stanowiły przepisy art. 7 ust. 2 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu, a w tym kontekście również podkreślenia – co trzeba podnieść w odpowiedzi na sugestie strony skarżącej (zob. zarzut z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej) – że rzeczywisty zbieg wymienionych materialnoprawnych podstaw wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na wprowadzenie do obroty nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin – a mianowicie obligatoryjnej oraz fakultatywnej podstawy cofnięcia tego pozwolenia – nie uzasadnia twierdzenia, ani o wadliwości postępowania administracyjnego, ani też o wadliwości decyzji wydanej w tej sprawie.
Przepis art. 7 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw rolnictwa cofa, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniają wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2.
Z kolei z ust. 2a art. 7 tej ustawy wynika, że minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin.
Podkreślając, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów – albowiem to one właśnie stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy prawa, a jeszcze ściślej rzecz ujmując ich rozumienie.
Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, nie jest nieprawidłowe podejście Sądu I instancji do rozumienia przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu, ani też do rozumienia współstanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 2 ust. 2 lit. g) pkt iii rozporządzenia nr 1069/2009, co strona skarżąca zarzuca, odpowiednio, na gruncie zarzutów z pkt 8 i pkt 6 oraz pkt 7 petitum skargi kasacyjnej – zwłaszcza, że zarzutom tym nie może również służyć argument z art. 7a § 1 k.p.a., co aż nadto jasno wynika z jego treści (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1711/18) – co prowadzi do wniosku, że nie jest nieprawidłowy rezultat sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości ustalonego przez organy administracji – i przyjętego następnie za postawę wyrokowania – stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a mianowicie zbioru faktów o prawnie doniosłym znaczeniu koniecznych do załatwienia sprawy, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek o braku zasadności zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, to jest zarzutów z pkt 1 – 4 jej petitum, a w konsekwencji na wniosek odnośnie do braku zasadności zarzutów z pkt 5 i pkt 6 petitum skargi kasacyjnej.
Zarzucając błąd wykładni – a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie – przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu i formułując w tym zakresie tezę, że wykładnia językowa tego przepisu prawa "[...] odnosi się do zmian właściwości fizykochemicznych nawozu lub surowców użytych do [...] produkcji, a nie miejsca pochodzenia surowców", trzeba stwierdzić, że strona skarżąca w dostatecznym stopniu nie uwzględnia jednak nie dość, że funkcji oraz systemowego kontekstu obowiązywania tego przepisu prawa, o którym trzeba wnioskować w szczególności na podstawie art. 4 ust. 4 i ust. 6 wymienionej ustawy, to również, jeżeli nie zwłaszcza treści regulacji prawnej, której prawidłowość rozumienia podważa.
W opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba stwierdzić, że z art. 7 ust. 2a wskazanej ustawy nie wynika aby, była w nim mowa o "zmianie właściwości fizykochemicznych nawozu lub surowców użytych do produkcji", jako przesłance wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin. Z przywołanego przepisu prawa, aż nadto jasno i wyraźnie wynika bowiem, że przesłanka wydania decyzji, o której w nim mowa aktualizuje się, "jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin". Jeżeli tak – to wobec treści przywołanej regulacji prawnej z którą w ścisłym funkcjonalnym związku pozostaje art. 4 ust. 4 i ust. 6, z których art. 7 ust. 2a wymienionej ustawy – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ocena odnośnie do zmiany składu lub surowców wykorzystywanych do produkcji jest siłą rzeczy osadzona na gruncie analizy dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia i deklarowanego w tej dokumentacji składu lub surowców wykorzystywanych do produkcji. Ujawnienie występujących w tym względzie niezgodności – a mianowicie sytuacji, gdy deklarowane przez producenta na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu nie odpowiadają tym rzeczywiście wykorzystywanym już w produkcji – a w konsekwencji treść deklaracji zawartej w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia, a co za tym idzie treść pozwolenia oraz wynikających z niego wymogów, którym musi czynić zadość wprowadzany do obrotu nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin, ma więc decydujące znaczenie dla oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu.
W świetle powyższego za nie mniej oczywisty należałoby więc uznać i ten wniosek, że każda zmiana deklarowanego w dokumentacji wniosku składu lub surowców wykorzystywanych do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin i ujawniona w tym zakresie niezgodność ze stanem rzeczywistym na etapie produkcji, uzasadnia ocenę odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia. Zwłaszcza, że z przepisu art. 7 ust. 2a przywołanej ustawy nie wynika – co, jest aż nadto oczywiste wobec jego treści – aby ocenę odnośnie do ziszczenia się omawianej przesłanki ustawodawca uzależnił od innych jeszcze wymogów. Innymi słowy, istota rzeczy sprowadza się do zestawienia dokumentacji wniosku (i zawartych w niej deklaracji producenta) – która, co należy uznać za nie mniej oczywiste, ma walor wiążący zarówno dla wnioskodawcy, jak i siłą rzeczy dla organu administracji, albowiem stanowi podstawę orzekania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu – z rzeczywistym stanem rzeczy.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że zgodnie z dokumentacją wniosku o udzielenie pozwolenia oraz zawartymi w tej dokumentacji deklaracjami producenta, nawóz "[...]" miał być produkowany – i mógł być produkowany, co wynika z dołączonej do wniosku opinii Instytutu Ochrony Środowiska PIB w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r., zmienionej uzupełnieniem z dnia 11 kwietnia 2019 r. – w wyniku kompostowania ustabilizowanych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w P., Ł., B., J. oraz R. W sprawie nie jest również sporne, że w procesie produkcji wymienionego nawozu były wykorzystywane osady ściekowe pochodzące z innych jeszcze oczyszczalni ścieków, niż deklarowane w dokumentacji wniosku i wskazane w wymienionej opinii.
Wobec przedstawionego powyżej rozumienia art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że tego rodzaju sytuacja świadczy o tym, że zmieniono surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu. Za oczywiste należy bowiem uznać, że skoro charakterystyka ilościowo – jakościowa ścieków komunalnych zależy od wielu zróżnicowanych i złożonych czynników, a co za tym idzie, że skład (czy też jednostkowa ilość) ścieków w każdej gminie i mieście są inne, to nie jest to bez znaczenia dla oceny – co należy podkreślić w opozycji do stanowiska skarżącej spółki (zob. s. 11 skargi kasacyjnej) – że inne jeszcze, niż deklarowane w dokumentacji wniosku źródło pozyskiwania ścieków powoduje tym samym zmianę surowca wykorzystywanego do produkcji. Nie jest to bowiem surowiec tożsamy deklarowanemu w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu.
Przedstawione argumenty przekonują więc o braku zasadności zarzutów z pkt 6 i pkt 8 petitum skargi kasacyjnej.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut z pkt 7 petitum skargi kasacyjnej.
Odpowiadając na stawiany na jego gruncie zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 2 lit. g) pkt iii rozporządzenia nr 1069/2009, przede wszystkim przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).
O braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego należy w związku z powyższym wnioskować na tej podstawie, że po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do art. 2 ust. 2 lit. g) pkt iii rozporządzenia nr 1069/2009 oraz w kontekście wskazywanym przez skarżącą spółkę, Sąd I instancji podejmował zabiegi interpretacyjne, w rezultacie których miałby w błędny i nieprawidłowy sposób ustalić treść normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu prawa, a w konsekwencji, aby miał wyrazić pogląd, którego prawidłowość podważa strona skarżąca. Zwłaszcza, że stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie ograniczyło się jedynie do odwołania się do treści art. 2 ust. 2 lit. g) pkt iii rozporządzenia nr 1069/2009 oraz pkt 22 załącznika 1 do rozporządzenia nr 142/2011 oraz konstatacji, że w ich świetle postanowienia rozporządzenia nr 1069/2009 będą miały zastosowanie do wszystkich odpadów żywnościowych z restauracji, obiektów gastronomicznych i kuchni, a tym kuchni domowych (zob. s. 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przy tym, stanowisko strony skarżącej – a w istocie rzeczy teza – że zarzucany błąd wykładni miałby polegać na przyjęciu, że strona była zobowiązana "[...] do przedstawienia opinii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego o spełnieniu wymogów weterynaryjnych określonych w Rozporządzeniu (WE) nr 1069 z 2009 r. oraz kopii decyzji powiatowego lekarza weterynarii o zatwierdzeniu zakładu przetwórczego produktów ubocznych pochodzenie zwierzęcego i produktów pochodnych wytwarzającego nawozy lub środki wspomagające uprawę roślin oraz nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego lub oświadczenie o jej uzyskaniu podczas gdy wykładnia systematyczna [...] prowadzi do wniosku, że ustawodawca europejski nakazuje zbadanie, czy w skład odpadów gastronomicznych wchodzą produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego (z uwagi na treść art. 2 ust. 2 rozporządzenia PE i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. [...]), i uzależnienia dalsze skutki składu odpadów gastronomicznych od wchodzenia w ich skład produktów odzwierzęcych, która to błędna wykładnia [...] doprowadziła do niezasadnego uznania, że N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. obowiązany jest do przedłożenia dodatkowej dokumentacji, która to błędna wykładnia prawa materialnego przełożyła się na uznanie, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu [...].", w oczywisty wręcz sposób nie odnosi się do wykładni wymienionego przepisu prawa, lecz do jego stosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, co nota bene wynika również z argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej (zob. s. 10 – 11, a także s. 9 – 10) stanowiąc jednocześnie podstawę wnioskowania odnośnie do braku korespondencji stawianego w jej petitum zarzutu z jego uzasadnieniem.
Nie mniej jednak, w odpowiedzi na tak skonstruowany i uzasadniony zarzut należy stwierdzić, że nie podważa on prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia, ani też zastosowania art. 2 ust. 2 lit. g) pkt iii rozporządzenia nr 1069/2009 w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, którego prawidłowości nie podważają zarzuty z pkt 1 – 4 petitum skargo kasacyjnej, o czym mowa dalej.
Podobnie bowiem, jak w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu – o czym mowa była powyżej – również omawianym w przypadku, co trzeba podkreślić w relacji do przywołanej konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, strona skarżąca w dostatecznym stopniu nie uwzględnia treści regulacji prawnej, której prawidłowość rozumienia oraz zastosowania kwestionuje.
Jakkolwiek bowiem z art. 2 ust. 2 lit. g) pkt iii rozporządzenia nr 1069/2009 wynika, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się w odniesieniu do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym między innymi, odpadów gastronomicznych, to jednak z tym istotnym zastrzeżeniem – które pomija strona skarżąca – a mianowicie, "[...] chyba że są przeznaczone do [...] kompostowania."
Zastrzeżenie to – którego strona skarżąca nie uwzględnia – nie pozostaje bez wpływu na wniosek nie dość, że odnośnie do braku podstaw, aby podważać prawidłowość podejścia Sądu i instancji do rozumienia przywołanego przepisu prawa, to również jego zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.
Nie jest bowiem sporne, że zgodnie z dokumentacją wniosku o udzielenie pozwolenia oraz zawartymi w tej dokumentacji deklaracjami producenta, nawóz "[...]" miał być produkowany w wyniku – co trzeba podkreślić – kompostowania ustabilizowanych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków.
Jeżeli tak, to nie sposób jest twierdzić, że art. 2 ust. 2 lit. g) pkt iii rozporządzenia nr 1069/2009 nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, skoro z przeprowadzonych w niej ustaleń – których podstawę stanowiły przeprowadzone kontrole (mianowicie, kontrole z dnia 17 – 22 lutego 2020 r. oraz z dnia 11 sierpnia 11 września 2020 r.) – wynika, że składnikiem stosowanym do produkcji wymienionego nawozu organicznego – wbrew pozwoleniu – był odpad o kodzie 20 01 08 klasyfikowany, jako odpady kuchenne ulegające biodegradacji (zob. pkt 22 załącznika 1 do rozporządzenia nr 142/2011 w związku z art. pkt 22 załącznika do rozporządzenia nr 142/2011), które skarżąca spółka pozyskiwała dla potrzeb produkcji nawozu – co jest nie mniej sporne – albowiem potwierdzają to dane zawarte w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO), z których wynika, że źródłem pochodzenia tych odpadów były (niezależnie od R.), między innymi, G. sp. z o.o. w B., P. sp. z o.o. G. K., a regulamin punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości w Gminie Miejskiej P. nie ogranicza zbiórki odpadów kuchennych wyłącznie do pochodzenia roślinnego, zaś regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. określa odpady ulegające biodegradacji, jako odpady kuchenne, ogrodowe i zielone nie wskazując, że mogą to być wyłącznie odpady pochodzenie roślinnego.
Oceny Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości tych ustaleń faktycznych oraz formułowanych na ich podstawie wniosków, w żadnym stopniu, ani też zakresie – zwłaszcza, gdy odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – nie podważają zarzuty z pkt 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie, odpowiednio, zarzuty naruszenia: art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., których istota zmierza do wykazania braku istnienia wystraczających podstaw do przyjęcia, że nawóz "[...]" był wytwarzany z "[...] produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych [...]".
Podkreślając w tym względzie, że chodzi o odpady gastronomiczne, definiowane, jako odpady żywnościowe, za uzasadnioną należy uznać ocenę Sądu I instancji (zob. s. 25 – 28 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), z której wynika, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne były wystarczające dla wydania zaskarżonej decyzji.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze – oraz w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji – eksponowanemu przez stronę argumentowi ze znaczenia ekspertyzy (sprawozdania z badań) Instytutu Zootechniki – Państwowego Instytutu Badawczego, zleconej w dniu 30 kwietnia 2021 r. i przeprowadzonej w dniach 6 – 21 maja 2021 r. – której treści oraz znaczenia wynikających z niej konsekwencji strona nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu, sugerując potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, co w świetle treści przywołanej ekspertyzy nie może być jednak uznane za przydatne – przeciwstawić wnioski wynikające z ustaleń kontroli (oraz dat ich przeprowadzenia – dnia 17 – 22 lutego 2020 r. oraz z dnia 11 sierpnia – 11 września 2020 r., co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia dat zlecenia oraz przeprowadzenia wskazanej ekspertyzy), danych zawartych w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO) oraz zbiorczych zestawień danych w sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami.
Powyższe – a mianowicie brak podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych w omawianym zakresie – prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej), z którego wynika, że minister właściwy do spraw rolnictwa cofa, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniają wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2.
Zwłaszcza, że nie jest w sprawie również sporne, że ubiegając się o pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu "[...]", skarżąca spółka nie legitymowała się opiniami, o których mowa w art. 4 ust. 6 pkt 2 lit a), ani też decyzją powiatowego lekarza weterynarii, o której stanowi art. 4 ust. 4 pkt 5 przywołanej ustawy.
W rekapitulacji należało stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.