II GSK 2042/18

II GSK 2042/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II SA/Go 819/15 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2016-02-03
II GSK 2042/16 - Wyrok NSA z 2018-05-15
VI SA/Wa 1080/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-09-27
II GSK 1080/18 - Wyrok NSA z 2021-01-29
VI SA/Wa 1616/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-11-08
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 31 § 1 pkt 1, art. 31 § 2. art. 33 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 1496
art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 11, art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 ust. 5
Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 17 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1080/18 w sprawie ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 27 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1080/18, po rozpoznaniu skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie (dalej: skarżąca lub Izba) uchylił postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: Główny Inspektor) z [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 13 lipca 2017 r. skarżąca zwróciła się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie wniosku [A.] Sp. z o.o. w K. i prowadzonym przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej: Wojewódzki Inspektor) w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił Izbie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ uznał, cele statutowe Izby nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Stwierdził również, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Izby do postępowania.
Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211, ze zm.; dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1
w związku z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przy badaniu celów statutowych organizacji społecznej organ administracji ocenia, czy dana sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie spełniającym funkcję podobną do statutu. W ocenie organu nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez skarżącą interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Ponadto dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Izba wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił postanowienia organów obu instancji.
Sąd pierwszej instancji uznał, że Główny Inspektor w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędnie uznał, że interes społeczny Izby nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.
Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej. Głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony
w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów prawa farmaceutycznego. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek. Oczywistym jest, że działalność apteki, jak
i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Zatem cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że postępowanie w takiej sprawie jest zbieżne
z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim.
W ocenie WSA zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie
z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony szczególnych konsumentów, jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona – jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów – zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego
w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy upatrywać zarówno w celach statutowych OIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.
WSA nie zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora, że po stronie Izby nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany
w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor zaskarżając powyższy wyrok
w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił:
I. naruszenie przepisów norm prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a. i przyjęcie, iż Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie wykazała interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu i w konsekwencji przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora z [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lipca 2017 r. i ich uchylenie.
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez WSA, w szczególności w zakresie podnoszonych przez organ argumentów odnośnie kwestii dotyczących braku po stronie Izby interesu społecznego udzielenia wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;
II. norm prawa materialnego:
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz.U. z 23 sierpnia 2016 r. poz. 1496; dalej jako: u.i.a.) w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającym udział Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty oraz, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i polega m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającym udział Izby w postępowaniu administracyjnym
w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy reprezentowanie zawodu aptekarza
i jego interesów, które to zadania samorząd aptekarski wykonuje poprzez czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, podczas gdy postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia nie było prowadzone z wniosku członka izby aptekarskiej, a z wniosku spółki handlowej,
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a.
w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydawanie przez organ samorządu aptekarskiego niewiążących opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie apteki nie wyklucza jednocześnie możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Izba wniosła o jej oddalenie w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 14 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA
o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 12 maja 2022 r.,
o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Głównego Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA zarzutem procesowym najdalej idącym jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zostały w nim określone niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt, II FSK 568/08; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń sądów administracyjnych jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem NSA brak jest podstaw do podzielenia zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania WSA co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący
i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącej, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Sporządzone w opisany sposób uzasadnienie pozwalało poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwiło więc przeprowadzenie jego kontroli przez NSA.
Poza tym podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska WSA w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zajęcie przez WSA odmiennego stanowiska od prezentowanego przez GIF nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są: siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie omawiany zarzut stanowi polemikę z ustaleniami WSA.
Zdaniem NSA z uzasadnienia wyroku WSA wyraźnie wynika co jest powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia i jakie jest stanowisko, co do dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Z powyższych względów NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (postawione w pkt 1, 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej) zostały rozpoznane łącznie, z uwagi na ich komplementarny charakter. Zdaniem NSA zarzuty te nie są zasadne.
W każdym z tych zarzutów zostało podniesione naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a.
Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było to, czy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej organ samorządu aptekarskiego mógł być dopuszczony do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony po wykazaniu, że żądanie uzasadniają jego cele statutowe oraz przemawia za tym interes społeczny.
Artykuł 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony (art. 33 § 3 k.p.a.).
Organy nadzoru farmaceutycznego uważały, że skarżąca nie wykazała, aby jej cele statutowe były celami statutowymi w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. i aby interes społeczny przemawiał za jej udziałem w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Dlatego GIF zakwestionował wyrok WSA podważający stanowisko organów, twierdząc, że z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. nie dało się wyprowadzić celów statutowych organów samorządu aptekarskiego oraz interesu społecznego pozwalających na dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
Zdaniem NSA, przedstawione przez GIF w skardze kasacyjnej argumenty nie podważyły prawidłowości wyroku WSA.
Należy wyjaśnić, że zadania samorządu aptekarskiego uregulowane są przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich i dotyczą jego członków, czyli farmaceutów. Jednakże w aptece musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki, który musi zostać wskazany już we wniosku o udzielenie zezwolenia, a po uzyskaniu zezwolenia pozostaje zobowiązany do obecności w aptece w godzinach czynności apteki i przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych. Ponadto apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne. Udzielanie usług farmaceutycznych traktowane jest przez ustawodawcę jako wykonywanie zawodu farmaceuty i ma na celu ochronę zdrowia publicznego, zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy
o izbach aptekarskich. Do usług farmaceutycznych zalicza się także kierowanie apteką.
Powyższe przepisy wskazują, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wyłącznie interesu wnioskodawcy, a więc nie musi wyłączać możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w tymże postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznano organom samorządu aptekarskiego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a. w postępowaniach dotyczących prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki (czyli związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez podmiot uprawniony bez względu na jego formę organizacyjną) z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych, jak i konieczności wypełniania przez izby aptekarskie swoich statutowych i ustawowych uprawnień (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1314/15; z 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 94/14; wyroki Sądu Najwyższego z 12 lutego 2014 r. sygn. akt III ZS 14/13, OSNP z 2015, z. 5, poz. 72; sygn. akt III ZS 15/13).
Podobnie w postępowaniach o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z przejęciem podmiotu prowadzącego aptekę (organy odmówiły zmiany zezwolenia z uwagi na przekroczenie limitu koncentracji aptek ponad 1% na terenie województwa) nie budziła wątpliwości możliwość występowania w charakterze uczestnika Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz organizacji społecznych: Związku Pracodawców Aptecznych [B.] (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 22 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2907/15; z 24 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2690/15), Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Farmaceutów [C.] (por. postanowienia NSA z: 14 października 2016 r. sygn. akt II GZ 1027/16; z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GZ 1231/16), Związku Stowarzyszeń [D.] w W. (postanowienia NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II GZ 433/17 i sygn. akt II GZ 1231/16). Udział stowarzyszeń miał służyć zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy pracujących w aptekach farmaceutów, bo nadmierna koncentracja groziła zamknięciem innych, słabszych ekonomicznie aptek.
Okoliczność, że kwestie nadzoru nad przestrzeganiem zakazu reklamy aptek, zmiany zezwoleń, oceny koncentracji aptek na terenie województwa należą do wyłącznej właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w zakresie jego uprawnień nadzorczych, nie uniemożliwia podejmowania przez inne organy administracji publicznej, w tym wykonujące zadania publiczne organy samorządu zawodowego, działań odnoszących się do wspomnianych zadań organu nadzoru farmaceutycznego w ramach uprawnień przysługujących tym organom/podmiotom, np. w ramach ustawowej kompetencji współdziałania z właściwymi organami administracji i sprawowania nadzoru nad działalnością farmaceutów (art. 7 ust. 1 pkt 6 i 5 ustawy o izbach aptekarskich, por. cytowany wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt III ZS 15/13 oraz o sygn. akt III ZS 14/13). Należy podkreślić, że kompetencje nadzorcze organów, jak i podstawy działania organów samorządu aptekarskiego stanowiące wykonanie zadań publicznych zostały uregulowane w aktach równorzędnych – ustawie Prawo farmaceutyczne oraz ustawie o izbach aptekarskich.
Oznacza to, że samorząd aptekarski może podejmować działania w sprawach należących do wyłącznej właściwości inspektora farmaceutycznego, jeżeli jednocześnie przepisy nadają temu samorządowi uprawnienia (obowiązki) w tym zakresie. Generalnie na samorząd aptekarski nałożono konieczność zapewnienia ochrony interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia zasad uczciwej konkurencji oraz przestrzegania takich samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 93/14).
Samorząd aptekarski jest więc upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. "Występowanie", o którym mowa w tym przepisie, może przybierać różne formy: od podejmowania uchwał udzielających poparcia bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, który może być nakierowany na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi – w obronie interesu ogólnego członków izby (pór. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt III ZS 14/13).
Wobec tego prawidłowe jest stanowisko WSA, że skarżąca wykazała cele statutowe, określone przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich, będące jej celami w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.
Należy zauważyć, że realizacja zadań przypisanych samorządowi aptekarskiemu nie powinna być realizowana wyłącznie w partykularnym interesie samorządu i jego członków. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem interes samorządu, jego członków, musi być zrównoważony z interesem publicznym. Reguła ta znalazła odzwierciedlenie w ustawie o izbach aptekarskich, gdyż przy sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.) organy samorządu aptekarskiego muszą kierować się wytyczną, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 u.i.a.). Kierowanie apteką jest jedną z form wykonywania tego zawodu (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich).
Zatem, mimo że postępowanie w przedmiocie zezwolenia toczy się z wniosku spółki, to postępowanie ma istotny wpływ na pozycję farmaceutów, jak i pacjentów, co wiąże się z dostępnością do aptek, w sytuacji gdy podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki nastawiony jest przecie wszystkim na zysk i jego maksymalizację.
Odnosząc się do podnoszonego ewentualnego konfliktu interesów osób z organów samorządu, będących oczywiście farmaceutami z interesem wnioskodawcy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie stwierdzono konfliktu między przepisami u.i.a. a art. 31 k.p.a. Z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. wynika kompetencja samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w każdym z dopuszczalnych przez prawo przejawów. Jednym z nich pozostaje prawo do zainicjowania postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w razie łącznego zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Wszczęcie postępowania na żądanie i dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1893/14; z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1314/15; postanowienie składu 7 sędziów NSA z 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09). Należy też zwrócić uwagę na elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymienione w art. 100 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne i załączniki do wniosku, wyszczególnione w ust. 2 tego artykułu. Z przepisów tych nie wynika, aby obowiązkowym elementem wniosku były dane podlegające tajemnicy. Jeżeli zaś takie dane wnioskodawca musiałby przedstawić, to mógłby skorzystać z ustawowo dopuszczalnych reguł zastrzeżenia tajemnicy.
Sąd pierwszej instancji prawidło przyjął, że interes społeczny skarżącej w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wynikał z publicznego charakteru zawodu farmaceuty, ochrony interesu wszystkich członków samorządu, których interesy mogłyby zostać naruszone, jeżeli wnioskodawcy zostałoby wydane żądane przezeń zezwolenie. W przypadku bowiem zaakceptowania przez organ nadzoru farmaceutycznego naruszenia przez wnioskodawcę zakazu koncentracji aptek, nie tylko doszłoby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów, ale też łamania reguły wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). Wpływałoby także na indywidualne interesy farmaceutów, gdyż w każdej aptece musi być zatrudniony co najmniej jeden farmaceuta – kierownik apteki, który swoje obowiązki ma wypełniać kierując się ochroną zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich). Ponadto interes publiczny – ochrona zdrowia pacjentów, rozumiana jako zapewnienie pacjentom dostępu do aptek i usług farmaceutycznych, przemawiał również za dopuszczeniem skarżącej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.
Wobec powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego ujęte w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.
Okoliczność, że organ izby aptekarskiej na mocy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie, nie uniemożliwia temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia – przez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 103) nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim. Podobnie jest z przepisami o udzielenie zezwolenia (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.i.a. w zw. z art. 100 ustawy Prawo farmaceutyczne). Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4591/16; z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 153/16; z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4920/16; z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5178/16). Według art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego. Obowiązek taki nie wynika również z przepisów ustawy o izbach aptekarskich – jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5. W art. 7 ust. 2 u.i.a. zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wyszczególnione w art. 7 ust. 1 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4641/16; z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3423; z 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2640/15; z 17 października 2018 r. sygn. akt II GSK 4607/16). Należy zauważyć, że wspomniana opinia to jeden z dowodów
w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlega ocenie na zasadach ogólnych, wynikających
z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym
w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2926/16). Zresztą sam GIF potwierdził powyższy charakter omawianej opinii, zawierając z Naczelną Radą Aptekarską porozumienie w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii
w sprawach udzielenia i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, podlegające ocenie m.in. przez NSA w wyroku z 3 października 2018 r. o sygn. akt
II GSK 1533/18.
Przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut sformułowany
w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.
Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.
z 2018 r., poz. 265).