II GSK 2031/21

II GSK 2031/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 548/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-06-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 40 ust. 1,  art. 40 ust. 14
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
w art. 141 § 4, art. 177 § 1, art. 183 § 1 i 2, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp.k. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 548/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 20 stycznia 2021 r. nr SKO 4122.10.2020 w przedmiocie określenia warunków zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 548/21 oddalił skargę A. sp. z o.o. sp.k. w P. (dalej: Spółka, Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: Kolegium, SKO) z 20 stycznia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla z 26 listopada 2020 r., wydaną po ustaleniach i w porozumieniu ze Skarżącą co do terminu zajęcia powierzchni zajętego pasa, w przedmiocie określenia warunków zajęcia pasa drogowego ul. [...] (na odcinku [...]) w P. w celu usunięcia awarii niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - obejmującej uszkodzoną nawierzchnię jezdni oraz nawierzchnię chodnika (wskutek częściowego osunięcia się skrajni jezdni uszkodzeniu uległa jezdnia z betonu asfaltowego wraz z krawężnikiem betonowym 15/30 na długości 60mb i średniej szerokości 5,10m; chodnik z płyt betonowych 50/50 na długości 60mb i szerokości 2m; chodnik z kostki brukowej betonowej na długości 9,20mb i szerokości 1 m oraz na długości 6,0mb i szerokości 1,50m a także pobocze na długości 32mb i szerokości 1,00m) -oraz konieczności wykonania prac naprawczo-zabezpieczających w okresie od 18 czerwca 2020 r. do 15 lipca 2020 r., a także ustalenia wysokości opłaty w kwocie 82.099,36 zł za zajęcie pasa drogowego (o łącznej powierzchni – 478,04 m2, tym: jezdnia 60mb x 5,10m; chodnik 60mb x 2m; chodnik 9,20mb x 1,20m; chodnik 6mb x 1,50m; pobocze 32mb x 1,00m) w celu usunięcia awarii nawierzchni jezdni i chodnika, wydaną na podstawie art. 40 ust. 14, 14a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej: u.d.p.).
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie to w całości. Jak podnosiła – zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
l. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 14 u.d.p. (Dz.U. z 1985 Nr 14 poz. 60) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tzw. błąd w subsumpcji, naruszenie organu polegające na nałożeniu opłaty pieniężnej, w sytuacji gdy Skarżąca dopuściła się awaryjnego użycia pasa drogowego przy ul. [...] wskutek okoliczności przezeń niezawinionych, lecz mających swoje uzasadnienie w stanie wyższej konieczności, tj. podjęcia działań zmierzających do usunięcia niebezpiecznego osunięcia się drogi głównej (podbudowy drogi głównej) podczas realizacji inwestycji ,,A." pod nazwą Rozbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku dawnego internatu na budynek wielorodzinny; budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami z podziemnym garażem wielostanowiskowym; wykonanie instalacji wewnętrznych w ww. budynkach: wodociągowej, kanalizacyjnej, ogrzewczej, wentylacyjnej, elektrycznej i odgromowej; wykonanie miejsc postojowych, dróg i placów wewnętrznych, murów oporowych wraz z ukształtowaniem terenu – na działkach [...] i [...] obr. [...] przy ulicy [...] w P., które to osunięcie było efektem wyłącznie spowodowanym opóźnieniem w odbiorze wykopalisk archeologicznych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegaturę w Przemyślu oraz wystąpienia nadmiernej ilości opadów deszczu w ww. czasie w obszarze objętym przedmiotową inwestycją, a usunięcie ww. awarii było bezpośrednio związane z potrzebą zapewnienia ruchu drogowego;
Il. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii zbadania powodów opóźnień w odbiorze prac przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, jak również niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony, interesu społecznego lub zasad współżycia społecznego.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o: zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z 20 stycznia 2021 r. i decyzji jej poprzedzającej organu I Instancji, tj. decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z 26 listopada 2020 r.; zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi Spółka powołała argumenty na poparcie zarzutów.
Kolegium nie zajęło stanowiska co do skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym z 25 maja 2023 r. Spółka przedstawiła, jak twierdziła uzupełniające uwagi, chociaż podnosiła nowe zarzuty co możliwości zastosowania przepisów Działu IVa, szczególnie art. 189f k.p.a. i odstąpienia od nałożonej opłaty.
Również w kolejnym piśmie procesowym z 11 marca 2025 r. przedstawiła dodatkowe argumenty co do podstaw zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a.
Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej i pismach procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Wymaga także podkreślenia, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie, to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma, ale przede wszystkim, z jego treścią (por. wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2548/21; opublikowany także jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy także wyjaśnić, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej (Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.). Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, zgodnie z art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a.
To wyjaśnienie było istotne dla oceny pism Skarżącej z 25 maja 2023 i 11 marca 2025 r., zgłaszających nowe podstawy kasacyjne – niezastosowania art. 189f k.p.a. Przepis ten nie był przywoływany w zaskarżonym wyroku, a tym bardziej w treści skargi kasacyjnej Spółki, wniesionej w 2021 r. Więc zarzut ten, chociaż sugerowany przez Skarżącą jako uzupełnienie skargi kasacyjnej, nie mógł być skuteczny jako spóźniony. Do tego sporne w sprawie było nałożenie opłaty i jej wysokość, a nie kary pieniężnej.
Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej według przedstawionych kryteriów, w niniejszej sprawie została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.
W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. został zgłoszony jeden zarzut procesowy - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II. petitum skargi kasacyjnej).
Wymaga wyjaśnienia, że przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymienionych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17; 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13), do czego właśnie zmierzała Skarżąca kasacyjnie.
Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA, wykazujące brak naruszenia przez organ zasad prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi Sąd I instancji kierował się, podejmując orzeczenie, są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Wobec powyższego nie zostało skutecznie podważone stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny zastosowanych przez organy przepisów postępowania i dokonanych przy ich zastosowaniu ustaleń faktycznych. Zresztą, co należy podkreślić, sporna w niniejszej sprawie była jedynie opłata i jej wysokość nałożona na Spółkę w związku z zajęciem pasa drogowego w celu usunięcia awarii nawierzchni jezdni i chodnika. Nie były sporne ani wielkość zajęcia, ani długość terminu zajęcia pasa drogowego oraz podmiot dokonujący zajęcia.
W tej sytuacji nieskuteczny i niezasadny okazał się także zarzut postawiony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 14 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Należy podkreślić, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z: 10 grudnia 2024 r., sygn. akt III FSK 349/24; 6 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 178/24; 22 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 1313/24), czego, jak wyjaśniono, w kontrolowanej sprawie Skarżąca nie wykazała.
Nie może bowiem być przeprowadzona ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na podstawie stanu faktycznego, który Skarżąca uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może też opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1378/24, 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 2168/22).
Niezależnie od powyższego, zgłoszony zarzut nie mógłby odnieść skutku, gdyż elementy decyzji wydawanej w okolicznościach przewidzianych w art. 40 ust. 14 u.d.p. (w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym, prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego) określa art. 40 ust. 14a u.d.p. (Zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4), którego naruszenia Skarżąca kasacyjnie nie podniosła ani w samym zarzucie, ani w jego uzasadnieniu, czyli nie zostało objęte granicami zaskarżenia, mając na uwadze wymogi art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a.,
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki na podstawie art. 184 p.p.s.a.