II GSK 2024/22

II GSK 2024/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
III SA/Łd 342/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-08-10
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 342/22 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 342/22 oddalił wniesioną przez J. G. skargę na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej ŁPWIS) z dnia 17 marca 2022 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (zwanego dalej PPIS) z dnia 21 stycznia 2022 r., nr [...] oddalające zarzuty egzekucyjne J. G. złożone w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązku szczepień ochronnych u jej małoletniej córki, J. G. przeciwko następującym chorobom zakaźnym: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, inwazyjnemu zakażeniu Streptococcus pneumoniae, ostremu nagminnemu podrażnieniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu odwoławczego. Stwierdził, że ŁPWIS prawidłowo zastosował art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132, zwanej dalej u.p.e.a.) i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.). Prawidłowo ustalono w sprawie, że w związku z niewykonaniem szczepień ochronnych dziecka stosownie do obowiązku powstającego z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924, zwanej dalej u.z.z.) wierzyciel (PPIS) skierował do skarżącej upomnienie
z dnia 20 grudnia 2018 r., nr [...]; mimo tego, szczepienia nie zostały wykonane. Z tych powodów PPIS wystawił tytuł wykonawczy z dnia 24 września 2021 r., nr [...] zobowiązując skarżącą do poddania dziecka szczepieniom i kierując wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do organu egzekucyjnego. Skarżąca J. G. pismem procesowym z dnia 28 października 2021 r. złożyła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 2 pkt 2, 4 i 8 lit. b u.p.e.a. Organ egzekucyjny, na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. przekazał zarzuty wierzycielowi, PPIS, celem ich rozpatrzenia na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. Trafnie w ocenie Sądu I instancji, skarżąca spotkała się z ostatecznym postanowieniem ŁPWIS oddalającym zarzuty egzekucyjne. Wbrew jej ocenie, nieusprawiedliwiony był zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a.). Obowiązek szczepień ochronnych jest obowiązkiem powstającym z mocy prawa, tj. z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1 u.z.z., co oznacza, że osoba obowiązana do poddania się szczepieniu ma obowiązek stawić się na badanie kwalifikacyjne w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań, a następnie poddać się samemu szczepieniu. Wprawdzie Program Szczepień Ochronnych wprowadzany w drodze komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego określony w art. 17 ust. 11 u.z.z. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753, zwany dalej r.s.o.) nie był źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak stanowił on wyłącznie techniczny dokument precyzujący sposób realizacji szczepienia, które wynikało
z regulacji rangi ustawowej. W dniu wystawiania tytułu wykonawczego dziecko miało wymagany wiek 5 lat (określony w § 3 r.s.o.) i mimo tego obowiązku nie wykonano. Przeprowadzono badanie kwalifikacyjne, które nie stwierdziło przeciwwskazań do szczepienia. Skarżąca uznała jednak badania za niewystarczające aby poddać dziecko szczepieniu, co nie miało końcowo znaczenia dla wyniku sprawy. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego
z przepisu prawa (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a.). W tytule wykonawczym prawidłowo określono zakres obowiązku, wskazując na właściwe przepisy prawa w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 u.z.z. oraz § 2-5 r.s.o. Można zatem było zrekonstruować wszystkie istotne cechy obowiązku. Nie doszło również do błędu co do osoby zobowiązanej
w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Skarżąca jest przedstawicielem ustawowym zobowiązanej, małoletniej J. G., więc to ona była adresatem czynności organów egzekucyjnych i wierzyciela, zgodnie z art. 96 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2809, zwanej dalej k.r.o.) w zw. z art. 5 ust. 2 u.z.z., które w wypadku osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialnością za wykonanie obowiązku szczepienia, obciążają osobę sprawującą pieczę nad małoletnim.
Z wyrokiem nie zgodziła się J. G. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:
1. przepisów postępowania w postaci:
a) art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez stosowanie środka egzekucyjnego pomimo wykonania obowiązku;
b) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów
i uznanie, że skarżąca uchylała się od obowiązku szczepień, podczas gdy
z dokumentacji nie wynika aby dziecko było zakwalifikowane do szczepienia i aby wykluczono przeciwwskazania, a także
2. przepisów prawa materialnego postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepień był wymagalny oraz wykonalny, podczas gdy nie wykluczono przeciwwskazań do szczepień.
Skarżąca J. G. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi.
Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie ŁPWIS wydane zostało na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. i przedmiot prowadzonej przez sądy obu instancji sprawy obejmuje wyłącznie ocenę, czy wierzyciel w prawidłowy, zgodny z prawem, sposób odniósł się w drodze postanowienia do sformułowanych i skierowanych do organu egzekucyjnego zarzutów egzekucyjnych. Postępowanie z zarzutów egzekucyjnych jest postępowaniem opartym na zamkniętym katalogu podstaw, określonym w art. 33 u.p.e.a., a rolą organu jest wyłącznie ocena, czy nie zaszły przeszkody w przymusowym dochodzeniu obowiązku określone w tym przepisie (zob. G. Pelewicz, Zarzut jako środek prawny w egzekucji administracyjnej, Przegląd Ekonomiczno-Prawny 2022, Nr 3, s. 116.).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu postępowania
w postaci art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez stosowanie środka egzekucyjnego pomimo wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a., stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Po pierwsze, w sprawie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutów egzekucyjnych organ (ŁPWIS) nie stosuje środków egzekucyjnych. Zarzut ten zatem można odnosić tylko do sfery istnienia
i wymagalności obowiązku, co organowi zarzucono w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a. Po drugie, podnieś wypada, że zarzuty skargi kasacyjnej są krańcowo niespójne. Z jednej strony skarżąca zarzuca, iż wykonano dochodzony obowiązek, co w realiach badanej sprawy oznaczałoby poddanie się szczepieniom ochronnym w przeszłości, a z drugiej – twierdzi, że nie miała obowiązku poddania dziecka szczepieniom (czego też nie uczyniła), skoro uważa, że zachodziły przeciwwskazania do realizacji szczepień ochronnych, odraczające wykonanie obowiązku. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w sprawie nie doszło do wykonania obowiązku przez skarżącą; małoletnia córka skarżącej, J. G., ani dobrowolnie, ani też w reżimie postępowania egzekucyjnego nie została poddana obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.
W sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.
i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.; w obydwu tych zarzutach podjęto nieudaną próbę wykazania, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym nie był wymagalny (w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a.) i że nie podlegał wykonaniu, skoro dziecko nie zostało zakwalifikowane do szczepienia. Niespornym jest, że skarżąca stawiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, jednakże następnie odmówiła dalszych czynności prowadzących do realizacji szczepienia. W szczególności stwierdziła, że odmawia wyrażenia zgody na wykonanie szczepień ochronnych
u dziecka. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że obowiązek poddania się badaniu kwalifikacyjnemu i zabiegania o zaświadczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do odbycia szczepień ochronnych wchodzi w zakres samego obowiązku takich szczepień. Zatem odmawiając udziału dziecka w kolejnych czynnościach prowadzących do odbycia szczepienia, skarżąca w istocie odmówiła wykonania obowiązku, co trafnie zinterpretowały orzekające organy w toku instancji wypowiadając się co do zarzutów egzekucyjnych w stanowisku jako wierzyciel. Wyłącznym powodem niepoddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest stwierdzenie przez lekarza uprawnionego do przeprowadzania badania kwalifikacyjnego podstawy do długoterminowego odroczenia obowiązku szczepienia w celu realizacji skierowania do konsultacji specjalistycznej,
w trybie art. 17 ust. 5 u.z.z. W realiach badanej sprawy takiego skierowania nie wydano, zaś skarga kasacyjna nawet nie próbuje się na nie powoływać. Przeciwnie, jak wynika
z akt sprawy (w tym z twierdzeń skarżącej; s. 3 skargi kasacyjnej), to skarżąca kwestionowała stwierdzenie przez lekarza prowadzącego badanie kwalifikacyjne, iż nie zachodzą przeciwwskazania, powołując się na lekturę ulotki dołączonej do szczepionki
i zawartą tam charakterystykę produktu leczniczego "ChPL – informacje uzupełniające – zasady szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym". Innymi słowy skarżąca, odmawiając poddania dziecka szczepieniu, uznała, że ma lepszą wiedzę medyczną
o przeciwwskazaniach niż lekarz dokonujący badania. Nieukończenie procedury badania kwalifikacyjnego z powodu braku akceptacji przez zobowiązaną oceny lekarza o braku przeciwwskazań do szczepienia jest równoznaczne z niepoddaniem się obowiązkowi szczepień (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1373/24, CBOSA). Jak przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wypadku stawienia się na badanie lekarskie
w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do odbycia szczepienia ochronnego, odmowa wyrażenia zgody na dalsze czynności, w tym samo szczepienie, daje organom egzekucyjnym tytuł do prowadzenia postępowania przymusowego i stosowania środków egzekucyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 72/25, Lex nr 3914712 oraz z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1374/24, Lex nr 3857152). Regulacje u.z.z. nie przewidują bowiem w ogóle odmowy wyrażenia przez zobowiązanego zgody na poddanie się szczepieniu, poza przypadkiem stwierdzenia przeciwwskazań skutkujących długotrwałym odroczeniem obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2639/24, Lex nr 3895479).
Podkreślić również należy, iż objęty podstawą zarzutu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z. jest regulacją, która ex lege tworzy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym przez osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak można przypuszczać, intencją skargi kasacyjnej było tu wykazanie, że obowiązek ten nie istniał, ale w reżimie postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów egzekucyjnych, wymagał on jeszcze przynajmniej wskazania, że regulacja ta została błędnie zastosowana lub zinterpretowana przez wierzyciela, a przez to skutkowała wadliwym postanowieniem oddalającym na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. zarzut egzekucyjny z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Skarżąca nie wykazała jednak przyczyn, z jakich przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z. w dacie wystawiania względem niej tytułu wykonawczego mógłby nie działać i – w konsekwencji – nie doprowadzić do powstania ("istnienia" w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).