II GSK 2/07

II GSK 2/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Rafał Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 845/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-07-14
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Cezary Pryca Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 845/06 w sprawie ze skargi T. P. Spółki Akcyjnej w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 13 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt postępowania w sprawie dotyczącej usług telekomunikacyjnych 1. Uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. Zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. P. Spółki Akcyjnej w W. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. skarżąca T. P. S.A. powołując się na art. 73 w związku z art. 10 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej: Prezes URTiP) z wnioskiem o umożliwienie dostępu do akt postępowania dotyczącego wydania postanowienia Prezesa URTiP w sprawie stwierdzenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów nie występuje skuteczna konkurencja.
W dniu 30 grudnia 2005 r. Prezes URTiP postanowieniem – działając na podstawie przepisu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) w związku z §1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Dz. U. Nr 242, poz. 2420) stwierdził, że na krajowym rynku świadczenia usługi przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów nie występuje skuteczna konkurencja.
Po rozpatrzeniu pisma T. P. S.A. z dnia 20 grudnia 2005 r. postanowieniem z dnia 12 stycznia 2006 r. Prezes URTiP – działając na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku.
Uzasadniając postanowienie, Prezes URTiP stwierdził, iż zasada względnej jawności akt sprawy administracyjnej zawarta w art. 73 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie strony. Postępowanie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne wszczynane jest z urzędu a nie na wniosek, nie występują w nim strony a jego wszczęcie jest obligatoryjne. Ponadto wynik przedmiotowego postępowania nie przesądza o sprawach indywidualnych, nie nakłada żadnych obowiązków ani nie przyznaje praw. Postanowienie jedynie determinuje wszczęcie lub brak wszczęcia postępowania administracyjnego rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach stron, to jest postępowania w sprawie wyznaczenia podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenia na nich obowiązków regulacyjnych.
Pismem z dnia 23 stycznia 2006 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia 12 stycznia 2006 r. skarżąca podniosła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej poprzez stwierdzenie, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia faktu występowania skutecznej konkurencji nie przysługuje jej przymiot strony.
W wyniku rozpoznania złożonego przez spółkę T. P. S.A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) postanowieniem z (bez daty dziennej) lutego 2006 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne utrzymał w mocy postanowienie z dnia 12 stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
W dniu 24 marca 2006 r. spółka T. P. S.A. wniosła skargę na postanowienie Prezesa UKE z lutego 2006 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:
- art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. – poprzez wydanie postanowienia przez nieuprawniony podmiot, to jest p.o. Prezesa UKE,
- art. 28 k.p.a. – poprzez stwierdzenie, iż skarżącej spółce w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia, czy na krajowym rynku świadczenia usługi przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów występuje skuteczna konkurencja nie przysługuje przymiot strony,
- art. 10 k.p.a. poprzez ograniczenie praw strony w postępowaniu,
- art. 107 k.p.a. poprzez nieumieszczenie w postanowieniu daty jego wydania, co jest rażącym naruszeniem prawa, czyli kwalifikowana wadą prawną, uzasadniającą konieczność wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację a także podniosła, iż ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) jak i ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne nie przewidują możliwości powierzenia kompetencji organu innej osobie, w tym pełniącej obowiązki Prezesa UKE.
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2006 r. nr [...] Prezes UKE działając na podstawie art. 113 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne sprostował z urzędu oczywistą omyłkę poprzez dodanie daty wydania postanowienia, tj. z dnia 13 lutego 2006 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia przez podmiot do tego nieuprawniony, organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) i wskazał, że pełniąca funkcję Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu i Budownictwa na podstawie powierzenia jej obowiązków Prezesa UKE przez Prezesa Rady Ministrów, które zostało dokonane na podstawie art. 36 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.) miała prawo wydać zaskarżone postanowienie.
Organ potwierdził, że postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 12 stycznia 2006 r. nie zostało opatrzone datą ale w dniu 19 kwietnia 2006 r. zostało wydane postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki, co czyni nieaktualnym zarzut o naruszeniu art. 107 w związku z art. 126 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2006 r. o sygnaturze VI SA/Wa 845/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na braku daty wydania zaskarżonego postanowienia i skutków tego braku. Sąd przyjął, że sprostowanie daty wydania zaskarżonego postanowienia jako oczywistej omyłki stawiany zarzut czyni bezprzedmiotowym.
Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego wydania zaskarżonego postanowienia przez nieuprawniony organ, jakim zdaniem skarżącej spółki była pełniąca obowiązki Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Transportu i Budownictwa. Po przeprowadzeniu analizy przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258), ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.) w szczególności art. 36 tej ustawy jak również art. 5 § 2 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że doszło do nieobsadzenia stanowiska ministra, za którego należałoby uznać Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zdaniem Sądu Prezes Rady Ministrów skorzystał z przysługującego mu uprawnienia (z art. 36 ustawy o Radzie Ministrów) i powierzył czasowe pełnienie obowiązków Prezesa UKE osobie zajmującej stanowisko Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu i Budownictwa. Nieobsadzenie danego stanowiska ministra lub innego organu centralnego nie oznacza zawieszenia ustawowych zadań i kompetencji przypisanych danemu organowi. Podstawową cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotowe postanowienie nie uchybiło również podnoszonym przepisom postępowania, tj. art. 10 i 28 k.p.a., ani także przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a.
Zdaniem Sądu należy uznać, że Prezes UKE prawidłowo odmówił skarżącej spółce umożliwienia dostępu do akt postępowania dotyczącego ustalenia, czy na krajowym rynku świadczenia przedmiotowych usług dla konsumentów występuje skuteczna konkurencja. Stanowisko swoje uzasadnił twierdzeniem, że skarżąca spółka nie wykazała interesu prawnego koniecznego do uwzględnienia jej wniosku.
W skardze kasacyjnej T. P. S.A. zaskarżyła w całości orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając wyrokowi naruszenie:
- przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie (a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa UKE) pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, polegających na naruszeniu art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez wydanie postanowienia przez podmiot nieuprawniony,
- przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie (a w konsekwencji brak uchylenia postanowienia Prezesa UKE) pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, polegających na naruszeniu art. 28 k.p.a.
W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że ustrojowe prawo administracyjne nie zezwala na powierzenie obowiązków Prezesa UKE w przypadku gdy organ ten nie został powołany, w szczególności zaś podstawy powierzenia nie stanowi art. 36 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, który to przepis zdaniem spółki dotyczy powierzenia w odniesieniu do stanowiska ministra wyłącznie w rozumieniu ustawy o Radzie Ministrów. Strona skarżąca twierdzi, że Prezes UKE nie może być uznany za ministra, a jedynie za typowy urząd centralny, którego zadania określa ustawa Prawo telekomunikacyjne. Wnosząca skargę kasacyjną twierdzi ponadto, że nie jest jej również znane jakiekolwiek umocowanie prawne powoływanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku zasady ciągłości administracji publicznej. W związku z tym jeśli nie doszło do prawidłowego powołania konkretnej osoby na określone stanowisko ( a więc do pełnienia funkcji organu) można mówić o braku możliwości działania w imieniu organu a zatem "p. o. Prezesa UKE" nie może realizować uprawnień Prezesa UKE. Podsumowując spółka skarżąca stwierdza, że wada polegająca na wydaniu postanowienia przez osobę nieuprawnioną jest rażącym naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 74 § 2 k.p.a. ponieważ postanowienie w przedmiocie odmowy dostępu do akt może być wydane jedynie przez osobę prawidłowo powołaną na stanowisko Prezesa UKE.
Za błędne skarżąca spółka uznała przyjęcie przez Sąd braku interesu prawnego T. P. S.A. koniecznego do uwzględnienia wniosku o umożliwienie dostępu do akt sprawy. Zdaniem strony skarżącej w omawianej sprawie od rozstrzygnięcia co do stanu konkurencyjności rynku w sposób oczywisty zależało nałożenie obowiązków na podmioty działające na rynku, w szczególności na T. P. S.A.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, według obowiązujących norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Składające się na wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy skonstruowane są w ten sposób, że uznanie za zasadny pierwszego z nich czyni zbędnym odnoszenie się do drugiego. Przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia ma ten skutek, że przestaje znajdować uzasadnienie badanie merytorycznych podstaw wydania zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje pierwszy z podniesionych zarzutów za zasadny, z tym jednak, że nie przyjmuje wskazanego w skardze kasacyjnej założenia, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie wydane zostało przez podmiot nieuprawniony. Podstawę nieważności postanowienia wiązać należy z okolicznością, że akt ten został podpisany przez osobę nieupoważnioną należycie do wydawania postanowień, co nie jest równoznaczne z tym by wymieniony jako wydający postanowienie organ nie był uprawniony do wydawania tego rodzaju aktów.
Zgodnie z art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) z dniem wejścia w życie tej ustawy zniesiony został centralny urząd administracji rządowej – Prezes URTiP i stworzony został urząd nowy – Prezes UKE. Z treści art. 4 tejże ustawy, w którym mowa o przejściu do zakresu działania Prezesa UKE zadań i kompetencji Prezesa URTiP, wynika, że nie zaszła przerwa w funkcjonowaniu organu wykonującego zadania związane z kierowaniem określoną sferą administracji publicznej. W tym też sensie trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji co do zachowania ciągłości działalności organu, z tym jednak, że nie należy go wiązać z ogólną zasadą prawną. Stanowisko takie oparte jest na konkretnych przepisach prawa znajdujących zastosowanie w określonym stanie faktycznym.
Pojęcie organu administracji publicznej jest rozumiane w doktrynie dwojako: z położeniem bądź akcentu na osobę lub osoby, umiejscowione w strukturze administracji publicznej bądź na wyodrębnienie organizacyjne. W tym drugim ujęciu organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej, działającego w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu władzy publicznej, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej, upoważnioną do stosowania środków władczych i działającą w ramach ustawowo przyznanych kompetencji. Utożsamianie organu administracji publicznej jako wyodrębnionej części aparatu administracji publicznej jest ujęciem dominującym, rodzącym także i ten skutek, że brak osoby fizycznej wykonującej funkcje organu nie znosi samego organu. Czym innym jest więc istnienie samego organu administracji publicznej a czym innym to czy powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. Jak się wydaje, ani Sąd pierwszej instancji ani strony nie dostrzegają tego rozróżnienia. W pismach stron powoływane jest skąpe orzecznictwo dotyczące zupełnie innej kwestii, to jest zdolności sądowej nieobsadzonego organu, najczęściej postanowienie NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II GZ 55/06 (niepublikowane), twierdząc, że NSA wyraża pogląd co do możności lub niemożnosci wydawania aktów z zakresu administracji publicznej w okresie gdy nie został powołany Prezes UKE. W rzeczywistości pogląd w tej materii dotąd nie został sformułowany w orzecznictwie NSA.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że zaskarżone do sądu postanowienie zostało wydane w okresie gdy nie powołano jeszcze piastuna organu. Tryb powoływania Prezesa UKE określony jest w art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji i bezspornie w tym czasie nie został zastosowany. Postanowienie wydane zostało w ramach kompetencji istniejącego organu administracji publicznej – Prezesa UKE lecz podpisane zostało przez osobę inną niż powołany w ustawowo przewidzianym trybie piastun organu. Podmiotem wydającym akt jest w takiej sytuacji Prezes UKE a nie osoba podpisana na postanowieniu. Taki stan rzeczy uprawnia sąd do badania czy osoba podpisana na postanowieniu jest prawidłowo umocowana do działania w imieniu organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zamierza natomiast formułować dalej idących poglądów dotyczących dopuszczalności badania prawidłowości powołania określonych osób na stanowiska odpowiadające pojęciu piastuna organu, zwłaszcza zachowania ustawowego trybu powołania.
W art. 124 § 1 k.p.a. zawarto wymóg, by podpis na postanowieniu pochodził od osoby upoważnionej do jego wydania. Taką osobą w pierwszej kolejności jest piastun organu. Art. 268 a k.p.a. dopuszcza pisemne, pochodzące od piastuna organu, upoważnienie innej osoby do załatwiania spraw, w tym wydawania postanowień. W stanie faktycznym niniejszej sprawy żadne z tych rozwiązań nie stanowi podstawy uznania osoby podpisanej na postanowieniu, to jest podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu i Budownictwa powołanego przez Prezesa Rady Ministrów do pełnienia obowiązków Prezesa UKE, za upoważnioną do wydawania czy podpisywania postanowień.
Nie znajdowałoby uzasadnienia twierdzenie, że ustawodawca nie przewidział środków służących zapewnieniu normalnego wykonywania kompetencji Prezesa UKE w okresie przed powołaniem określonej osoby na to stanowisko w ustawowym trybie i doszukiwania się nadzwyczajnych metod zapełniania luki prawnej, w szczególności poprzez stosowanie odległych analogii. Zgodnie z art. 18 ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji dotychczasowe upoważnienia Prezesa URTiP wydane pracownikom urzędu stały się z mocy prawa upoważnieniami Prezesa UKE. Z akt sprawy nie wynika czy zachodziły przeszkody natury faktycznej, w szczególności odwołanie upoważnień, uniemożliwiające stosowanie przewidzianych przez ustawodawcę środków, to jest działania upoważnionych w trybie art. 268 a k.p.a. osób. Nawet jednak gdyby przeszkody tego rodzaju zachodziły brak byłoby uzasadnienia dla sięgania do skrajnych metod wykładni prawa.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy akt wydany w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej podpisany został przez osobę powołującą się na uprawnienia mające wynikać z aktu mianowania czy powołania przez Prezesa Rady Ministrów na "pełniącą obowiązki" Prezesa UKE. Nie jest zadaniem sądu badanie zgodności z prawem tego aktu. Sąd administracyjny uprawniony jest jednak do oceny czy akt taki może wywołać skutek w postaci możności wydawania i podpisywania postanowień i decyzji w indywidualnych sprawach w zakresie kompetencji i w miejsce istniejącego ale nieobsadzonego organu administracji publicznej, to jest zbliżony do tego jaki wynika z udzielenia upoważnienia. Poza zainteresowaniem sądu pozostaje to czy akt wywołuje skutki w sferach innych stosunków prawnych, takich na przykład jak stosunki cywilnoprawne, pracy czy wynikające z prawa budżetowego.
Prezes Rady Ministrów nie jest podmiotem uprawnionym do udzielania upoważnienia do działania w imieniu Prezesa UKE na podstawie art. 268 a k.p.a. ponieważ nie jest piastunem tego organu. Nawet odwołanie się do instytucji zastępstwa nie zmienia faktu, że organ nie jest obsadzony. Pozostaje zatem rozważenie czy z przepisów ustrojowych wynika możliwość ustanowienia przez Prezesa Rady Ministrów na czas do chwili powołania w ustawowym trybie Prezesa UKE podmiotu uprawnionego do działania w jego miejsce względnie w imieniu organu pojmowanego jako wyodrębniona część aparatu administracji publicznej a nie osoba będąca piastunem organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw prawnych ustanawiających kompetencje Prezesa Rady Ministrów we wskazanym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji i Prezesa UKE, zgodnie z którym w opisywanej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy dotyczące zastępowania ministrów przez członków Rady Ministrów usytuowane w ustawie o Radzie Ministrów. Powoływany art.5 § 2 pkt 4 k.p.a. obejmuje wyłącznie wyjaśnienie wyrażeń używanych w tym Kodeksie i nie może być traktowany jako przesłanka do wyprowadzania tezy, iż pod względem ustrojowym kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej zrównani są z ministrami.
Przepisy ustawy o Radzie Ministrów dotyczą wyłącznie Rady Ministrów jako całości oraz jej członków. Ani Prezes URTiP ani Prezes UKE nie byli i nie są członkami Rady Ministrów. Zamknięty katalog członków Rady Ministrów zawiera art. 147 ust. 1- 4 Konstytucji RP. Poza Prezesem Rady Ministrów, wiceprezesami Rady Ministrów i ministrami w skład Rady Ministrów mogą być powoływani jedynie przewodniczący określonych w ustawach komitetów, co w obecnym stanie prawnym dotyczy Komitetu Integracji Europejskiej. Zrównywanie, choćby pod pewnymi względami, innych jeszcze podmiotów z tymi, którym przysługuje status członków Rady Ministrów, naruszałoby nie tylko ostatnio wskazaną normę konstytucyjną ale także art. 154 ust. 1 i art. 161 Konstytucji RP określające kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie powoływania Rady Ministrów i dokonywania zmian w jej składzie. Podmioty, których szczególna ranga wynika, między innymi, z powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej traktowane byłyby na równi z powoływanymi przez inne organy. Dlatego też mimo, iż w doktrynie jako pewna jedność opisywana jest grupa naczelnych i innych centralnych organów administracji rządowej, brak podstaw do uznawania podmiotów niewchodzących w skład Rady Ministrów za zrównane pod względem sposobu zastępowania z członkami Rady Ministrów.
Urząd Komunikacji Elektronicznej nie jest określonym w ustawie komitetem, którego przewodniczący może być powołany w skład Rady Ministrów. Stosowanie analogii nie jest uprawnione, poza wymienionymi przyczynami, i z tego powodu, że komitety z natury swej są organami kolegialnymi, podczas gdy Urząd Komunikacji Elektronicznej w ogóle nie jest organem administracji rządowej a jego Prezes jest organem monokratycznym. Szerszego uzasadnienia nie wymaga stwierdzenie, że Prezes UKE nie jest ministrem. Jego kompetencje i sposób powoływania na tyle odróżniają jego sytuację od dotyczącej ministrów, że i w tym przypadku wyprowadzanie analogii nie jest uprawnione.
Jedynie marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność stosowania do zastępowania Prezesa UKE przepisy ustawy o Radzie Ministrów, to nie znajdowałoby uzasadnienia prawnego ustanowienie zastępstwa pełnionego przez podsekretarza stanu. Zgodnie z art. 36 ustawy o Radzie Ministrów w razie nieobsadzenia stanowiska ministra zastępstwo pełni Prezes Rady Ministrów lub inny członek Rady Ministrów. Podsekretarz stanu nie jest członkiem Rady Ministrów. Do zupełnie innej sytuacji odwołuje się art. 37 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów dotyczący zastępowania ministra przez sekretarza stanu lub, w razie jego niepowołania, podsekretarza stanu. Chodzi tu niewątpliwie o zastępstwo przez sekretarza lub podsekretarza stanu wykonującego zadania w zakresie pomocy zastępowanemu ministrowi a nie o zastępowanie innego ministra. Wskazuje na to treść art. 37 ust, 1 ustawy o Radzie Ministrów określającego status sekretarza i podsekretarza stanu jako podmiotów udzielających pomocy konkretnemu ministrowi w wykonywaniu jego zadań. Poza tym, co trafnie podkreśla się w skardze kasacyjnej, podsekretarz stanu zastępuje ministra jedynie w przypadku niepowołania sekretarza stanu. Wynika to wprost z art. 37 ust. 5 in fine ustawy o Radzie Ministrów . Nie jest to więc odosobniony pogląd orzecznictwa wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 2003 r., WK 4/03 (OSNKW 2003/7-8/65), jak sugeruje Prezes UKE.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że osoba powołana przez Prezesa Rady Ministrów jako "pełniąca obowiązki" Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w okresie poprzedzającym powołanie piastuna organu w trybie art. 22 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) nie była uprawniona do podpisywania indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji podpisane przez nią postanowienie w przedmiocie odmowy dostępu do akt postępowania dotyczącego wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów nie występuje skuteczna konkurencja dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.
Jak już to wyjaśniono uznanie za skuteczny pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów czyni zbędnym ustosunkowywanie się do zarzutu wymienionego w drugiej kolejności,
Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a. § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).