II GSK 1998/24

II GSK 1998/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3436/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 3436/23 w sprawie ze skargi M. T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXVI/658/2016 w przedmiocie ustalenia przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 15 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 3436/23, oddalił skargę M. T. (dalej nazywanej: "skarżącą") na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej nazywanej: "Radą Miasta", "organem") z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rady Miasta uchwałą z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] dokonała zmiany przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym.
Skargę na tę uchwałę w zakresie obejmującym § 14 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 6 pkt 2 oraz § 15 ust. 1 załącznika do uchwały (dalej nazywanych "przepisami porządkowymi") złożyła skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności i wyeliminowanie z jej brzmienia następujących sformułowań: - w § 14 ust. 1 pkt 2 "mają założony kaganiec i trzymane są na smyczy", - w § 12 ust. 6 pkt 2 "opuścić pojazd wraz z przewożonym zwierzęciem, jeśli jest ono przewożono w sposób sprzeczny z postanowieniami § 14", - w § 15 ust. 1 "podjęcia wszelkich czynności niezbędnych".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie, oddalenie a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Sąd pierwszej instancji, opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") skargę oddalił.
WSA w Warszawie podkreślił, że materialnoprawną podstawę zakwestionowanej uchwały Rada Miasta stanowił art. 15 ust. 5 ustawy z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie został wyrażony pogląd, który WSA podzielił, że regulaminy wydawane przez organizatorów publicznego transportu zbiorowego, którymi są organy państwowe lub samorządowe, uprawnione co do zasady do stanowienia prawa, nie mają normatywnego charakteru, tylko stanowią wzorce umowne w rozumieniu art. 384 i n. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. 2023, poz. 1610 ze zm. dalej: "k.c.", tak Dorota Ambrożuk, Komentarz Lex do art. 4 ustawy - Prawo przewozowe, teza II. 1. 2.). Z kolei przepisy porządkowe dotyczące regularnego przewozu osób stanowią instytucję prawa administracyjnego, którego istotą jest nierówność partnerów, z których jeden jest reprezentantem władzy publicznej i jest wyposażony w określoną część wynikającej z tego usytuowania władzy. W związku z tym przepisy porządkowe zawierają zbiór nakazów, zakazów, wzorców zachowań związanych z korzystaniem z publicznego transportu zbiorowego, które są skierowane nie tylko do stron umowy przewozu, ale do nieokreślonego kręgu podmiotów korzystających z infrastruktury przewozowej, a więc nie tylko do osób, które zawarły z przewoźnikiem umowy przewozu, ale również do osób, które mają zamiar je zawrzeć, które nie są tym zainteresowane, ale z różnych względów przebywają na dworcach, przystankach, czy nawet w środkach transportu (por. D. Ambrożuk, Komentarz Lex do art. 15 ustawy - Prawo przewozowe, teza I. 2.). Samo pojęcie przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób, nie zostało nigdzie zdefiniowane. Przyjmuje się jednak, że przepisy takie określają zachowanie się podróżnych w środku transportu, jak i poza nim, podczas korzystania z infrastruktury transportowej (np. dworce, przystanki, terminale itp.) Dorota Ambrożuk. Komentarz Lex do art. 15 ustawy - Prawo przewozowe, teza 1). O rodzaju i charakterze przepisów porządkowych można wywnioskować na podstawie treści regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 Prawa przewozowego, która odnosi się do przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie. W szczególności w art. 15 ust. 2 i 3 znalazły się typowe, w ocenie WSA, przepisy porządkowe umieszczone wprost w akcie rangi ustawowej, a nie w wydawanych na podstawie ustawowej delegacji aktach niższego rzędu, ze względu na charakter ich regulacji dotyczącej sfery wolności i praw obywateli zagwarantowanych w Konstytucji RP (nietykalność i wolność osobista - art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - art. 52 Konstytucji). Przepisy te są przy tym istotną wskazówką ułatwiającą kwalifikację kwestionowanych w sprawie przepisów.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zakwestionowane w skardze przepisy § 14 ust. 1 pkt 2 ("mają założony kaganiec i trzymane są na smyczy"), § 12 ust. 6 pkt 2 ("opuścić pojazd wraz z przewożonym zwierzęciem, jeśli jest ono przewożono w sposób sprzeczny z postanowieniami § 14") oraz § 15 ust. 1 ("podjęcia wszelkich czynności niezbędnych"), mają wyraźne cechy regulacji o charakterze właśnie administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawnym. Nie ma zatem podstaw do formułowania postulatu, aby tego typu regulacje, wyraźnie normujące przecież zbiór nakazów, zakazów i wzorców zachowań, związanych z korzystaniem z publicznego transportu zbiorowego osób przewożących psy, miałyby się znaleźć w regulaminie przewozu, a nie w przepisach porządkowych. Kwestionowane przepisy w istocie nie odnoszą się do wzajemnych relacji pasażera i przewoźnika w obszarze obsługi podróżnych, warunków odprawy oraz przewozu osób i bagażu, lecz są skierowane do wszystkich potencjalnych użytkowników pojazdów transportu zbiorowego w [...], a zatem wykazują kluczową relewantną cechę przepisów porządkowych, o której była wyżej mowa. Umieszczenie ich tym samym wśród przepisów porządkowych, obowiązujących w regularnym przewozie osób na terenie miasta W. nie skutkuje więc, w ocenie Sądu, zarzucanym w skardze naruszeniem prawa.
Jednocześnie za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy § 14 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 6 pkt 2 oraz § 15 ust. 1, przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580), w kontekście ograniczenia swobodnego poruszania się zwierzęcia, w formie nakazu przewożenia psa w kagańcu i na smyczy, a także ich niehumanitarnego traktowania, w szczególności z uwagi na przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl którego "zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". WSA podkreślił, że czym innym jest kwestia oceny spełnienia wymogu panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, chociażby w trakcie spacerowania z psem w kontekście konieczności użycia smyczy lub kagańca, a czym innym zagadnienie takiego uksztaltowania przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym, aby zapewniały one w odpowiednim stopniu ochronę życia, zdrowia i mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego.
Celem zaskarżonej uchwały było kompleksowe uregulowanie norm zachowania obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym. Przepisy porządkowe na gruncie prawa przewozowego rozumie się właśnie, jako regulację prawną, zawierającą nakazy oraz zakazy mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w publicznym transporcie zbiorowym. W ocenie WSA, wynikający z zaskarżonej uchwały (w jej relewantnej części) obowiązek posiadania przez psa kagańca i smyczy, w trakcie jego przewozu, służy niewątpliwie realizacji celów przyświecających przepisom porządkowym, a więc zapewnieniu wszystkim podróżnym bezpieczeństwa ich życia, zdrowia i mienia.
W konsekwencji – zdaniem WSA – powyższym regulacjom nie może stać na przeszkodzie dyspozycja przepisu art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, która, uwzględniając jej literalne brzmienie, w oczywisty sposób ("zabrania się puszczania psów") nie odnosi się do kwestii kontroli zwierząt przewożonych w ramach transportu zbiorowego, poprzez pryzmat funkcji stojących za wprowadzeniem w jego ramach odpowiednich reguł porządkowych. Notoryjną wiedzą jest przy tym, że psy, przewożone transportem zbiorowym, przebywając tym samym w ograniczonej i obcej przestrzeni, przy zwiększonym hałasie i w towarzystwie wielu nieznanych osób, przeżywają znacznie wyższy stres, niż na otwartej przestrzeni podczas spaceru. Tym samym zwiększa się poziom ryzyka wystąpienia z ich strony zachowań nieprzewidywalnych, a nawet agresywnych, mogących narazić co najmniej zdrowie lub mienie pasażerów na uszczerbek, a także zwiększyć ich poczucie zagrożenia i dyskomfortu. Przy pojawieniu się niepożądanych lub agresywnych zachowań u psa w trakcie podróży tramwajem, autobusem, czy też metrem, nie ma bowiem możliwości oddalenia się przez właściciela podróżującego ze swym psem od skupiska innych osób, tak aby natychmiastowo zażegnać potencjalne niebezpieczeństwo poniesienia przez nie szkody. Nie ulega także wątpliwości, że dla części pasażerów, kontakt z obcym psem, który nie ma założonego kagańca, zabezpieczającego przed ugryzieniem, może stanowić źródło znacznego lęku i stresu, abstrahując od wspomnianego powyżej ryzyka ugryzienia. I temu też zagrożeniu przeciwdziałać ma wprowadzenie skarżoną uchwałą stosownych wymagań, w ramach przepisów porządkowych, odnośnie do zabezpieczenia psów, poprzez trzymanie ich na smyczy i zakładanie im kagańców na czas podróży.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie sposób przy tym uznać, że samo wyprowadzenie powyższego obowiązku miałoby mieć charakter zachowania niehumanitarnego względem psa. Nałożenie psu kagańca lub smyczy ogranicza w określony sposób zwierzę, jednakże nie można przyjąć, że zachowanie takie – samo w sobie - stanowi dla zwierzęcia torturę, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że przewożenie psa środkami transportu z zasady ma charakter epizodyczny i ograniczony w czasie. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek sformułowany w zaskarżonej uchwale, nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, poprzez wprowadzenie nadmiernie surowych i niewspółmiernych do spodziewanego zagrożenia przepisów porządkowych w zakresie przewozu zwierząt, gdyż jest w pełni ekwiwalentny wobec celu, któremu służy wprowadzenie przepisów porządkowych w komunikacji, uwzględniając z jednej strony krótkotrwały (jedynie na czas podróży) nakaz nałożenia psu kagańca oraz smyczy, a z drugiej bezpieczeństwo, a nawet zdrowie podróżnych. Za niezasadny WSA uznał tym samym zarzut naruszenia art. 2, 7, 64, 30, 31, 52 i 94 Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji za niemożliwe uznał takie ukształtowanie przepisów porządkowych, aby uwzględniały one specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia, czy fizjologię psa, w kontekście wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń w trakcie przebywania z nim przez jego posiadacza, w środkach transportu zbiorowego, tak aby wyeliminować potencjalne zagrożenia dla osób trzecich. Nie istnieją bowiem ani odpowiednie organy, ani procedury prawne, w ramach których możliwe byłoby uzyskanie skutecznego wobec innych osób, orzeczenia o tym, że pies ze względu na swe cechy osobnicze, czy też wiek, nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich, tudzież wystarczającym sposobem zabezpieczenia jest np. wyłącznie użycie smyczy. Zaatakować, ugryźć, czy też generalnie wyrządzić krzywdę może nie tylko duży pies, ale także mały pies, o niewielkiej wadze, czy też pies rasy uznawanej zazwyczaj za przyjazną i nieagresywną, a sam atak może być zaś skierowany zarówno wobec ludzi, jak i innych zwierząt. Niedopuszczalnym jest także, w świetle ciążącego na organach samorządu terytorialnego (którymi są rady gmin, a na terenie Miasta W. - Rada Miasta W.) obowiązku uchwalenia odpowiednich przepisów porządkowych, zawarty w skardze postulat, zindywidualizowania charakteru zabezpieczeń poziomu bezpieczeństwa współpasażerów, każdorazowo przez samego właściciela psa, z uwagi na znajomość etologii swojego zwierzęcia i jego reakcji behawioralnych.
Z powyższych przyczyn WSA w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Podkreślił, że przy dokonanej ocenie kierował się utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, że za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak chociażby podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, tudzież brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści lub niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Tymczasem, z takimi wadami uchwały w rozpoznanej sprawie nie mamy do czynienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 14 ust. 1 pkt 2 - w zakresie zwrotu: "mają założony kaganiec", w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego w sprawie weterynarii lub kynologii odpowiadającej na pytanie: czy są rasy psów, które z powodu swojej budowy nie mogą nosić kagańców? Czy cechy takie jak np. wiek, określone choroby psów mogą wykluczać lub stanowić przeciwwskazanie dla noszenia przez psa kagańca? Ponadto skarżąca wniosła o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego – kosztów nieopłaconej do dnia zakończenia postępowania pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") polegające na błędnej wykładni:
1. § 14 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały Rady Miasta W. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. [...], ze zm.; dalej: "Przepisy porządkowe") w zw. z art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji, art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024, poz. 609), art. 15 ust. 5 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020, poz. 8), zgodnie z którą bezwzględny zakaz przewożenia w pojazdach lokalnego transportu zbiorowego psów bez założonego kagańca (niezależnie od pozostałych wymagań określonych we wskazanym postanowieniu Przepisów porządkowych) nie jest nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniem konstytucyjnych praw i wolności;
2. § 14 ust. 1 pkt 2 Przepisów porządkowych w zw. z art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego i w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6 oraz art. 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, ze zm.), zgodnie z którą bezwzględny zakaz przewożenia w pojazdach lokalnego transportu zbiorowego psów bez założonego kagańca (niezależnie od pozostałych wymagań określonych we wskazanym postanowieniu Przepisów porządkowych) nie może doprowadzić w poszczególnych sytuacjach do znęcania się (okrutnego traktowania) nad zwierzętami;
3. § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 6 pkt 2 Przepisów porządkowych w zw. z art. 31 ust. 3, art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64, art. 32 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 94 Konstytucji, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego i w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6 oraz art. 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którą bezwzględny zakaz przewożenia w pojazdach lokalnego transportu zbiorowego psów bez założonego kagańca (niezależnie od pozostałych wymagań określonych we wskazanym postanowieniu Przepisów porządkowych) nie narusza prawa, pomimo tego, że w odniesieniu do niektórych psów jest niewykonalny, co w konsekwencji ogranicza prawa i wolności właścicieli i posiadaczy takich psów oraz prowadzi w związku z tym do dyskryminacji części właścicieli psów zakazując im podróżowania razem z ich psami.
Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2), tj.:
1. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie wystąpienia z urzędu do biegłego z zakresu weterynarii lub kynologii o opinię czy zakładanie kagańca jest możliwe w stosunku do wszystkich psów np. ze względu na ich budowę lub stan zdrowia, co spowodowało, że Sąd bez posiadania fachowej wiedzy dotyczącej budowy, zachowania czy zdrowia psów arbitralnie uznał, że § 14 ust. 1 pkt 2 Przepisów porządkowych jest wykonalny oraz nie może prowadzić do znęcania się nad psami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie i określenie konkretnych przepisów prawa naruszonych przez sąd, z podaniem aktu w jakim występują, a także ich jednostek redakcyjnych w sposób nie budzący wątpliwości.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny (z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; te i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z punktu widzenia przestrzegania zasady dyspozycyjności niezwykle istotne jest uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumpcję (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).
Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.
Przedstawione wyżej uwagi ogólne mają istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej, albowiem częściowo nie spełniają one tych wymogów. Autor skargi kasacyjnej wymienia co prawda w ramach poszczególnych zarzutów "zbiorczo" i "związkowo" liczne przepisy ustawy zasadniczej, nie zawsze precyzując jednostki redakcyjne i wskazując lakonicznie sposób naruszenia tych poszczególnych przepisów. Mając jednak na uwadze przysługujące skarżącemu prawo do sądu, wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy da się zidentyfikować, również przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd drugiej instancji odniesie się do niego merytorycznie.
Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady miasta W. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarżąca nie zgadza się przede wszystkim, że przyjęta w wyroku wykładnia art. 15 ust. 5 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 8, dalej: "Prawo przewozowe") uwzględnia uregulowania konstytucyjne, a także – jak wskazuje – art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024, poz. 609, dalej "u.s.g."), w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6 oraz art. 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w konsekwencji umożliwia zastosowanie tak wykładanego prawa przewozowego w sposób wyrażony w zaskarżonych przez nią przepisach porządkowych tj. § 14 ust. 1 pkt 2 w zakresie zwrotu "mają założony kaganiec" oraz § 12 ust. 6 pkt 2 załącznika do ww. uchwały. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji, naruszył prawo materialne uznając, że przepisy ustawy Prawo przewozowe, zezwalają Radzie Miasta W. na uchwalenie przepisów porządkowych nakładających bezwzględny zakaz przewożenia w pojazdach lokalnego transportu zbiorowego psów bez założonego kagańca w środkach transportu publicznego, podczas gdy takie przepisy nie spełniają kryterium niezbędności dla ochrony zdrowia i życia ludzkiego, przy jednoczesnym braku poszanowania praw zwierząt.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika najogólniej, iż w ocenie skarżącej zaskarżone przepisy porządkowe zostały podjęte z przekroczeniem granicy upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g.), nadto stanowią nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, a w konsekwencji prowadzą do naruszenia zasad humanitarnego traktowania zwierząt i uwzględniania ich praw – również w zakresie przewozu środkami transportu zbiorowego.
W ocenie skarżącej przy uwzględnieniu podstawowego dobra chronionego, jakim jest ochrona zdrowia i życia ludzi, nie można ignorować ustawowo chronionych praw zwierząt, w tym przypadku psów. Skarżąca powołuje się przy tym na potencjalne cierpienie niektórych kategorii zwierząt spowodowane koniecznością założenia im kagańca, również w sytuacjach całkowicie – jej zdaniem – niepotrzebnych. W konsekwencji wysuwa wniosek, że potencjalne zastosowanie się do przepisów porządkowych może doprowadzić do znęcania się nad zwierzęciem (okrutnego traktowania). Brak kagańca jest równoznaczny z koniecznością opuszczenia pojazdu, a zatem regulacja ta pozbawia właściciela możliwości podróży wraz ze swoim psem i jest ona nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), narusza konstytucyjne prawo własności (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP), a także konstytucyjne prawo do przemieszczania się (art. 52 ust. 1 Konstytucji) i prowadzi do dyskryminacji tych właścicieli psów, które nie mogą nosić kagańców (czym jej zdaniem narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji).
Odnosząc się do tak postawionego problemu należy wskazać, że jako komplementarne względem siebie i w istocie dotykające tego samego problemu, zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni zakwestionowanych przepisów zostaną omówione łącznie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że odrębny rodzaj aktów prawa miejscowego stanowią przepisy porządkowe, wydawane na podstawie generalnych upoważnień zawartych w ustawach ustrojowych ( np. art. 40 ust. 3 u.s.g.) oraz w innych ustawach szczególnych – w tym wypadku ustawy – Prawo przewozowe. Zgodnie z ww. przepisem ustawy ustrojowej - w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ nie przekroczył upoważnienia z art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe wydając zakwestionowane uregulowania. Przepis ten zawiera delegację dla Rady Miasta do wydania przepisów porządkowych, które stanowią prawnoadministracyjną regulację o charakterze lokalnym, powszechną dla korzystających z miejskiego transportu publicznego, a zatem z samej ich istoty podróżni są zobowiązani do ich przestrzegania. Przepisy te – nie odnoszą się do wzajemnych relacji pasażera i przewoźnika w obszarze obsługi podróżnych, warunków odprawy oraz przewozu osób i bagażu – lecz są skierowane do wszystkich potencjalnych użytkowników pojazdów transportu zbiorowego w W., a zatem wykazują kluczową relewantną cechę przepisów porządkowych.
Jasne jest, że przepisy porządkowe nie mogą naruszać przepisów aktów prawnych wyższego rzędu, a w razie kolizji z nimi, nie mają mocy wiążącej (lex superior derogat legi inferiori). Zawierającą one nakazy oraz zakazy mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w publicznym transporcie zbiorowym (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 5 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 163/12 oraz WSA w Gliwicach z 29 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 617/05). Podzielić należy konstatację Sądu pierwszej instancji, iż uchwalone przepisy porządkowe – w zakwestionowanym zakresie – służą niewątpliwie realizacji ww. celów. Służą ochronie wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. tj. ochronie życia, zdrowia i mienia oraz zachowania porządku i spokoju publicznego.
Nie sposób więc uznać, aby przy ich uchwalaniu Rada Miasta przekroczyła zakres przyznanej jej ustawowej kompetencji, wynikający z art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego lub zasady wynikające z art. 40 u.s.g.
Skarżąca błędnie wywodzi, że skoro w normach o randze ustawowej – w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze. zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") – odmiennie ukształtowano sytuację właścicieli "psów asystujących" poprzez zwolnienie ich z obowiązku (w art. 20 ust. 6) zakładania takiemu psu smyczy i kagańca, to możliwe jest również na tej podstawie uznanie innych kategorii psów, które ze względu na swoje cechy fizyczne (jak wskazuje małe psy lub szczeniaki) za niestwarzające nawet potencjalnie zagrożenia, a tym samym analogiczne zwolnienie ich z tego obowiązku – w środkach komunikacji. Pojęcie psa asystującego zostało wyjaśnione w art. 2 pkt 11 ustawy i wynika z niego, że jest to odpowiednio wyszkolony i specjalnie oznaczony pies, w szczególności pies przewodnik osoby niewidomej lub niedowidzącej, oraz pies asystent osoby niepełnosprawnej ruchowo, który ułatwia osobie niepełnosprawnej aktywne uczestnictwo w życiu społecznym. Są to psy poddane szkoleniu szczególnego rodzaju, specjalnie przy tym oznaczone. Oznacza to, że ich predyspozycje i cechy charakteru zostały potwierdzone odpowiednim certyfikatem, a zatem ich rozpoznanie nie zależy wyłącznie od stopnia wiedzy i umiejętności ich właściciela. Nie powinno ulegać wątpliwości, że właściwie oznaczony pies asystujący jest w inny sposób odbierany w społeczeństwie, może budzić inne odczucia u przeciętnego pasażera, niż – nawet mniejszy – pies, który takiego oznaczenia nie posiada. Tymczasem nawet mały szczeniak, któremu nie zapewniono odpowiedniego szkolenia, może wyrządzić szkodę, czy naruszać komfort podróży innych pasażerów. Trafnie w tym zakresie zauważa Sąd pierwszej instancji, że notoryjną wiedzą jest przy tym, że psy, przewożone transportem zbiorowym, przebywając tym samym w ograniczonej i obcej przestrzeni, przy zwiększonym hałasie i w towarzystwie wielu nieznanych osób, przeżywają znacznie wyższy stres, niż na otwartej przestrzeni podczas spaceru. Tym samym zwiększa się poziom ryzyka wystąpienia z ich strony zachowań nieprzewidywalnych, a nawet agresywnych, mogących narazić co najmniej zdrowie lub mienie pasażerów na uszczerbek, a także zwiększyć ich poczucie zagrożenia i dyskomfortu. Przy pojawieniu się niepożądanych lub agresywnych zachowań u psa w trakcie podróży tramwajem, autobusem, czy też metrem, nie ma bowiem możliwości oddalenia się przez właściciela podróżującego ze swym psem od skupiska innych osób, tak aby natychmiastowo zażegnać potencjalne niebezpieczeństwo poniesienia przez nie szkody.
Co więcej, pozostawienie nawet małego psa luzem, tak jakby chciała tego skarżąca kasacyjnie – np. na kolanach – stoi w sprzeczności z treścią art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który wprost zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Uchwalone przepisy porządkowe, respektując powyższą regulację, mają przy tym jeden zasadniczy cel – ochronę wskazanych powyżej dóbr i wartości, i w tym zakresie nie sposób przychylić do poglądu skarżącej, która chciałaby pozostawić tego rodzaju ochronę subiektywnej ocenie właściciela zwierzęcia. NSA podziela też stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji, że dla części pasażerów, kontakt z obcym psem, który nie ma założonego kagańca, zabezpieczającego przed ugryzieniem, może stanowić źródło znacznego lęku i stresu. Temu też zagrożeniu przeciwdziałać mają wprowadzenie skarżoną uchwałą przepisy porządkowe.
Należy też wskazać, że nieuprawnione jest postawienie przez skarżącą znaku równości pomiędzy znęcaniem się – w myśl art. 6 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt – i obowiązkiem przewożenia psa z założonym kagańcem. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje, że przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, przez określone zachowania przykładowo wymienione w przepisie. Sposób skonstruowania tej definicji wskazuje, że katalog zawarty w art. 6 ust. 2 pkt 1-19 ustawy jest otwarty, a wymienione w tym katalogu zachowania są znęcaniem się nad zwierzętami (vide: M. Kulik, M. Rudy (w) E. Kruk (red), Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, WKP 2024, uwagi do art. 6 i przywołana tam literatura). Niezależnie od szerokiego katalogu przykładowych zachowań wskazanych w art. 6 ust. 2 tej ustawy, także zachowania, które nie mieszczą się w ramach żadnego z opisów zawartych w owym przepisie, a jednocześnie stanowią świadome zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, stanowią znęcanie się nad zwierzętami (vide: wyrok SN z dnia 7 lipca 2020 r., II KK 222/19, OSNKW 2020/9-10/40).
Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że każde zwierzę należy traktować humanitarnie i z szacunkiem. W dzisiejszym świecie respektującym prawa zwierząt, ale i zapewniającym dostęp do szerokiego asortymentu środków ochrony dla psów, uwzględniających ich anatomię i wielkość, nie sposób jednak wykładać, jak chciałaby tego skarżąca, obu zaskarżonych norm przepisów porządkowych w ten sposób, że obowiązek założenia kagańca psu, prowadzi do znęcania się. Gdyby tak było, kaganiec jako środek ochrony, byłyby zakazany na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Tymczasem próżno poszukiwać tam tego rodzaju regulacji. Z perspektywy prawidłowego przewożenia zwierząt w środkach zbiorowego transportu publicznego, takie brzmienie przepisu porządkowego znajduje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego swoje uzasadnienie w zakresie celu zapewnienia bezpieczeństwa pozostałym pasażerom.
Nie zmienia tego stanowiska argumentacja skarżącej powołująca się na tzw. "miękkie" oraz uzależnione wyłącznie od stanu wiedzy posiadacza zwierzęcia, możliwości zezwolenia na odstępstwo od zakazu, o którym stanowi § 14 ust. 1 pkt 2 przepisów porządkowych. Słusznie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niewykonalnym jest takie ukształtowanie przepisów porządkowych, aby uwzględniały one specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia, czy fizjologię psa, a także stopień wyposażenia w odpowiednie cechy charakteru np. odpowiedzialność, posiadacza psa. Innymi słowy intencje właścicieli, czy posiadaczy psów, nie mogą przesądzać o kształcie przepisów.
Odnosząc się zaś do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii zgodności zaskarżonych regulacji z Konstytucją, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w większości, wymieniając liczne przepisy Konstytucji jako naruszone, z którym z aspektów regulowanego tam prawa czy wolności łączy to naruszenie. Nie wskazano w szczególności który ustęp art. 64 Konstytucji RP (składającego się z trzech ustępów) narusza kwestionowana uchwała. W związku z tym tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Na marginesie można tylko zauważyć, że nie jest uzasadnione stwierdzenie, iż zasada ochrony własności wynikająca z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP doznała nieproporcjonalnych ograniczeń w przypadku konieczności zapewnienia jednolitych standardów przewozu zwierząt środkami komunikacji publicznej, tym bardziej, że przepisy ustanawiające tego rodzaju środki chronią jednocześnie inne wartości konstytucyjne, takie jak ochrona zdrowia i życia innych pasażerów. Przy realizacji tak ustanowionych przepisów porządkowych służących zapewnieniu bezpieczeństwa w korzystaniu z transportu oraz ochronie życia i zdrowia ludzkiego nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności pasażerów i ich zwierząt, tym samym brak też podstaw do uznania naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia w niej również, jak miałoby dojść do naruszenia, wywodzonej z art. 2, zasady demokratycznego państwa prawnego. Co tyczy się natomiast argumentacji dotyczącej bezpodstawnego ograniczenia konstytucyjnej swobody przemieszczenia się (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP), należy wskazać, że w myśl art. 52 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności jednostki, w tym wolności poruszania się. Ograniczenia te muszą być proporcjonalne, a także chronić wymienione w art. 31 ust. 3 wartości oraz wynikać z normy o charakterze ustawowym, czemu w tym zakresie odpowiada regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, nakładająca na podróżnego obowiązek przestrzegana przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie ustanowionych na terenie miasta W. przez Radę Miasta W. Jak wskazano powyżej, uchwalone przepisy porządkowe chronią jednocześnie inne wartości konstytucyjne, w sposób proporcjonalny, nie naruszając istoty tej wolności, a nadto stanowią o środkach podjętych w celu wykonania regulacji zawartej w art. 15 ust 2 i 3 Prawa przewozowego.
Zauważyć też należy, że wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nakaz równego traktowania, przez władze publiczne, wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Dopuszczalne jest natomiast odmienne traktowanie tych adresatów norm, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym wypadku rzeczywiście naruszona, wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna, oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyrok SA w Lublinie – sygn. akt III AUa 555/20). Zasada ta znajduje zastosowanie w zakresie stanowienia jak i stosowania prawa. Przestrzeganie zasady równości w zakresie stanowienia prawa oznacza obowiązek ustawodawcy takiego konstruowania norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, które w taki sam sposób kształtują sytuację podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej. Natomiast jej stosowanie, polega na równym traktowaniu przez władze publiczne, w indywidualnych przypadkach, podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadające tę samą cechę relewantną.
W tym miejscu należy przypomnieć, że posiadanie zwierzęcia jest prawem, które wiąże się z określonymi obowiązkami właściciela. Jednym z nich jest konieczność sprawowania kontroli nad należącym do niego zwierzęciem. Środki tej kontroli powinny być dostosowanie do zwierzęcia, zgodne z prawem oraz nie wyrządzające mu krzywdy. Wprowadzając w § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów porządkowych, różnorodne zasady dotyczące przewozu zwierząt, Rada Miasta W., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprostała konstytucyjnym standardom wyznaczającym zasadę równego traktowania dotyczą one bowiem wszystkich właścicieli psów podróżujących zbiorowymi środkami transportu publicznego. Obowiązki te nie prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, poprzez wprowadzenie nadmiernie surowych i niewspółmiernych do spodziewanego zagrożenia przepisów porządkowych w zakresie przewozu zwierząt, gdyż są w pełni ekwiwalentne i uwzględniają z jednej strony krótkotrwały czas podróży zabezpieczonego zwierzęcia, a z drugiej bezpieczeństwo i zdrowie innych podróżnych.
Ponadto, należy zwrócić uwagę na przewidziane przez Radę Miasta W. odstępstwo, od spełniania ww. obowiązków w czasie podróży środkami komunikacji miejskiej, otóż w § 14 ust. 1 pkt 1 przepisów porządkowych wskazano, że w odniesieniu do małych zwierząt domowych dopuszcza się możliwość przewiezienia ich w odpowiednim dla zwierzęcia – koszu, skrzynce, klatce itd., pozostawiając katalog otwarty. Przepisów tych właśnie ze względu na niemożliwą do skodyfikowania kazuistykę przypadków nie sposób wykładać wyłącznie w literalny sposób. Ich funkcjonalna i zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wykładnia prowadzi do wniosku, że mamy tutaj do czynienia z gradacją środków ochrony. Jeżeli właściciel jest w stanie umieścić psa wielkością odpowiadającego małemu zwierzęciu (jakim jest np. kot) w zamkniętym transporterze czy małej kennelowej klatce, to taki środek ochrony należy uznać za odpowiedni z punktu widzenia przepisów porządkowych i nie może to stanowić podstawy do odmowy transportu tak zabezpieczonego zwierzęcia. Tym samym za prawnie dopuszczalną w świetle § 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 12 ust. 6 pkt 2 załącznika do uchwały Rady Miasta W. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] należy uznać podróż z małym psem, który nie jest uciążliwy dla pasażerów, bez założonego kagańca, w zamkniętym transporterze, czy kennelowej klatce, zapewniającej bezpieczeństwo pasażerów i zwierzęcia. Taki sposób przewożenia w transporcie publicznym psa nie może zatem stanowić podstawy do nakazania pasażerowi opuszczenia pojazdu.
Tym samym w ocenie NSA, postawione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów Konstytucji RP oraz wynikających z niej zasad, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku, co czyni wniesioną skargę kasacyjną w tym zakresie pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., należy wskazać, że łączy się on ze zgłoszonym w niej również wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w sprawie weterynarii lub kynologii. Zarzut ten dotyczący nieprzeprowadzenia przez WSA w Warszawie uzupełniającego postępowania dowodowego z uwagi na, w ocenie skarżącej, brak fachowej wiedzy w zakresie budowy i zachowania czy zdrowia psów, uzasadnia jej zdaniem uchylenie zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd pierwszej instancji przy jego wydawaniu, opierał się na swoim arbitralnym uznaniu, bez wsparcia się opinią biegłego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.
W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, czy właśnie opinii biegłego, jest niedopuszczalne. Ponadto Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji, zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Z tego też względu, powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za bezzasadny. Również wobec powyższego, wniosek w tym zakresie, skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.