II GSK 1997/23

II GSK 1997/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 371/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-08-01
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 371/23 w sprawie ze skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr ŁPWIS.NSOZNS.906.1.2023.AK.MF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na terenie cmentarza 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi solidarnie na rzecz E. B., H. B., S. M. i M. M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 371/23, po rozpoznaniu skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2023 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na terenie cmentarza, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 22 grudnia 2022 r., nr PPIS.ZNS.90282.18.2022.JO, oraz 2/ zasądził solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r., poz. 338, dalej: uPIS) poprzez błędne uznanie, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Skarżących, mogły w trybie art. 27 ust. 1 albo 2 uPIS wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, w sytuacji gdy decyzję taką można wydać wyłącznie wtedy, gdy naruszone zostały wymagania higieniczne i zdrowotne, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał takiego naruszenia i brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej innej niż ww. przepis przewiduje;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego i nie dokonały ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, podczas gdy PPIS w K. poczynił ustalenia faktyczne po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego i jasno wykazał, że nie nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, a więc Sąd I instancji powinien uznać, że PPIS w K. prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe;
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 19 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy:
- nie zostały naruszone wymagania higieniczne i zdrowotne w zakresie dokonywania pochówków, a zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogły w tej sprawie wydać decyzji nakazowej mającej charakter decyzji związanej,
- treść żądania Skarżących adresowanego do PPIS w K. wskazuje na to, że oczekują w istocie wydania zakazu urządzenia cmentarza na terenie formalnie do tego nieprzeznaczonym, podczas gdy prawidłowa ocena działania PPIS w K. i ŁPWIS powinna prowadzić do wniosku, że organy te prawidłowo umorzyły postępowanie i przekazały sprawę organowi właściwemu rzeczowo;
4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że:
- organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej niezasadnie umorzyły przedmiotowe postępowanie administracyjne, podczas gdy zarówno organy te, jak i Sąd orzekający w tej sprawie były związane prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 105/22, w którym Sąd zobowiązał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikało, iż Sądowi chodziło o wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne,
- merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy powinno zapaść, bowiem NSA w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II GW 92/21 oraz w postanowieniu z dnia 8 maja 2019 r., w sprawie o sygn. akt II OW 121/17, stwierdził, że zakres żądania zaprzestania dokonywania pochówków pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podczas gdy prawidłowa ocena działania PPIS w K. i ŁPWIS powinna prowadzić do wniosku, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zbadały sprawę w zakresie swoich kompetencji, o których mówił NSA we wskazanych orzeczeniach, i dostrzegając brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia umorzyły postępowanie w sprawie;
5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku jasnych wskazań co do dalszego postępowania, co w świetle faktu, iż organy PPIS w tej sprawie poczyniły wszystkie ustalenia faktyczne zmierzające do ustalenia czy wymagania sanitarne i zdrowotne zostały naruszone, powoduje, że wyrok WSA w Łodzi jest niewykonalny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (odrębnie na rzecz E. i H. B. oraz S. i M. M.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W związku z powyższym podkreślić należy, że ocena zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tak więc wskazać należy, że sporządzenie skargi kasacyjnej jest ograniczone tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skoro w myśl art. 176 p.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i prawidłowe ich uzasadnienie ma istotne znaczenie z tej przyczyny, że Naczelny sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany tymi zarzutami. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Skarżący kasacyjnie winien zatem wskazać na te przepisy p.p.s.a., które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny.
Ze zgłoszonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku jasnych wskazań co do dalszego postępowania.
W tym kontekście należy podkreślić, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do wad formalnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podważa poprawność uzasadnienia, a to oznacza, że w przypadku jego skuteczności pozostałe zarzuty nie mogłyby podlegać ocenie w postępowaniu kasacyjnym, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji nie dawałby podstawy do oceny ich trafności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyroki NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.
Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że organ skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku oceną prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550, Nb 26). Uzasadnienie wyroku, które nie zawiera niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 2033/04, Lex 173169).
Wytyczne co do dalszego postępowania nie oznaczają jednak, że Sąd ma obowiązek sporządzenia planu czynności postępowania, jakie organ ma podjąć, np. w zależności od możliwego zachowania strony w postępowaniu. To organ, dążąc do wykonania wytycznych Sądu, ma decydować, jakie czynności postępowania powinien podjąć w celu zastosowania się do oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Organ powinien też wiedzieć, że w ramach oceny dowodów ocenia zebrany materiał dowodowy i to obowiązkiem organu jest wskazanie faktów, jakie mają być udowodnione, dowodów, jakie należy przeprowadzić i podjęcie czynności zmierzających do ich przeprowadzenia, w ramach uprawnień i obowiązków procesowych organu (art. 77 i art. 80 k.p.a.).
Zdaniem NSA wystarczająco jasno i konkretnie wyrażonych wskazań co do dalszego postępowania nie zabrakło w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.
Trafnie zauważył WSA, iż istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], zlokalizowanych na terenie Cmentarza Parafialnego w K. Organy zaprezentowały stanowisko, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.
W tym miejscu należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 2582/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1640/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.
Sąd I instancji trafnie uznał, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ II instancji nieprawidłowo ocenił wystąpienie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, przewidzianych w art. 105 § 1 k.p.a.
W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., występuje wówczas, gdy brak jest przedmiotu tego postępowania – tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc wtedy, gdy dana sprawa, bądź od początku nie miała charakteru sprawy administracyjnej, bądź utraciła taki charakter w toku procedowania. Z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania. Czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a czym innym bezzasadność żądania strony. Tę ostatnią stwierdza się w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza bowiem, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone, ponieważ dopiero wynik tego postępowania daje postawę do oceny zasadności zgłoszonego żądania (wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 2582/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w sposób nieuprawniony rozszerzył pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do powyższej argumentacji, zauważyć należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, bądź sprawa została już ostatecznie lub prawomocnie zakończona.
Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie, prawnie nie istnieje. Taki stan rzeczy zaistnieje, gdy nastąpi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowuje, że przestanie istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy, w postaci wydania decyzji administracyjnej.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. II FSK 2113/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1640/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu akcentuje się konieczność i celowość odróżnienia rozstrzygnięcia, w przypadku bezprzedmiotowości postępowania od rozstrzygnięcia co do zasadności żądania. Zaistnienie więc np. bezzasadności żądania, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie niezasadność żądania. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1640/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast umorzenie postępowania, w przypadku braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, jest niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, op. cit, s. 438 oraz A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 524-526 i powołane tam orzecznictwo).
Podkreślić przy tym należy, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi więc naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 1266/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, że umorzenie postępowania i nierozpoznanie sprawy pozbawia stronę prawa do skorzystania z dobrodziejstwa wynikającego z przepisów prawa, które przewidują prawo do uzyskania takiego rodzaju rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 697/11, wyrok NSA z 9 października 2006 r., sygn. akt I FSK 1/06, wyrok NSA z 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 561/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych rozważań stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie ma umocowania prawnego. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek wykonywania swoich zadań zarówno w przypadku, gdy naruszenie warunków sanitarnych i higienicznych ma miejsce na terenie cmentarza, urządzonego zgodne z przepisami Prawa budowlanego, jak i wtedy, gdy nastąpiło poszerzenie cmentarza wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wbrew przepisom Prawa budowlanego. Trafnie podkreślono także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w odniesieniu do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ma bowiem znaczenia, czy ewentualne naruszenie przepisów sanitarnych miało miejsce na terenie obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę czy też bez takiego zezwolenia i czy chowanie zmarłych w grobach miało miejsce zgodnie z planem miejscowym bądź planem zagospodarowania cmentarza. Zasadnie zauważył WSA, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinny pominąć te zagadnienia, bo nie są one objęte ich właściwością (kompetencjami). Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że miały one jednakże obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też takiego naruszenia nie było. Przepis art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi bowiem wystarczające upoważnienie do podejmowania działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w każdym przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie stwierdzone naruszenie wymagań zdrowotnych i higienicznych. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił prawidłowy wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.
Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że mimo, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedział się, że PPIS w K. poczynił ustalenia faktyczne oraz dokonał analizy dokumentów dotyczących terenu pod względem zachowania warunków higienicznych i zdrowotnych związanych z chowaniem na nim zmarłych i szczątków, podkreślić raz jeszcze trzeba, że – jak już wskazywano - w decyzji umarzającej postępowanie nie jest dopuszczalne odniesienie się do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 170 p.p.s.a. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W sytuacji, gdy sąd administracyjny w prawomocnym wyroku orzekł o zgodności z prawem (oddalił skargę) decyzji administracyjnej to kwestia ta co do zasady nie może być przedmiotem ponownego rozważania w postępowaniu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując należy stwierdzić, ze skoro sąd oddalił skargę na wskazaną decyzję, to każdy kolejny sąd jest związany tym orzeczeniem i orzekanie na temat decyzji zbadanych uprzednio przez inny sąd stanowiłoby o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć, iż NSA w postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21 oraz w postanowieniu z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OW 121/17, wskazano już, że zakres żądania stron pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a PPIS w K. był właściwy do merytorycznego załatwienia wniosku strony skarżącej.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej miały obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też takiego naruszenia nie było.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w należyty sposób, naruszając zarówno przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zwłok, jak również przepisy k.p.a. (organy naruszyły bowiem podstawowe zasady postępowania wyjaśniającego, w tym zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. oraz normy proceduralne zawarte w art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) i stąd uzasadnione było uchylenie zarówno decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Zasądzoną kwotę stanowi wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował skarżących również w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w ustawowym terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).