II GSK 1988/24

II GSK 1988/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Służba zdrowia
Sygn. powiązane
III SA/Łd 23/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-04-18
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 119 § 1 , art. 5 § 1 pkt 2  , art. 1a pkt 13 , art. 33 § 2 , art. 20 § 1 pkt 1 , art. 18 pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 338
art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 4
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10 § 1 , art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 924
art. 17 ust. 4 i 5 i załącznik nr 2
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.)
Tezy
Skoro w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie jego treść, przy czym zobowiązany może wnieść zarzut tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., a wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia, to przedmiotem oceny sprawy sądowoadministracyjnej winny być wyłącznie postanowienia wierzyciela oraz organu odwoławczego w przedmiocie konkretnego zarzutu – np. braku wymagalności obowiązku niepieniężnego, nie zaś wszelkich aspektów działania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zarzutu nie zgłoszonego przez Zobowiązanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.p.e.a. Taka ocena wykracza poza granice sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 23/24 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2023 r. nr 188/2023/II w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. R. na rzecz Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomsku w związku z nieszczepieniem dziecka M. R., urodzonego 12 lipca 2011 r., upomnieniem z 12 lipca 2022 r. znak: PPIS.EP.9022.U.89.2022.MK, nr 95/90/Ep/22 wezwał matkę dziecka A. R. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce.
2. W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi 19 lipca 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy nr PPIS.EP.SZ.9022.TW.69.2023.MK zobowiązując Skarżącą do poddania dziecka wymienionym obowiązkowym szczepieniom ochronnym i skierował do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
3. Na podstawie art. 119 § 1 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a."), Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi nałożył na Skarżącą grzywnę w wysokości 1 400 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego z 19 lipca 2023 r., który doręczył 21 sierpnia 2023 r. 28 sierpnia 2023 r.
4. Zobowiązana wniosła zarzut: braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.
5. Postanowieniem z 5 września 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiesił postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącej z dniem 31 sierpnia 2023 r.
6. Postanowieniem z 14 września 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomsku oddalił zarzut Skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca podtrzymała zarzut: braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.
Postanowieniem z 20 listopada 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 14 września 2023 r. oddalające zarzut Zobowiązanej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Organ II instancji wskazał, że Skarżąca podniosła zarzut braku wymagalności obowiązku szczepień ochronnych oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z leczeniem specjalistycznym dziecka. Zarzut uzasadniła wyznaczeniem terminu konsultacji na 18 października 2023 r. w Poradni Szczepień (...) w Łodzi, potwierdzonej w zaświadczeniu z powyższej placówki z 22 września 2023 r. Ponadto wskazała, że wcześniej nie miała możliwości uzyskania powyższego zaświadczenia. Organ II instancji uznał zarzut braku wymagalności obowiązku oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z leczeniem specjalistycznym za nieuzasadniony. Stwierdził przy tym, że Zobowiązana została zgłoszona przez podmiot leczniczy do wierzyciela jako osoba odmawiająca wykonywania ochronnych szczepień dziecka. Wierzyciel wystawiając upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy uwzględnił również kartę uodpornienia dziecka, z której wynika, że u dziecka nie stwierdzono przeciwwskazań do szczepień. Podmiot leczniczy zgłosił Zobowiązaną do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi jako uchylającą się od wykonania szczepień obowiązkowych u dziecka 13 lipca 2018 r., a zatem wierzyciel posiadał dowody wskazujące na to, że Zobowiązana nie wykonuje obowiązku szczepień dziecka. Ze zgłoszenia Zobowiązanej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi wynika, że małoletni był pod opieką Poradni (...) już w 2018 r. Ponadto podmiot leczniczy w powyższym zgłoszeniu zawarł informację uzyskaną z Poradni Szczepień o niestawianiu się przez Skarżącą na wyznaczone terminy wizyt. Wykonywanie szczepień ochronnych u małoletniego zostało przerwane w 2013 r. Załączona do zażalenia dokumentacja lekarska nie świadczy o istnieniu przeciwskazań do wykonania szczepień. Podnoszona niemożność wykonania szczepień ochronnych z powodu skierowania dziecka do Poradni nie ma wpływu na wykonalność obowiązku.
Organ II instancji podniósł dalej, że terminy wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych określone są w "Schemacie obowiązkowych szczepień dzieci 1 młodzieży" stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniom ochronnym. Jednocześnie wyłącznie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym.
Odnosząc się do zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ, Organ odwoławczy wskazał, że Organ I instancji posiada uprawnienia do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Zobowiązanej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do strony i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Ponadto zgodnie z art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 338 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., są zatem uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a.
7. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem Organu I instancji.
8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Łd 23/24) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 14 września 2023 roku nr PPIS.EP.Sz.9022.P.42.2023.MK.
Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest więc wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów.
Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo wskazał Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w zaskarżonym postanowieniu, że rolę organu egzekucyjnego przejął on od Wojewody Łódzkiego na podstawie porozumienia z 12 lutego 2015 r. O właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Niemniej w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy należy uwzględnić treść zawartego 12 lutego 2015 r. porozumienia pomiędzy Wojewodą, a Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2015 r. pod poz. 676. Podstawę prawną zawarcia tego porozumienia stanowił art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), w myśl którego wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust. 1. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zdaniem Sądu I instancji egzekucja w rozstrzyganej sprawie jest prowadzona przez upoważniony do tego organ, tj. Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Organu pierwszej instancji, zostały wydane przez podmioty właściwe, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi jako wierzyciela i Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, jako organ odwoławczy.
Przechodząc do oceny podniesionego przez Skarżącą zarzutu braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym Sąd I instancji podzielił stanowisko Organów administracji, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletniego lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (art. 5 ust. 2 u.z.z.ch.). Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV poświęconym szczepieniom ochronnym.
Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie wierzyciel w tytule wykonawczym szczegółowo opisał treść podlegającego egzekucji obowiązku, precyzyjnie wskazując kogo i czego dotyczy z podaniem rodzaju szczepień, które powinny zostać wykonane zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych. Skarżąca braku wymagalności obowiązku szczepień upatruje w nieukończeniu przez jej syna 19 roku życia. Wobec tego Sąd I instancji wskazał, że M. R., mający w dacie wystawienia tytułu wykonawczego ukończone 12 lat, nie został zaszczepiony przeciwko 7 chorobom zakaźnym, mimo osiągniecia przez niego wieku zobowiązującego do ich przyjęcia i, mimo że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionki. Wyznaczony maksymalny termin wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek staje się wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne dawki szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy określone w tym akcie nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej jako terminy, których upływ stanowi dopiero o wymagalności tego obowiązku. Niweczyłoby to cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, tj. zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowanie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie.
Sąd I instancji podkreślił, że już na etapie składania zarzutu 28 sierpnia 2023 r. Skarżąca wskazywała, że syn jest diagnozowany w Specjalistycznej Poradni (...)w Łodzi przy ul. (...), a lekarzem prowadzącym jest dr (...). Z uwagi na prowadzoną diagnostykę lekarz prowadzący wskazał na przeciwskazania do szczepień. Skarżąca wskazała też na krótki termin na złożenie stosownego zaświadczenia.
Organ I instancji w postanowieniu z 14 września 2023 r. oddalając zarzut Skarżącej stwierdził, że Skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do wykonania szczepienia ochronnego.
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie uszło uwadze organów obu instancji, że upomnienie do Skarżącej zostało wysłane na adres "ul. S (...)", a przesyłka je zwierająca została zwrócona. W zgłoszeniu rodziców uchylających się od obowiązku wykonania szczepień ochronnych dziecka wskazano natomiast jako adres skarżącej "ul. O (...)". Jak wynika z adnotacji sporządzonej 10 sierpnia 2023 r. przez pracownika organu pierwszej instancji A. G. ten drugi adres, tj. ul. (...)Łódź został "powzięty z rejestru danych jednostkowych" i pod tym adresem doręczono skarżącej tytuł wykonawczy oraz postanowienie z 16 sierpnia 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powstaje zatem w ocenie Sądu wątpliwość, czy można uznać, że Skarżącej doręczono skutecznie upomnienie w trybie doręczenia zastępczego pod adresem ul. S (...). Konsekwencją braku odebrania przez Skarżącą upomnienia było to, że dopiero od momentu doręczenia Skarżącej tytułu wykonawczego z 19 lipca 2023 r. wraz z postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, tj. 21 sierpnia 2023 r., posiadała ona wiedzę na temat przedmiotu obowiązku i innych jego elementów, co było niezbędne dla skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał, że obowiązek przesłania zobowiązanemu upomnienia wynika z art. 15 u.p.e.a., a brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane, jest podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o czym stanowi art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.
W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy oraz dokumentów złożonych przez Skarżącą w postępowaniu przed sądem wskazuje, że być może odmowa poddania syna Skarżącej obowiązkowym szczepieniom nie była spowodowana lekceważeniem tego obowiązku, ale wynikała z troski strony o zdrowie dziecka. W toku postępowania przed sądem Skarżąca przedłożyła kolejną informację dla lekarza kierującego/POZ z 26 stycznia 2024 r. wystawioną w Wojewódzkim (...)w Łodzi Poradni Szczepień (...)przez lekarza (...), według której syn Skarżącej jest w trakcie diagnostyki neurologicznej, kolejne badanie RM głowy wyznaczono na 25 lutego 2024 r., a rozpoczęcie szczepień po opinii neurologa. Syn Skarżącej poddawany jest więc, zdaniem Sądu I instancji, procedurze konsultacji specjalistycznej w wyspecjalizowanej poradni i jak wynika z przedłożonych przez Skarżącą informacji dla lekarza kierującego/POZ jest on w trakcie diagnostyki neurologicznej poprzedzającej kwalifikację do szczepienia ochronnego oraz ocenę przez lekarza, czy istnieją przeciwskazania do wykonania konkretnego szczepienia ochronnego, czy też nie.
Wskazując na powyższe okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy w celu oceny zgłoszonego przez Skarżącą zarzutu braku wymagalności obowiązku przedwcześnie uznanego za niezasadny.
9. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Organ zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej przywoływana jako: "k.p.a.") w zw. z art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a.") poprzez niewłaściwe uznanie, że Organy I i II instancji dokonały nierzetelnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy zarówno wierzyciel obowiązku niepieniężnego, jak i Organ odwoławczy, dokonali prawidłowej oceny wszystkich dowodów, w tym zaświadczenia z dnia 22 września 2023 r.- informacji dla lekarza kierującego/POZ, które Sąd I instancji błędnie potraktował jako zaświadczenie jako zaświadczenie o stwierdzeniu przeciwwskazań do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych w rozumieniu art. 17 ust. 4 i 5 ustawy) z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924, dalej przywoływana jako: u.z.z.ch.) w związku z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, dalej: rozporządzenie MZ), a które w istocie nie jest tym zaświadczeniem, oraz
2). naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wypływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 18 pkt 2 u.p.e.a, prowadzi do wniosku, że zasada czynnego udziału strony nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, ze względu na specyfikę tego postępowania, oraz
3). naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji poza jej granicami i rozpatrywanie przez WSA w Łodzi zarzutu, który nie został podniesiony przez Zobowiązaną, tj. zarzutu braku doręczenia jej upomnienia, pomimo tego, że jedynym zarzutem, który podlegał ocenie Sądu I instancji był zarzut braku wymagalności obowiązku m. in. z powodu odroczenia tego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i c u.p.e.a.).
W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
10. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej, opartej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
11. Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) rozpocząć należy od wskazania, że - zgodnie z zasadą związania i dyspozycyjności - zakres kontroli przed NSA wyznacza sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. O skuteczności zaś zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które w sposób istotny wpłynęło na wydane rozstrzygnięcie. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy oraz obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.
Autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do sformułowanych w punktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, sprostał powyższym wymaganiom, wykazując wpływ zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy.
12. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów procesowych, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji, że Organy I i II instancji dokonały nierzetelnej oceny materiału dowodowego, rację należy przyznać Skarżącemu kasacyjnie, że Organy dokonały prawidłowej oceny wszystkich dowodów, w tym zaświadczenia z dnia 22 września 2023 r. - informacji dla lekarza kierującego/POZ, które w istocie nie jest zaświadczeniem o stwierdzeniu przeciwwskazań do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych w rozumieniu art. 17 ust. 4 i 5 u.z.z.ch.
13. Wywód należy rozpocząć od stwierdzenia, że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań. Jest to działanie w interesie ogółu. Jedynie więc w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.).
To więc na rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) spoczywa prawny obowiązek, wynikający wprost z ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (zob. wyroki NSA z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II GSK 841/24; z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2216/23).
14. Ustawodawca przewidział w powołanych powyżej przepisach odpowiedni tryb orzekania przez lekarzy przeprowadzających wizytę kwalifikacyjną do wykonania szczepień ochronnych o odroczeniu tego obowiązku do określonego dnia, a także wskazał dowód, na podstawie którego organy administracji publicznej, zobowiązane do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stwierdzają zaistnienie tej przesłanki wpływającej na wymagalność obowiązku.
Dowodem takim jest niewątpliwie zaświadczenie lekarskie wydane na formularzu stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia MZ. Formularz ten zawiera wszystkie niezbędne informacje, aby można było ustalić kiedy lekarskie badanie kwalifikacyjne było przeprowadzone, czy stwierdzono przeciwwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego przeciw określonej chorobie lub chorobom, a także czy przeciwwskazania te dają podstawy do odroczenia obowiązku szczepień do określonego dnia, czy też są one długotrwałe, wymagające skierowania do poradni specjalistycznej.
Zarówno w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 10 u.z.z.ch, obowiązującym w czasie orzekania przez Organ I instancji, jak i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. o tym samym tytule (obowiązującym w czasie orzekania przez Organ II instancji), w załącznikach Nr 2 zawarto wzór zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym i wzór ten nie uległ zmianie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że daleki jest od formalistycznego przyjęcia, że zasługującym na uznanie jako dowód zaświadczeniem będzie jedynie zaświadczenie będące wypełnionym drukiem stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia, bowiem wystarczającym dowodem byłoby zaświadczenie lekarskie w dowolnej postaci (tj. zaświadczenie niebędące wypełnionym drukiem stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia MZ), jeśli tylko zawierałoby ono wszystkie istotne informacje, o których mowa powyżej, a które pozwoliłyby jednoznacznie stwierdzić, że istnieją przeciwwskazania konieczne do odroczenia terminu określonego szczepienia na dany okres albo długotrwale. Na podstawie takich ustaleń zarzut braku wymagalności z art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a. byłby zasadny.
Jednak w tej sprawie nie ujawniła się okoliczność, że u małoletniego stwierdzone zostały jakiekolwiek przeciwwskazania do przeprowadzenia u niego obowiązkowych szczepień ochronnych.
W związku z powyższym uznać należy, że Organy administracji publicznej, orzekające w sprawie zarzutu braku wymagalności obowiązku szczepień, prawidłowo oceniły całokształt materiału dowodowego oraz poszczególnych dowodów (w tym "informacji dla lekarza kierującego/POZ" z dnia 22 września 2023 r.), istniejących na dzień zakończenia postępowania w przedmiocie zarzutu, zarówno oddzielnie, jak i we wzajemnej łączności (relacji). Następnie Organy te wyciągnęły logiczne wnioski stwierdzając, że z dowodów tych nie wypływają informacje, iż obowiązek szczepień u małoletniego został odroczony. Sam fakt, że małoletni jest w trakcie diagnostyki neurologicznej, bez wskazania przez lekarza jakichkolwiek przeciwwskazań do wykonania obowiązku szczepień, wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji, nie może stanowić przesłanki odroczenia szczepień, o której mowa w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a. Materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony w pełni, o czym świadczy fakt, że nawet po zakończeniu postępowania, które było przedmiotem oceny Sądu I instancji, Skarżąca nie przedstawiła żadnego zaświadczenia o stwierdzeniu przez lekarza istnienia przeciwwskazań do wykonania u małoletniego obowiązku szczepień. Takim dowodem, wbrew twierdzeniom WSA w Łodzi, nie może być kolejna informacja dla lekarza kierującego/POZ z dnia 26 stycznia 2024 r., z której wynika jedynie to, że małoletni nadal jest diagnozowany przed poddaniem go szczepieniom. Nie można także przyjąć, że przeciwskazaniem jest samo badanie RM głowy, a egzekwowany obowiązek odroczony jest do dnia tego badania, skoro lekarz wprost nie zawarł informacji o takich przeciwwskazaniach. Okoliczność przedłożenia Sądowi przez Skarżącą dokumentu z dnia 26 stycznia 2024 r. świadczy o tym, że nie
istniało na ten moment zaświadczenie o odroczeniu obowiązku szczepień u małoletniego, bowiem gdyby Skarżąca takim dokumentem dysponowała, jako dalej idącym aniżeli dokument z dnia 26 stycznia 2024 r., to by go Sądowi i ŁPWIS przedstawiła.
Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy nie wynika aby jakikolwiek lekarz stwierdził przeciwwskazania do wykonania szczepień i wystawił w tym zakresie stosowne zaświadczenie. Co istotne, wskazać przy tym należy, że ani wierzyciel, ani organ II instancji nie są władne same uzyskać takiego zaświadczenia, lecz może to nastąpić wyłącznie działaniem Zobowiązanej. Zatem dopóki Zobowiązana takiego zaświadczenia o odroczeniu obowiązku szczepień nie przedstawi, brak jest dowodu na tę okoliczność. Biorąc powyższe pod uwagę, bezzasadnym jest twierdzenie Sądu, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a.
Organy orzekające w sprawie dokonały obiektywnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie stwierdziły, że okoliczność odroczenia obowiązku szczepień nie została udowodniona, a zatem nie została spełniona przesłanka braku wymagalności egzekwowanego obowiązku, o której mowa w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a.
15. Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, i tu rację należy przyznać Skarżącemu kasacyjnie.
Zgodnie z brzmieniem art. 18 u.p.e.a. " Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio."
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że prawidłowa interpretacja art. 18 pkt 2 u.p.e.a, prowadzi do wniosku, że zasada czynnego udziału strony nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, ze względu na specyfikę tego postępowania.
Doktryna i orzecznictwo przyjmują, iż z uwagi na specyfikę egzekucji nie wszystkie zasady ogólne znajdą zastosowanie, ze względu na cel tego postępowania. Postępowanie egzekucyjne toczy się bowiem w celu realizacji stwierdzonego już obowiązku i musi zmierzać do jak najszybszego zaspokojenia wierzyciela. Stąd uznaje się, że tak postawione postępowaniu egzekucyjnemu cele determinują zakres inkorporacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 k.p.a.), w tym też zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przewidzianej w art. 10 k.p.a. do podstępowania egzekucyjnego. W praktyce oznacza to, że treść cytowanego powyżej art. 18 u.p.e.a., należy rozumieć w ten sposób, że tylko niektóre z zasad postępowania administracyjnego można przenieść na grunt postępowania egzekucyjnego nie zmieniając ich brzmienia, inne należy stosować odpowiednio, jeszcze innych nie stosuje się w ogóle. Interpretacja przepisu art. 18 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że stosowanie przepisów k.p.a. odpowiednio oznacza, że stosuje się je tylko wtedy, gdy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje danej kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów k.p.a. oraz niedopuszczalność ich stosowania w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym.
W oparciu o powyższe podnosi się więc, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio następujące zasady: wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, określoną w art.8 k.p.a. zasadę zaufania, zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12. k.p.a.) oraz zasadę pisemnego załatwienia sprawy (art. 14 § 1 k.p.a.). W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje natomiast zastosowania (jest znacznie ograniczona) określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (por.: P. Pietrasz, Komentarz do art. 18 u.p.e.a., w: D.R. Kijowski (red.) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2015; D. Jankowiak w Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2005, s. 184-185, M. Szubiakowski, Zasady ogólne administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w: System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 119 i nast.; R. Hauser, A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w: System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 204 i nast.; wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r.; sygn. akt I FSK 157/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA 3483/03, wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2008 r, sygn. akt I SA/Kr 1171/07; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 679/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 605/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 356/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 3453/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 998/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 390/18, wyrok WSA w Lublinie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 761/19; Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 2185/19).
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu przejawiająca się m.in. w obowiązku zagwarantowania stronie dostępu do akt oraz w umożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, odnosi się jedynie do postępowania orzekającego i jedynie do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 546/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 2185/19).
W związku z powyższym Sąd I instancji błędnie w zaskarżonym wyroku zarzucił Organom, że przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie umożliwiły one Zobowiązanej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszając tym samym art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
W konsekwencji wytyczne Sądu I instancji nakazujące Organom działającym w postępowaniu egzekucyjnym zawiadomienie Skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenie się przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zarzutu są sprzeczne z art 18 u.p.e.a. i ugruntowanym poglądem orzecznictwa.
16. Przechodząc do oceny ostatniego z postawionych zarzutów, a konkretnie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji poza jej granicami i rozpatrywanie przez WSA w Łodzi zarzutu, który nie został podniesiony przez Zobowiązaną, tj. zarzutu braku doręczenia jej upomnienia, pomimo tego, że jedynym zarzutem, który podlegał ocenie Sądu I instancji był zarzut braku wymagalności obowiązku m. in. z powodu odroczenia tego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i c u.p.e.a.), Naczelny Sąd Administracyjny i ten zarzut podziela.
17. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę.
O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można mówić, gdy sąd wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2025 r. (sygn. akt III FSK 1243/24), "Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowo administracyjnego - niejako za jej pośrednictwem - staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 30-31, i NSA w: wyroku z 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05; z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10, z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 715/09, oraz WSA w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2014 r., III SA/Kr 1323/13)."
Sąd I instancji, w uzasadnieniu orzeczenia słusznie zauważył, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nim okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Z tej uwagi jednak nie wyciągnął należytych wniosków. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutu ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym jest środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna.
Przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego jest sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt lub czynność, bowiem Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami sformułowanymi w skardze. A więc przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny, badanie zaś danej normy prawnej stanowi istotę postępowania sądowo administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę stoi na stanowisku, że skoro w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie jego treść, przy czym zobowiązany może wnieść zarzut tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., a wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia, to przedmiotem oceny sprawy sądowoadministracyjnej winny być wyłącznie postanowienia wierzyciela oraz organu odwoławczego w przedmiocie konkretnego zarzutu – np. braku wymagalności obowiązku niepieniężnego, nie zaś wszelkich aspektów działania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zarzutu nie zgłoszonego przez Zobowiązanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.p.e.a. Taka ocena wykracza poza granice sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego ten zarzut w terminie otwartym na jego zgłoszenie (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1435/10; z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 407/10; z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10). Nie może być tym samym rozpatrywany przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym jakikolwiek zarzut, jeżeli został zawarty w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji o odmowie uznania zarzutu, a nie w piśmie wszczynającym to postępowanie. Tym bardziej sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutu zgłoszonego dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznającym skargę na rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Go 1014/11, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1390/12, por. także P. Pietrasz, Komentarz do art. 18 u.p.e.a., w: D.R. Kijowski (red.) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2015).
Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być podstawą zaskarżonego postanowienia. W rozpatrywanej sprawie Organy nie rozważały zarzutu naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., bowiem zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia nie został podniesiony i przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydania zaskarżonych orzeczeń w sprawie. Co za tym idzie, nie powinien być także przedmiotem badania przez Sąd I instancji. Wierzyciel wydał postanowienie w trybie art. 34 u.p.e.a. rozpatrując podniesiony przez Skarżącą zarzut, bowiem właśnie pismo Skarżącej zainicjowało to postępowanie wpadkowe. Co prawda wierzyciel może ocenić okoliczność wskazaną w art. 33 § 2 u.p.e.a. z urzędu i wystąpić z wnioskiem o umorzenie postępowania na podstawie art. 34a u.p.e.a., jednakże podkreślenia wymaga, że taka czynność może zostać dokonana poza tym postępowaniem, dotyczącym wyłącznie zarzutu braku wymagalności egzekwowanego obowiązku. Natomiast rację ma Skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji, badając kwestię braku doręczenia upomnienia Zobowiązanej, wyszedł poza granice sprawy, której przedmiotem było rozpoznanie przez wierzyciela i organ odwoławczy wyłącznie zarzutu braku wymagalności obowiązku.
18. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w tym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - Organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Zobowiązanej jest niezasadna.
19. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
20. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935, ze zm.).
Orzeczenia przywoływane w uzasadnieniu dostępne są pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl