II GSK 198/25

II GSK 198/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bd 80/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-05-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15, art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 72 ust. 1 pkt 4, art. 86f ust. 7
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 80/24 w sprawie ze sprzeciwu T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 14 grudnia 2023 r. nr SKO-70-3/23 w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz T. K. 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 80/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił sprzeciw T. K. (dalej jako: "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 14 grudnia 2023 r. w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta T., decyzją z dnia 10 października 2023 r., udzielił skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w miejscowości M., gmina [...], na terenie części działek nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że do wniosku dołączono również ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla zadania polegającego na eksploatacji złóż [...] kruszywa naturalnego "[...]" i "[...]" położonych na działce nr [...] w miejscowości M., gmina [...].
Na skutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie O. w M., decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wyjaśniając, że wydanie decyzji koncesyjnej warunkuje uprzednie uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094; dalej jako: "u.i.o.ś."), wskazał, iż decyzja środowiskowa wydana przez Wójta Gminy [...] przedłożona przez skarżącego wraz z wnioskiem została zakwestionowana w drodze odwołania, a wydana na skutek tego decyzja z dnia 31 sierpnia 2023 r., która utrzymała w mocy decyzję środowiskową, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu podało, że na skutek wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej organ odwoławczy, postanowieniem z dnia 10 października 2023 r., wstrzymał wykonanie zaskarżonej do sądu ww. decyzji. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja, jak i postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na co uwagę zwrócił organ odwoławczy, zostały wydane w tym samym dniu, tj. 10 października 2023 r. Organ drugiej instancji podkreślił, że z uwagi wniesione odwołanie decyzja Starosty T. nie uzyskała waloru ostateczności. Z kolei rozpatrując je, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, należało uwzględnić okoliczność wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na niespełnienie warunku z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. decyzja koncesyjna, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który ponownie prowadząc postępowanie winien je zawiesić na podstawie art. 86f ust. 6 u.i.o.ś.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący. Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sadu skoro decyzje stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego nie są aktualnie wykonalne z uwagi na wstrzymanie ich wykonalności, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania skutkującym koniecznością jej uchylenia.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że organ drugiej instancji również naruszył ww. przepisy poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że wydana decyzja udzielająca koncesję nie może ostać się w obrocie prawnym, w związku z czym należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który ponownie prowadząc postępowanie winien je zawiesić, podczas gdy dochodząc do powyższego przekonania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, idąc za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu oparł się na tym, iż obecnie nie ma wykonalnej decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia wymaganej przepisem art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś., przy czym poza sferą rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pozostało to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wydało postanowienie z dnia 10 października 2023 r., bez de facto podjęcia stosownych czynności przez organ zmierzających do ustalenia, na jakiej podstawie zostało wstrzymane wykonanie decyzji, a w szczególności czy skarżący jakkolwiek wykazał, czy też uzasadnił zasadność tego wstrzymania wykonania oraz czy można uznać, że sformułowany w sposób jak w treści skargi Stowarzyszenia O. wniosek spełnia wymogi formalne dla tego rodzaju wniosku;
2. mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak podjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy czynności mających na celu wyjaśnienie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu pozostawało uprawnionym do wstrzymania na wniosek skarżącego wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., znak [...], dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji złoża [...] "[...]" na powierzchni [...] ha w miejscowości M., gm. [...], pow. T.;
3. mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że organ drugiej instancji również naruszył ww. przepis poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, nadto nie istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do rozpoznania sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, jakie są granice i tryb rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 2830/24, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tożsamego problemu prawnego oraz analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej, w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.
Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny i pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasatoryjnej muszą wystąpić łącznie (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2700/23, ten wyrok i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że do naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może dojść, jeżeli:
1) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64e, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2018, sygn. akt II OSK 2150/18).
W tych ramach prawnych ocena sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji sprowadza się ustalenia, czy okoliczności sprawy wyczerpywały znamiona określone w art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (bądź na skutek nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, bądź na skutek innych naruszeń przepisów postępowania) oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Uprawnienia orzecznicze sądu w stosunku do sprzeciwu określa art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 1). W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, lecz ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Pamiętać jednakże należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny.
Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej (przy założeniu występowania w sprawie dewolutywnego środka odwoławczego). Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.
Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny objętej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, a w konsekwencji niezasadnie sprzeciw ten oddalił.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, iż decyzja organu pierwszej instancji – Starosty T. – o udzieleniu skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze wskazanych złóż była niezgodna z prawem, ponieważ organ pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności wstrzymania wykonania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, której wydanie – zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. – jest niezbędne przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych dających podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Stwierdzić bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dostrzegł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, uchybiło normie z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wadliwie organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego oraz błędnie ustalił, że po stronie organu pierwszej instancji doszło do uchybienia procesowego w postaci przedwczesności wydania decyzji o koncesji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy w ustalonym stanie faktycznym sprawy oraz okolicznościach znanych mu na etapie wydawania przez niego decyzji, winien był podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, a jeśli z powodu posiadanej wiedzy o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, stanowiącej warunek sine qua non do wydania decyzji koncesyjnej (patrz: treść art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.), decyzja merytoryczna nie mogła zostać wydana, powinien uwzględnić fakt, że sam posiadał uprawnienie do zawieszenia postępowania koncesyjnego na mocy art. 86f ust. 6 u.i.o.ś. Jak stanowi bowiem art. 86f ust. 6 zdanie pierwsze u.i.o.ś., organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji inwestycyjnej wiąże się zatem z obowiązkiem zawieszenia tego postępowania z urzędu, co czasowo uniemożliwia zakończenie procedury wydawania decyzji koncesyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do sytuacji, w której organ pierwszej instancji, poprzez naruszenie przepisów postępowania, nie dokonałby w ogóle ustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, a więc ustalenia, czy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na inwestycję – koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż – strona spełniła wynikające z przepisów prawa materialnego przesłanki, warunkujące udzielenie decyzji koncesyjnej. Tym samym nie zachodził pierwszy z warunków skorzystania przez organ odwoławczy z normy art. 138 § 2 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie został również spełniony warunek drugi, uprawniający organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej – a przypomnieć należy, że oba warunki powinny wystąpić łącznie – to jest warunek pozostawienia przez organ pierwszej instancji takiego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia, że okoliczność ta ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że po postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawie nie pozostawały konieczne do wyjaśnienia takie okoliczności faktyczne, które na etapie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie byłyby już znane temu organowi. Tym samym organ odwoławczy winien był uwzględnić posiadaną wiedzę i przy oczywistym, wskutek wniesionego odwołania, instancyjnym przeniesieniu na niego kompetencji do rozpoznania sprawy o wydanie koncesji, stał się organem uprawnionym, a zarazem właściwym, do zawieszenia postępowania koncesyjnego, na podstawie art. 86f ust. 6 u.i.o.ś., w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić nadto należy, że organ pierwszej instancji, orzekając merytorycznie poprzez wydanie decyzji koncesyjnej w dniu 10 października 2023 r. nie posiadał wiedzy, a zatem nie powziął informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., czego dokonano postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu wydanym również w dniu 10 października 2023 r. Tym samym organ pierwszej instancji nie mógł zawiesić postępowania koncesyjnego na podstawie art. 86f ust. 6 u.i.o.ś. Inaczej z kolei kształtowało się uprawnienie do zastosowania wskazanej instytucji procesowej już w toku postępowania przekazanego do prowadzenia przez organ drugiej instancji wskutek wniesionego odwołania, a więc pozostającego pod jego władztwem.
W tym stanie sprawy, wbrew temu, co wskazał Sąd pierwszej instancji, należało stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wadliwie zidentyfikowało uchybienie procesowe w postaci przedwczesności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji koncesyjnej. Błędnie również – bowiem w oderwaniu od przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., kontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu od decyzji i warunkujących wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż "w obliczu istotnego charakteru uchybienia procesowego, wpływającego na całokształt postępowania z wniosku inwestora zasadnym było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.". Jak wskazano powyżej, ustawodawca w treści tego przepisu jako drugą zawarł przesłankę pozostawienia przez organ pierwszej instancji takiego zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, że okoliczność ta miałaby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie chodzi zatem o istotny charakter uchybienia, lecz o taki zakres braków w wyjaśnieniu sprawy przez organ pierwszej instancji, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił sprzeciw, uznając, że u podstaw wydania zaskarżonej decyzji leżały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dostrzegł natomiast wskazanych powyżej uchybień organu odwoławczego, w tym tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wydało rozstrzygnięcie kasatoryjne pomimo braku naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a nadto w sytuacji, gdy właściwy przepis uprawniający organ do zwieszenia postępowania koncesyjnego, tj. art. 86f ust. 6 u.i.o.ś., na tle posiadanej w chwili orzekania wiedzy o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, organ drugiej instancji winien był zastosować sam, bez przerzucania kompetencji w tym zakresie na organ pierwszej instancji.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadniony był zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie 3 jej petitum. Doszło bowiem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i przyjęcie, że możliwe było uchylenie decyzji pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zostały natomiast uwzględnione zarzuty kasacyjne, odnoszące się do konieczności podjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy czynności zmierzających do ustalenia podstaw i prawidłowości wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z uwagi więc na to, iż uchybienia opisane przy analizie zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej odnosiły się nie tylko do zaskarżonego wyroku, lecz również do zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w konsekwencji czego uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając odwołanie Stowarzyszenia O., organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę aktualny status decyzji środowiskowej, istotnej z punktu widzenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania koncesyjnego i – uwzględniając aktualny na czas wydawania decyzji stan faktyczny sprawy – stosownie do poczynionych ustaleń, powinien podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne lub rozważyć kwestię zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na inwestycję.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964), stosowanych do sprzeciwu odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. Na kwotę 1020 zł składały się uiszczone przez skarżącego koszty sądowe (wpis od sprzeciwu, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku i wpis od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za działanie w jego imieniu na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.